Uzasadnienie
Syg. akt VIII SA/Wa 767/20
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 roku, nr [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego(Dz.U z 2020 roku, poz. 256 ze zm. dalej kpa), art. 5 ust.1 pkt 4 ustawy z 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej(DZ.U z 2019 roku, poz. 59 ze zm.), art. 15 zzzn ust.1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych(Dz.U z 2020 roku, poz. 374 ze zm. dalej ustawa z 2 marca 2020 roku) w związku z art. 34 ust.2,4 pkt 2, art. 46 ust.2, art. 46b pkt 5, art. 48a ust.1 pkt 1, ust.3 pkt 1 i ust.4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi(DZ.U z 2019 roku, poz. 1239 ze zm. dalej ustawa) w związku z § 1 ust. 1 pkt 4, ust.2 pkt 4, ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 kwietnia 2020 roku w sprawie wykazu chorób powodujących powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemicznego oraz okresu obowiązkowej kwarantanny lub nadzoru epidemicznego(DZ.U z 2020 roku, poz. 697 ze zm.), § 2 ust.2 pkt 2 i § 3 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii(Dz.U z 2020 roku, poz. 697 ze zm. dalej rozporządzenie), [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu odwołania P. J. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, nr [...] z dnia [...] maja 2020 roku wymierzającej skarżącemu karę pieniężną w kwocie 5 000 zł za naruszenie w dniu [...] kwietnia 2020 roku obowiązku kwarantanny – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna.
W dniu [...] kwietnia 2020 roku P. J. opuścił miejsce pobytu przy ul. S. w R., naruszając tym samym obowiązek odbywania kwarantanny, która obejmowała okres od dnia [...] kwietnia do [...] maja 2020 roku. W dniu [...] kwietnia 2020 roku została przeprowadzona przez policję kontrola odbywania przez skarżącego kwarantanny domowej. Pod wskazanym adresem skarżącego nie zastano oraz podany przez niego funkcjonariuszom straży granicznej telefon był niedostępny. Wobec powyższego funkcjonariusze policji wielokrotnie użyli świateł błyskowo – dźwiękowych. Po kilkunastu minutach na miejscu zdarzenia pojawił się ojciec skarżącego, który stwierdził, że syna nie ma w domu, gdyż wraca z D. Ojciec skarżącego udostępnił funkcjonariuszom policji aktualne numery telefonów do siebie i do syna.
W związku z powyższym organ stwierdził, iż zachowanie strony stanowiło naruszenie § 2 ust.2 pkt 2 i § 3 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii(DZ.U z 2020 roku, poz. 697 ze zm.) w myśl którego od dnia 19 kwietnia 2020 roku do 2 maja 2020 roku nakazuje się w okresie, o którym mowa w ust.1, osoba przekraczająca granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust.5 ustawy, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi. Obowiązek o którym mowa w § 2 ust.2 pkt 2 i § 3 ust.1 rozporządzenia jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust.2 ustawy.
W związku z powyższym organ pierwszej instancji wydał decyzje z dnia [...] maja 2020 roku na mocy której nałożył na P. J. karę pieniężną w wysokości 5 000 zł.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.
Organ odwoławczy wskazał, iż ustawa w art. 46 ust.2 stanowi, iż,, jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na więcej niż obszarze jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub epidemii ogłasza i odwołuje w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego. W oparciu o powyższe Minister Zdrowia z dniem 20 marca 2020 roku wprowadził na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii – rozporządzenie Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 roku(Dz.U z 2020 roku, poz. 491 ze zm.) W art. 46b pkt 5 ustawy wskazano również, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić obowiązek poddania się kwarantannie.
Tego rodzaju rozwiązania zostały zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z 19 kwietnia 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii(DZ.U z 2020 roku, poz. 697 ze zm.) w myśl § 2 ust.2 pkt 2 i § 3 ust.1 rozporządzenia od dnia 19 kwietnia 2020 roku do 2 maja 2020 roku nakazuje się w okresie o którym mowa w ust.1, osoba przekraczająca państwową granicę, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust.5 ustawy, trwająca 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi. Obowiązek o którym mowa w § 2 ust.2 pkt 2 jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust.2 ustawy. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się.
Zachowanie P. J. stanowiło naruszenie wyżej powołanego przepisu rozporządzenia. Biorąc pod uwagę sytuacje w kraju zdaniem organu konieczne było podjęcie działań profilaktycznych, zapobiegających rozprzestrzenianiu się wirusa. Wprowadzone ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii miały na celu ochronę najistotniejszej wartości jaką ludzkie zdrowie i życie.
Zdaniem organu odwoławczego ustalony stan faktyczny w sprawie dawał podstawy do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł. Postawą prawną nałożonej decyzji był przepis art. 48a ust.1 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 5 ustawy. Zgodnie z art. 48a ust.1 pkt 1 ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46b pkt 5 (obowiązek poddania się kwarantannie) podlega karze pieniężnej w wysokości od 5 000 zł do 30 000 zł.
Odnosząc się do zawartych w odwołaniu kwestii braku środków finansowych na zakup biletu jakiejkolwiek komunikacji i zmuszenia do powrotu do miejsca zamieszkania różnymi sposobami, takimi jak autostop oraz pieszo to zdaniem organu nie może stanowić dostatecznego usprawiedliwienia złamania zasad kwarantanny. Argumenty o niewiedzy na temat przepisów prawnych w stanie epidemii nie zwalniają z odpowiedzialności. Skarżący przekraczając polską granicę zobowiązany był podać adres pod którym będzie przebywał i odbywał obowiązkową kwarantannę oraz numer telefonu do kontaktu. Z tego powodu musiał mieć świadomość obowiązków jakie zostały nałożone na niego.
