Uzasadnienie
Rada Gminy w [...] (dalej: organ, Rada Gminy) na podstawie art. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2019 r., poz. 506) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.; dalej: u.c.p.g.), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego Rady Gminy w [...] podjęła w dniu [...] marca 2019 r. uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...].
Pismem z [...] grudnia 2019 r. Prokurator Rejonowy w [...] (dalej: skarżący, prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) na powołaną wyżej uchwałę z [...] marca 2019 r. nr [...]. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił naruszenie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez:
- 1. brak umieszczenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...] (dalej: regulamin) obligatoryjnych zagadnień wskazanych w art. 4 ust. 2 pkt 1b (w brzmieniu ustawy do 6 września 2019 r.), tj. uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego i w art. 4 ust. 2 pkt 8, tj. wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania;
- 2. nałożenie w § 2 ust. 1 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku prowadzenia selektywnego zbierania wymienionych odpadów, podczas gdy w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały, o tym, czy odpady będą zbierane w sposób selektywny decydował na zasadzie dobrowolności właściciel nieruchomości;
- 3. określenie w § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 regulaminu sposobu mycia i napraw pojazdów poza myjniami i warsztatami naprawczymi (pod warunkiem niezanieczyszczania środowiska oraz na utwardzonych częściach nieruchomości – w przypadku mycia);
- 4. nałożenie w § 9 ust. 1 regulaminu zakazu gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne: śniegu, lodu, gruzu, gorącego popiołu i żużlu, szlamu, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych, przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów z działalności gospodarczej;
- 5. określenie w § 13 ust. 3 regulaminu, miejsca gdzie mają być wystawiane wyselekcjonowane odpady wielogabarytowe, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny oraz zużyte opony;
- 6. nałożenie w § 15 ust. 2 regulaminu obowiązku wyprowadzania psów na smyczy, a psów uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny – na smyczy i kagańcu;
- 7. określenie w § 16 ust. 2 (pkt. 1-4) regulaminu warunków i obowiązków dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej w zakresie zapewnienia gromadzenia i usuwania odpadów i nieczystości w sposób zgodny z prawem, nie dopuszczania do zanieczyszczania terenu nieruchomości, przestrzegania zasad sanitarno – epidemiologicznych, gromadzenia i usuwania nieczystości, które nie są obornikiem i gnojówką;
- 8. wskazanie w § 17 ust. 2 regulaminu sankcji za jego nieprzestrzeganie, gdy powyższa kwestia została uregulowana w art. 10 ust. 2 a u.c.p.g.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W kwestii zarzutu dotyczącego braku umieszczenia w regulaminie zagadnień wskazanych w art. 4 ust. 2 pkt 1b u.c.p.g. organ oświadczył, że w związku z rozstrzygnięciem tut. Sądu w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 640/18 wykreślił przedmiotowe uregulowanie. Natomiast odnośnie braku regulacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. wyjaśnił, że zarzut nie jest zasadny bowiem krótko po uchwaleniu zaskarżonej uchwały doszło do jej uzupełnienia uchwałą nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. w zakresie postanowień o obszarach podlegających obowiązkowej deratyzacji.
Za nieuzasadnione organ uznał również zarzuty zawarte w § 2 ust. 1 oraz § 13 ust. 3 regulaminu dotyczące selektywnego zbierania odpadów oraz miejsca, gdzie mają być wystawiane wyselekcjonowane odpady wielogabarytowe, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny oraz zużyte opony.
Organ zwrócił uwagę, że w treści § 3 ust. 1 i 2 regulaminu celowo posłużono się pojęciami "niezanieczyszczania środowiska" oraz "utwardzone części nieruchomości" z uwagi na to, że postępowanie obywatela nie może zmierzać do niszczenia środowiska. Z tego powodu obywatel musi podczas mycia i naprawy pojazdów postępować tak, aby do tego zanieczyszczenia nie doszło na skutek różnych substancji, które może wprowadzić do gleby, a których nie sposób jest w regulaminie wyliczyć oraz musi ocenić czy dokonuje naprawy bądź mycia pojazdu na odpowiednim podłożu, które przy zastosowaniu określonych metod nie doprowadzi do zanieczyszczenia środowiska.
Nałożony w § 9 ust. 1 regulaminu zakaz gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne: śniegu, lodu, gruzu, gorącego popiołu i żużlu, szlamu, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych, przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów z działalności gospodarczej również w ocenie organu nie stanowi istotnego naruszenia prawa.
Odnośnie naruszenia art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez nałożenie w § 15 ust. 2 regulaminu obowiązku wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny na smyczy i kagańcu organ stwierdził, że w niniejszej kwestii należy rozważyć, które interesy i jakiej jednostki są w takiej sytuacji nadrzędne. Wydaje się być jasnym, że ochrona zdrowia ludzkiego powinna wieść prymat w tej materii. Odnośnie sformułowania "zachowujące się w sposób agresywny" Rady Gminy wyjaśniła, że pod ochroną pozostaje w tym przypadku jako interes nadrzędny zdrowie i życie człowieka. Nie zawsze bowiem dana rasa psa zostaje uznana za agresywną, a jednak zwierzę, które jest znacznych rozmiarów zostaje zwyczajnie niewłaściwie wychowane przez właściciela. W takim przypadku, kiedy właściciel wie na podstawie dotychczasowej opieki nad zwierzęciem, że zachowuje się lub może zachować się w sposób agresywny, to powinien przeciwdziałać temu, aby zwierzę to nie stanowiło zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi. Stąd w tym zapisie nie można ograniczyć się jedynie do posługiwania się sformułowaniem "ras uznanych za agresywne".
