Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 28 stycznia 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 775/20

Uzasadnienie

Rada Miejska w K. (dalej także: "Rada Miejska") działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r.

o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017r., poz. 1875; dalej: "u.s.g."), art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017 r., poz. 1289, dalej: "u.c.p.g.") podjęła [...] października 2017 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K.".

Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "Sąd") Prokurator Rejonowy w K. (dalej: "Skarżący" lub "Prokurator"). Występując o stwierdzenie jej nieważności, postawił następujące zarzuty:

1. 1. istotne naruszenie przepisów prawa ustrojowego, a mianowicie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U.

z 1997r., Nr 78, poz. 483) i wynikających z tego przepisu zasad poprawnej legislacji, poprzez zamieszczenie w § 4 skarżonej uchwały, sprzecznych norm prawnych określających datę, z którą przepisy regulaminu zaczynają wiązać adresatów, co wyraża się we wskazaniu, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2018 r., w wyniku czego akt normatywny jest sprzeczny wewnętrznie, gdyż pojęcia "wejście życie" i "obowiązywanie" należy rozumieć synonimicznie;

1. 2. istotne naruszenie przepisów prawa materialnego oraz ustrojowego, a mianowicie art. 4 ust 1 i 2 u.c.p.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z § 135 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. 2016, poz. 283), polegające na przekroczeniu zakresu delegacji poprzez:
2. - nałożenie w § 2 ust. 1 regulaminu bez ustawowego upoważnienia, na właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnej zbiorki odpadów;
3. - unormowanie bez ustawowego upoważnienia w § 2 ust. 3 oraz § 3 ust. 14 regulaminu kwestii kompostowania odpadów zielonych, ingerując jednocześnie w ten sposób w materię ustawową, gdyż zagadnienie to zostało częściowo odmiennie uregulowane w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz wydanych na jej podstawie przepisach wykonawczych;
4. - zobowiązanie właścicieli nieruchomości w § 5 ust. 1 regulaminu do bezzwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu oraz lodu z części nieruchomości służących do użytku publicznego, podczas gdy przepis kompetencyjny nie zawierał delegacji do określenia czasu spełnienia tego obowiązku;
5. - unormowanie w § 6 ust. 2 regulaminu w sposób nieprecyzyjny, a więc z naruszeniem zasad prawidłowej legislacji, zasad napraw samochodów poza warsztatami, z jednoczesną ingerencję w materię unormowaną w art. 144 kc;
6. - określenie w § 6 ust. 2 regulaminu zasad zagospodarowania zużytych części oraz materiałów, pozostałych po naprawach pojazdów poza warsztatami samochodowymi, pomimo, że rada gminy nie uprawniona do unormowania tego zagadnienia w akcie prawa miejscowego;
7. - zobowiązanie właścicieli nieruchomości w § 12 ust. 3, bez upoważnienia ustawowego do udostępnienia pojemników oraz worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, w szczególności poprzez ich wystawienie poza teren nieruchomości w dniu odbioru zgodnie z harmonogramem na chodnik lub ulicę przed wejściem na teren nieruchomości pomimo, że delegacja ustawowa nie upoważniała do określenia miejsca udostępnienia pojemników podmiotowi odbierającemu odpady, lecz obligowała do określenia warunków rozmieszczenia pojemników na nieruchomości;
8. - określenie bez ustawowego upoważnienia w § 15 ust. 3 sposobu zlokalizowania na nieruchomości zbiornika bezodpływowego;
9. - zobowiązanie bez ustawowego upoważnienia w § 15 ust. 4 do dostosowania przepustowości przydomowej oczyszczalni ścieków do liczby mieszkańców;
10. - określenie w § 17 obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w sposób ogólny i niejasny, z jednoczesną ingerencją w materię ustawową unormowaną w art. 431 kc, art. 51 kw, art. 77 kw;
11. - sformułowanie bez podstawy prawnej w § 18 ust. 2 warunków pod jakimi dopuszczalne jest utrzymywanie zwierząt gospodarskich na określonych terenach wyłączonych z produkcji rolnej, pomimo braku w tym zakresie delegacji ustawowej i jednocześnie nieuprawnioną ingerencję przy określaniu tych warunków w materię art. 144 kc, oraz naruszenie zasad prawidłowej legislacji wyrażające się w niespełnieniu warunku określoności regulacji poprzez odwołanie się w § 18 ust. 2 pkt 3 przy określaniu warunków do treści innych nieskonkretyzowanych przepisów prawa;
12. 3. istotne naruszenie prawa materialnego oraz ustrojowego, a mianowicie art. 4 ust. 1 i 2 pkt 3 u.c.p.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wyrażające się w niezrealizowaniu ustawowego upoważnienia obligującego do określenia częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych przez właścicieli nieruchomości wyposażonych w przydomowe oczyszczalnie ścieków i odesłanie w tym zakresie w § 15 ust. 5 regulaminu do instrukcji eksploatacji oczyszczalni.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z utratą mocy zaskarżonej uchwały na mocy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2020r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K." ewentualnie z ostrożności procesowej o oddalenie skargi lub stwierdzenie w części nieważności ww. uchwały, tj. co do treści zapisów § 2 ust. 1, § 2 ust. 3, § 3 ust. 14, § 5 ust. 1, § 6 ust. 2, § 12 ust. 3, § 15 ust. 3 i 4, § 18 regulaminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.").

Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego.

Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga Prokuratora jest zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy.

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały), regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
2. a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
3. b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
4. c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
5. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
6. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
7. b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
8. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
9. 4) (uchylony);
10. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
11. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
12. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
13. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g., mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej także jako: CBOSA).

Zauważyć zatem należy, iż przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyrok NSA z 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14; wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 238/13, CBOSA).

Jednocześnie wypada wskazać na regulację rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w zw. z § 143 rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., II SA/Łd 515/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu organ nie może w sposób dowolny interpretować zakresu upoważnienia ustawowego. Wyżej powołany przepis nie upoważnia do formułowania w regulaminie określonych zakazów, a jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości.

Uznać zatem należy, że wskazane przez Prokuratora zapisy regulaminu nie spełniają powyższych wymagań.

Zgodzić się należy z Prokuratorem, że zapisy zawarte w § 2 ust. 1 zaskarżonego regulaminu, nakładające na właścicieli nieruchomości obowiązek prowadzenia selektywnej zbiórki 14 rodzajów odpadów wykraczają poza zakres ustawowego upoważnienia wynikające z art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Uprawnienie takie nie wynika z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g., jak i z art. 3 ust. 2 pkt 5 tej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. zawiera upoważnienie co do uregulowania wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób odpadów przykładowo w tym przepisie wymienionych. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g., selektywne zbieranie odpadów komunalnych ustanawiają gminy, co oznacza, że to na gminach spoczywa obowiązek zorganizowania selektywnego zbierania i stworzenia niezbędnych do tego warunków.

Jednak o tym, czy odpady będą zbierane w sposób selektywny czy też nie, decydował na zasadzie dobrowolności właściciel nieruchomości, który z racji takiego wyboru nie może ponosić negatywnych konsekwencji.

Brak jest nadto podstaw prawnych do unormowania w regulaminie kwestii kompostowania odpadów zielonych (§ 2 ust. 3 oraz § 3 ust. 14 regulaminu), gdyż materia ta nie wynika z zakresu delegacji ustawowej i została uregulowana w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1987, dalej także jako: "ustawa o odpadach"). Regulacja zawarta w regulaminie jest też odmienna od zawartej w ustawie o odpadach. Zwrócić w tym miejscu należy w szczególności uwagę na art. 30 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, zgodnie z którym dopuszczalny jest odzysk poza instalacjami lub urządzeniami w przypadku osób fizycznych prowadzących kompostowanie na potrzeby własne. Zgodnie z art. 30 ust. 3 ustawy o odpadach, odzysk poza instalacjami lub urządzeniami, o którym mowa w ust. 2, może być prowadzony, jeżeli nie stwarza zagrożenia dla środowiska, życia lub zdrowia ludzi oraz jest prowadzony zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych odpowiednio na podstawie ust. 4 lub 5.

Sprzeczne z prawem są nadto zapisy regulaminu zawarte w § 5 ust.

1. Wskazać należy, że w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. upoważnia do określenia wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, które obejmują uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Brak jest zatem upoważnienia do określenia co do czasu uprzątania ww. zanieczyszczeń. Tymczasem w § 5 ust. 1 regulaminu sformułowano określenie czasu spełnienia tego obowiązku poprzez dodanie słów "niezwłocznie po ich wystąpieniu", co stanowi przekroczenie ustawowego upoważnienia zawartego w ww. przepisie. Uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący gminy musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa.

W § 6 ust. 2 regulaminu Rada Miejska przekroczyła ustawowe upoważnienie co do określenia wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów.

Z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. wynika, że do kompetencji Rady należało tylko określenie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Tymczasem ww. zapisy regulaminu po pierwsze wprowadziły nieprecyzyjne określenie zakresu oddziaływania uciążliwości poprzez posłużenie się jedynie pojęciem "mieszkańców" bez doprecyzowania czy dotyczy to jedynie mieszkańców nieruchomości, na której naprawa jest wykonywana, czy też dotyczy mieszkańców nieruchomości sąsiednich posesji, czy też mieszkańców gminy. Powyższe przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa.