W związku z trudną sytuacją finansową skarżącego, to organ podnosił, iż zgodnie z art. 48a ust.8 ustawy do kar pieniężnych mają zastosowanie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa(DZ.U z 2019 roku, poz. 900 ze zm). Oznacza to, iż w oparciu o art. 67a ordynacji podatkowej organ inspekcji sanitarnej może podejmować ewentualne decyzje w przedmiocie umorzenia w całości lub w części płatności kary, a także rozłożenia zapłaty na raty w przypadku wykazania przez stronę ważnego interesu prywatnego lub publicznego.
Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł P. J. W skardze nazwanej odwołaniem podnosił, iż nie złamał zasad nałożonej na niego kwarantanny. Argumentował, ze po przekroczeniu granicy miał problemy z dotarciem do domu. Nie mógł kontynuować podróży Bla Bla Car ponieważ nie miał pieniędzy na jej opłacenie i musiał wysiąść. Na wszelkie sposoby próbował dotrzeć do domu. Część trasy pokonał pieszo, trochę autostopem. Podnosił, iż spóźnił się tylko kilka minut na wizytę policji, o czym funkcjonariuszy policji informował jego ojciec. Wskazywał, iż przez pozostały okres wywiązywał się z zasad odbywania kwarantanny.
Podkreślał swoją trudną sytuację finansową materialną. Argumentował, iż jest osobą bezrobotną a poza tym boryka się z problemem nadużywania [...] i [...]. Obecnie przebywa na terapii [...].
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji), zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych.
Należy zauważyć, że postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje następujące etapy:
- a) ustalenie, jak norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym na potrzeby rozstrzygnięcia;
- b) uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów;
- c) subsumpcja faktu uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną;
d)wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy.
Działając na podstawie art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy w dniu 31 marca 2020 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 566 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", zgodnie z którym - § 2 ust. 2 pkt 2 - w okresie od dnia 31 marca 2020 r. osoba przekraczająca granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana odbyć po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi. Przepisem wydanym na podstawie art. 34 ust. 5 wspomnianej ostatnio ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., określającym choroby powodujące powstanie obowiązku kwarantanny u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy oraz okresy obowiązkowej kwarantanny, w przypadku takich chorób, jest § 1 ust. 1 pkt 4 i § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 marca 2020 r. w sprawie wykazu chorób powodujących powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego oraz okresu obowiązkowej kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego(Dz.U.2020.376). Zgodnie z nimi chorobą taką jest właśnie choroba wywołana koronawirusem SARS-CoV-2 (COVID-19).
Z kolei konsekwencje niezastosowania się do powyżej określonego obowiązku kwarantanny zostały uregulowane m.in w art. 48a ust.1 pkt 1 ustawy - kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46b pkt 5 (obowiązek poddania się kwarantannie) podlega karze pieniężnej w wysokości od 5 000 zł do 30 000 zł, w art. 15 zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dalej jako "ustawa COVID-19". Zgodnie z tym przepisem w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30 000 zł. Przy czym, stosownie do art. 15zzzn ust. 2 ustawy COVID-19, stwierdzenie naruszenia obowiązku, o którym mowa w ust. 1, może nastąpić w szczególności na podstawie ustaleń Policji, innych służb państwowych lub innych uprawnionych podmiotów.
Nie jest dla Sądu wątpliwe, że w takim postępowaniu administracyjnym, jak obecnie kontrolowane, organy inspekcji sanitarnej stosują odpowiednie regulacje kodeksu postępowania administracyjnego. O ile zatem nie można wykluczyć, że w postępowaniu w sprawie naruszenia obowiązku kwarantanny konieczne okaże się przeprowadzenie dowodu, który mógłby podważyć ustalenia Policji, które stanowią kluczowy dowód w takim postępowaniu, np. dowodu z zeznań świadka, to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy, bez przeprowadzenia takich dodatkowych dowodów osobowych organy obu instancji trafnie i bez wątpliwości uznały, że skarżący naruszył obowiązek kwarantanny. Fakt nałożenia obowiązku kwarantanny i nieobecności skarżącego we wskazanym straży granicznej miejscu odbywania kwarantanny był bezsporny i nie wymagał w tym zakresie dodatkowych ustaleń. Podnoszone przez skarżącego okoliczności, iż miał trudności z dotarciem do miejsca zamieszkania nie miały o tyle znaczenia w sprawie, ponieważ odpowiedzialność administracyjna jest odpowiedzialnością obiektywną. Nadto skarżący w żadnym stopniu podnoszonych okoliczności nie wykazał.
Odnosząc się do wymiaru administracyjnej kary pieniężnej należy zauważyć, iż organ orzekł tę karę pieniężną w najniższym wymiarze dlatego nie można uznać, iż nie zastosował się do dyrektyw wymiaru określonych w art. 189d kpa. Trudna sytuacja materialna skarżącego mogłaby stanowić podstawę do złożenia wniosku w trybie art. 48a ust.8 w związku z art. 67a ordynacji podatkowej o umorzenie w całości lub w części nałożonej administracyjnej kary pieniężnej z uwagi na ważny interes podatnika.
Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.