Rada Gminy wyjaśniła, że w przypadku zarzutu dotyczącego § 16 ust. 2 pkt 1-4 regulaminu posłużenie się pojęciem niedookreślonym otwiera możliwość zastosowania normy prawnej do wielości zachowań, których nie można uregulować kazuistycznie z uwagi na nieprzewidywalność zajścia wszelkich możliwych zdarzeń.
Według organu za chybiony należy również uznać zarzut w kwestii zapisu określonego w § 17 ust. 2 regulaminu, gdyż nie wprowadza on żadnej sankcji za jego nieprzestrzeganie, a jedynie odnosi się do przepisów rangi ustawowej, wskazując jedynie obywatelowi jego źródło.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.).
Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga prokuratora jest zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów u.c.p.g.
Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały). Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy.
Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
- 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
- a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
- b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
- c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
- 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
- a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
- b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
- 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
- 4) (uchylony)
- 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
- 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
- 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
- 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g, mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień.
Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyrok NSA z 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14; wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 238/13, publ. CBOSA).
Słusznie wywiódł prokurator, że w zaskarżonym regulaminie nie zawarto obligatoryjnych zagadnień wskazanych w art. 4 ust. 2 pkt 1b u.c.p.g. tj. uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz w art. 4 ust. 2 pkt 8, tj. wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Wydawany na podstawie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin stanowi prawo miejscowe, stąd winien on kompleksowo regulować zawartą w nim materię. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, iż rada gminy winna ująć w regulaminie uchwalanym na podstawie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wszystkie kwestie wskazane w tym przepisie, a brak któregoś z wyszczególnionych w nim elementów skutkuje istotnym naruszeniem prawa (por. wyrok WSA w Gliwicach z 8 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 531/07, publ. Lex nr 364969; wyrok WSA w Bydgoszczy z 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 845/2006, publ.
CBOSA; K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz "Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" Warszawa 2007, str. 155 - 156). Brak powyższych regulacji, stanowiących obligatoryjne elementy każdego regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach przesądza o nieważności całej uchwały (por. wyrok WSA w Gliwicach z 6 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 418/14, publ. CBOSA). Podzielić należy stanowisko prokuratora, że nie mają znaczenia podjęte kolejną uchwałą zmiany regulaminu, z uwagi na istnienie niekompletnego regulaminu w dacie wejścia w życie pierwotnej uchwały.
W § 2 ust. 1 regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek prowadzenia selektywnego zbierania wymienionych odpadów. Należy jednak podkreślić, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały) zawiera szczegółowe uregulowania dotyczące pozbywania się odpadów komunalnych z terenu gmin, a przepis art. 1 pkt 2 u.c.p.g. określa warunki wykonywania działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów.
W związku z tym właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy gminy są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6h u.c.p.g.). Właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania odpadów komunalnych (art. 6m u.c.p.g.). Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g., selektywne zbieranie odpadów komunalnych ustanawiają gminy, co oznacza, że to na gminach spoczywa obowiązek zorganizowania takiego selektywnego zbierania i stworzenia niezbędnych do tego warunków. Jednak o tym, czy odpady będą zbierane w sposób selektywny czy też nie, decyduje na zasadzie dobrowolności właściciel nieruchomości, który z racji takiego wyboru nie może ponosić negatywnych konsekwencji.
Jeżeli właściciel nieruchomości nie wybierze selektywnego sposobu zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający te odpady przyjmuje je jako zmieszane odpady komunalne. Przekłada się to na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bowiem stawki opłat w przypadku, gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny są niższe (art. 6k ust. 3 u.c.p.g.). Ustawa pozwala na stosowanie korzystniejszej, niższej stawki za odpady segregowane w celu promowania segregacji. Nie można jednak z tych zapisów ustawowych dotyczących różnicowania stawki opłat wnioskować, że na mieszkańców nakłada się obowiązek tylko i wyłącznie segregowania odpadów (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 739/13, publ. Lex nr 1393281; wyrok WSA w Bydgoszczy z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1433/18, publ. Lex nr 2695416). Jednoznaczne wprowadzenie w § 2 ust. 1 regulaminu obowiązku selektywnego zbierania odpadów, w ocenie Sądu stanowi kwalifikowane naruszenie prawa i zasad określonych w art. 6 u.c.p.g.