Nadto, jak słusznie zauważył Prokurator jeżeli uznać, że unormowanie nie ogranicza się do mieszkańców nieruchomości, na której naprawa jest wykonywana, to tym samym obejmuje kwestię oddziaływania na mieszkańców sąsiednich nieruchomości, a zatem wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.; dalej: "k.c.").

Bezpodstawny jest również zapis sformułowany w zdaniu 2 zawartej w § 6 ust. 2 regulacji dotyczącej napraw pojazdów samochodowych nakazujący zagospodarowanie zużytych części oraz materiałów zgodnie z regulaminem, w sytuacji gdy przepis kompetencyjny nie zawiera delegacji do określenia przez gminę sposobu postępowania z tego rodzaju odpadami powstałymi podczas napraw pojazdów samochodowych. Gospodarowanie różnego rodzaju odpadami zostało uregulowane w powołanej wyżej ustawie o odpadach. Z tego powodu kwestionowany zapis wkracza w kompetencje ustawodawcy.

Z ustawowego uprawnienia do tworzenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, mających walor norm kierunkowych i opisowych nie wynika normatywna możliwość prawodawcy lokalnego do tworzenia nakazów dla właścicieli nieruchomości w postaci określonych prawem obowiązków działania.

Na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Rada Miejska nie była zatem upoważniona do określenia warunków udostępniania pojemników oraz worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. W gestii właściciela nieruchomości leży bowiem zapewnienie miejsca na ustawienie pojemników na terenie własnej nieruchomości, a kwestie związane z ustaleniem czasu opróżniania pojemników winny zostać uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych. Za istotnie naruszający prawo uznać więc należy § 12 ust. 3 regulaminu.

Zdaniem Sądu należy się także zgodzić z Prokuratorem, iż istotnie naruszają prawo zapisy § 15 ust. 3, 4 i 5 regulaminu. Zapisy te przekraczają delegację ustawową zawartą w treści art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. i nie mieszczą się w zakresie pojęcia "częstotliwości i sposobów pozbywania się nieczystości ciekłych". Obowiązek lokalizacji zbiornika określony w § 15 ust. 3 regulaminu, dostosowanie przepustowości przydomowej oczyszczalni do liczby mieszkańców, wskazany w § 15 ust. 4 regulaminu wykraczają bowiem poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Zdaniem Sądu, w zakresie dotyczącym określenia częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych przez właścicieli nieruchomości wyposażonych w przydomowe oczyszczalne, doszło natomiast do pominięcia uchwałodawczego, ponieważ lokalny prawodawca nie określił tej częstotliwości samodzielnie, w sposób autonomiczny, lecz w § 15 ust. 5 regulaminu odwołał się w tym zakresie do instrukcji eksploatacji, co nie wypełnia nałożonego przez regulację zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. obowiązku określenia częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych.

Art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnił radę do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przepis ten należy interpretować w związku z regulacją art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g., z której wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Tymczasem zapisy § 17 regulaminu zostały sformułowane wbrew zasadom prawidłowej legislacji, w tym stanowią powielenie delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.p.g. bez jakiejkolwiek konkretyzacji obowiązków spoczywających na właścicielach zwierząt.

Nadto przekraczają granice ustawowego upoważnienia. Delegacja ustawowa ograniczała się bowiem do określenia obowiązków zmierzających do zapewnienia ochrony przed uciążliwością zwierząt dla ludzi, natomiast kwestionowany przepis rozszerza obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe do podjęcia niezbędnych środków zapewniających również ochronę dla zwierząt domowych.

Zapis zawarty w § 17 ust. 2 pkt 1 regulaminu dotyczący obowiązku wyprowadzania psa na uwięzi, a w odniesieniu do wyszczególnionych kategorii psów również w kagańcu, oraz zapisy § 17 ust. 4 i 5 przewidujące w pewnych warunkach niezwiązanych z cechami biologicznymi zwierzęcia możliwość zwolnienia go ze smyczy, z zachowaniem obowiązku założenia kagańca, naruszają wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, przez to, że zostały sformułowane w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków uwzględniających cechy osobnicze zwierzęcia, jego wiek i stan zdrowia. Wprowadzają bardziej rygorystyczne zasady niż te, które wynikają z regulacji ustawowych, modyfikują tym samym w sposób niedopuszczalny materię uregulowaną w aktach wyższego rzędu.