Sąd nie podziela stanowiska Prokuratora, że niezgodne z prawem są zapisy § 3 regulaminu. Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 regulaminu mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie pod warunkiem: 1) niezanieczyszczania środowiska i odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego;
2) dokonywania tych czynności na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji. Natomiast według § 3 ust. 2 regulaminu naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem niezanieczyszczania środowiska i gromadzenia powstających odpadów w pojemnikach do tego przeznaczonych. Zaznaczyć trzeba, że celem regulaminu jest wykreowanie pewnych powtarzalnych, komunikatywnych, jasnych wzorów powinnego zachowania się służących zachowaniu czystości i porządku oraz mieszczących się w ramach prawa i granic upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1c u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Mając na uwadze treść przytoczonego upoważnienia ustawowego, wymagania wprowadzone w treści § 3 regulaminu zawierają normę kierunkową wskazującą wymóg działania polegający na niezanieczyszczaniu środowiska, co jest zgodne z aksjologią omawianego upoważnienia ustawowego i całej ustawy, dla której wiodące jest pojęcie czystości i porządku. Prawodawca lokalny działając w ramach prawa i w ramach omawianego upoważnienia ustawowego, w zakresie wymienionych warunków, wskazał adresatom uchwały względnie sprecyzowany, przejrzysty, mieszczący się w prawie, jasny wzór zachowania podczas wykonywania przedmiotowych czynności (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 3039/15, publ. CBOSA; wyrok WSA w Kielcach z 22 września 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 647/15, publ. Lex nr 1812759; wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 834/18, publ. CBOSA).
Zasadny okazał się zarzut dotyczący § 9 ust. 1 regulaminu. Zgodnie z tym przepisem ze względu na bezpieczeństwo w pojemnikach na odpady komunalne nie mogą być gromadzone następujące odpady: śnieg, lód, gruz, gorący popiół i żużel, szlam, substancje toksyczne, żrące i wybuchowe, przeterminowane leki, zużyte oleje, resztki farb, rozpuszczalniki, lakiery i inne odpady niebezpieczne oraz odpady z działalności gospodarczej. Regulacja ta nie ma umocowania w delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a dodatkowo zagadnienia nią objęte zostały odrębnie uregulowane w ustawie o odpadach (por. wyrok WSA w Kielcach z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 786/19, publ. Lex nr 2757084; wyrok WSA w Kielcach z 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 893/19, publ. Lex nr 2777680; wyrok WSA w Poznaniu z 10 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1018/15, publ. CBOSA).
Sąd stwierdził nieważność § 13 ust. 3 regulaminu, gdyż zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. delegacja dotyczy rozmieszczenia pojemników na nieruchomości, a nie ich wystawiania na chodnik - obowiązek wystawiania pojemników na chodnik powinien wynikać z umowy dotyczącej wywozu odpadów komunalnych (por. wyrok WSA w Kielcach z 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 893/19, publ. CBOSA).
Zgodnie z § 15 ust. 2 regulaminu właściciele lub opiekun psa zobowiązany jest do wyprowadzania psa na smyczy, a psy ras uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny na smyczy i w kagańcu. W ocenie Sądu skarga w tym zakresie zasługuje na uwzględnienie. Sąd opowiada się w kwestii zawartej w powyższych przepisach za stanowiskiem utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12 (publ. Lex nr 1971175) odwołał się do art. 77 Kodeksu wykroczeń i komentarza do tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego. W komentarzu do tego przepisu W. Kotowski stwierdza m. in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa".
Komentator wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście ras psów uznawanych za agresywne, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. W ocenie autora komentarza, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, Komentarz do art. 77 Kodeksu wykroczeń, Lex 2009).
W komentarzu do art. 77 Kodeksu wykroczeń zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m. in. w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122) czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r., Nr 77, poz. 687). W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy (a w określonych przypadkach również w kagańcu), niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych.
Ponadto, Rada Gminy posłużyła się pojęciem psów zachowujących się w sposób agresywny, które jest pojęciem niedookreślonym i może być interpretowane w wieloraki sposób. Dodać również trzeba, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 506/19, publ. Lex nr 2736878; wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16, publ. Lex nr 2426937).
Z kolei w § 16 ust. 1-4 regulaminu określono warunki dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej w zakresie zapewnienia gromadzenia i usuwania odpadów i nieczystości w sposób zgodny z prawem, nie dopuszczania do zanieczyszczania terenu nieruchomości, przestrzegania zasad sanitarno - epidemiologicznych, gromadzenia i usuwania nieczystości, które nie są obornikiem i gnojówką. Sposób sformułowania tych obowiązków nastąpił przy użyciu zbyt ogólnych kryteriów oraz z odwołaniem się do materii uregulowanej w aktach prawnych wyższego rzędu (np. w zakresie gromadzenia czy usuwania nieczystości, które nie są obornikiem lub gnojówką, czy wkraczając w sferę własności i prawa sąsiedzkiego).
Rację ma również skarżący prokurator w kwestii zarzutu dotyczącego § 17 ust. 2 regulaminu. Brak jest bowiem w u.c.p.g. delegacji do uchwalenia przepisu karnego, zawartego w § 17 ust. 2 regulaminu (por. wyrok WSA w Kielcach z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 859/19, publ. CBOSA).
Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.