Zauważyć także należy, iż art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 roku Kodeks wykroczeń (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 1094 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przewidywał, iż kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany. Ponadto zgodnie z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm., dalej: "u.o.z.") zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

W ocenie Sądu powyższe zapisy naruszają delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., której istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wskazanie w regulaminie, iż psa można prowadzić wyłącznie na smyczy, a psy ras agresywnych tylko i wyłącznie na smyczy i w kagańcu, zdaniem Sądu, zostało sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów u.o.z. oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nie budzi wątpliwości, że porządek i zdrowie publiczne stanowią wartości uzasadniające ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), przy czym ograniczenia te powinny mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych.

Taką wartością jest zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP wolność jednostki rozumiana przede wszystkim jako swoboda decydowania o własnym postępowaniu. Tym samym, ingerencje władzy publicznej w tę swobodę następować mogą tylko w sytuacjach i w formach przewidzianych konstytucyjnie. Innymi słowy, zasada wolności formułuje domniemanie swobody decyzji i działań, natomiast dla poddawania ich ograniczeniom konieczna jest zawsze interwencja prawodawcy, która winna odpowiadać zasadzie proporcjonalności przewidzianej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zasada proporcjonalności daje wyraz przekonaniu, że stopień intensywności ingerencji w sytuację prawną jednostki musi znajdować uzasadnienie w randze promowanego w ten sposób interesu publicznego. Innymi słowy, ograniczenie praw jednostki musi być ekwiwalentne wobec celu, któremu służy dana regulacja, musi to więc być ograniczenie racjonalne. Podstawowy cel, a zarazem dyrektywa interpretacyjna, którą trzeba uwzględniać przy stosowaniu przepisów odnoszących się do zwierząt, w tym przepisów u.o.z. oraz przy kształtowaniu prawnej sytuacji zwierząt w innych aktach prawnych, zawarta została w art. 1 ust. 1 u.o.z., który stanowi, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą.

Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Z przepisu tego wynika, że każde zwierzę ma prawo oczekiwać od ludzi należnego zrozumienia, zgodnego z normami obyczajowymi traktowania, a nawet szacunku. Wszelkie środki prawne, podejmowane w stosunku do zwierząt powinny mieć na względzie ich dobro, a przede wszystkim prawo do istnienia. W art. 5 u.o.z. przewidziano obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt.

W świetle tego, zdaniem Sądu, powyższa regulacja regulaminu poprzez wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. A. Jezierska - Markocka, M. Markocki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 42). Brak takich rozróżnień w postanowieniach zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje wskazane regulacje.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Tym samym wprowadzenie w § 18 ust. 2 regulaminu warunków pod jakimi dopuszczalne jest utrzymywanie w zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, pomimo braku w tym zakresie delegacji ustawowej jest bezprawne i jednocześnie stanowi nieuprawnioną ingerencję przy określaniu tych warunków w materię art. 144 kc, oraz naruszenie zasad prawidłowej legislacji wyrażające się w niespełnieniu warunku określoności regulacji poprzez odwołanie się w §18 ust. 2 pkt 3 przy określaniu warunków do treści innych nieskonkretyzowanych przepisów prawa.

Jednocześnie Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że § 4 zaskarżonej uchwały stanowiący, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2018 r. jest zapisem wewnętrznie sprzecznym. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że wejście w życie i uzyskanie mocy przez ustawę są bowiem zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc". Ustawa nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNP/1197/1/8, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995 r., K 14/95).

Konkludując, z przyczyn wskazanych powyżej należy zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny wskazywane przepisy prawa. Charakter naruszeń oraz ich liczba przesądzają zaś o tym, że akt prawa miejscowego pozostały po stwierdzeniu jego nieważności jedynie w części regulacji istotnie naruszających prawo, byłby niekompletny. Ponadto, jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych pominięcie uchwałodawcze (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie w zakresie wskazanym wyżej przez Sąd) stanowiło wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Wbrew twierdzeniom Rady Miejskiej postępowanie w niniejszej sprawie nie były bezprzedmiotowe z uwagi na uchylenie zaskarżonej uchwały. W sytuacji bowiem, gdy zaskarżona uchwała wywołała skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego zastosować wyłącznie sankcję nieważności. Nieważność uchwały powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Tym samym późniejsze uchylenie uchwały nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania o stwierdzenie jej nieważności.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest także okoliczność powtórzenia w zaskarżonej uchwale zapisów z poprzedniej regulacji tego przedmiotu, które nie były, jak wskazuje Rada Miejska kwestionowane przez Prokuratora. Powyższe pozostaje bowiem bez wpływu na stwierdzenie w niniejszej sprawie istotnych naruszeń prawa, w tym pominięcia uchwałodawczego, o których była wyżej mowa.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, orzekając jak w wyroku.