Uzasadnienie
Syg. akt VIII SA/Wa 796/19
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2019 roku, nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2018 roku, poz. 2096 ze zm. dalej kpa) po rozpatrzeniu odwołania R. i M. S. od decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...]z dnia [...] lipca 2019 roku, odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działkach ew. nr [...],[...], [...], [...] (obręb [...] W., arkusz [...]) w R. – orzekło – utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.
Podstawą wydanej decyzji były następujące ustalenia i ocena prawna.
Prezydent Miasta [...] wyżej powołaną decyzją odmówił ustalenia warunków zabudowy dla dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w W..
Odwołanie od decyzji wnieśli R. i M. S. podnosząc, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma na celu zachowanie ładu przestrzennego, a nie blokowanie inwestycji. Argumentowali, iż zabudowa mieszkaniowa może mieć różną formę, w tym szeregową. Ta forma zabudowy powinna zostać uwzględniona na przedmiotowych działkach. Wskazywane w decyzji parametry(szerokość elewacji, gęstość zabudowy oraz wielkość działki) nie mają wpływu na ocenę istnienia kontynuacji funkcji. Wskazywali, iż niezrozumiałym jest ustalenie w analizie linii zabudowy od granic działki, bowiem teren inwestycji nie przylega do żadnej drogi publicznej lub wewnętrznej stanowiącej własność Skarbu Państwa.
SKO w R. w ramach rozpoznania sprawy ustaliło i zważyło co następuje:
Skarżący złożyli w dniu [...] grudnia 2018 roku wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. We wniosku określono teren realizacji tej inwestycji, jej charakterystyczne dane zarówno w formie opisowej, jak i graficznej, w tym sposób zaopatrzenia inwestycji w media.
Organ I Instancji po przeprowadzeniu postępowania wydał w dniu [...] kwietnia 2019 roku decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.
W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzja wyżej powołana została uchylona decyzją SKO z dnia [...] maja 2019 roku z uwagi na wadliwość opracowanej analizy.
Prowadząc postępowanie ponownie organ I Instancji kolejny raz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej wnioskiem z dnia [...] grudnia 2018 roku. Odmowę uzasadniono tym, że w granicach obszaru analizowanego istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o średniej szerokości elewacji frontowej [...]m. Wszystkie budynki mieszkalne istniejące w obszarze analizy są wolnostojące. Realizacja dziesięciu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej o łącznej szerokości elewacji frontowej [...] m nie znajduje uzasadnienia w istniejącym stanie faktycznym.
Zdaniem organu odwoławczego stanowisko organu I Instancji znajduje swoje usprawiedliwienie w obowiązujących przepisach prawa. W sprawie została opracowana nowa analiza urbanistyczna gdzie z części graficznej wynika, że działki objęte wnioskiem mają szerokość frontu [...] m, a do analizy przyjęto obszar o minimalnej wielkości tj. [...] m stanowiący trzykrotność ich szerokości. Tak wyznaczony obszar analizowany jest zgodny z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ.U z 2003 roku, nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie).
Na podstawie analizy ustalono, iż w granicach obszaru analizowanego, jak w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych wnioskiem istnieją budynki mieszkalne jednorodzinne, wolnostojące. Budynki położone w bezpośrednim sąsiedztwie mają elewacje o szerokości [...] m, zaś w całym obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych wynosi [...]m. Określenie w analizie możliwości realizacji budynków o szerokości od [...] do [...] m znajduje swoje uzasadnienie.
Organ zgodził się, że realizacja dziesięciu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej o szerokości [...] m nie znajduje uzasadnienia w zapisie § 6 rozporządzenia. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(DZ.U z 2018 roku, poz. 1945 dalej ustawa), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie przypadku łącznego spełnienia warunków, w tym warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie jest spełniony warunek kontynuacji funkcji. Co prawda w obszarze analizowanym istnieje zabudowa mieszkaniowa, o tej samej funkcji co w planowanej inwestycji lecz o innych parametrach – szerokość elewacji frontowej.
Skargę na decyzję organu odwoławczego wnieśli – R. i M. S..
Zaskarżonej decyzji zarzucali naruszenie:
- - art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy poprzez błędną analizę tego przepisu odnośnie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu;
- - art.3 ust. 2a ustawy prawo budowlane poprzez wybiórcze traktowanie definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
W uzasadnieniu skargi podnosili, iż organ odwoławczy, który dwukrotnie rozpoznawał sprawę w zakresie odmowy ustalenia warunków zabudowy za każdym razem zajmował odmienne stanowisko. Pierwszym razem organ uznał, iż przeprowadzona analiza obszaru nie była przeprowadzona rzetelnie, wskazywano na jej niespójność. Argumentowano, iż kontynuacja funkcji nie oznacza, że inwestycja musi być identyczna gabarytowo i architektonicznie z istniejącą zabudową.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy uznało prawidłowość przeprowadzonej analizy, uznając argumentację organu I Instancji, iż nie będzie zachowana kontynuacja funkcji w sytuacji wybudowania dziesięciu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej.
Skarżący odwoływali się do orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym przywołali wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2010 roku, syg. akt K 17/08 w którym wskazano, że interpretacja w zakresie kontynuacji funkcji i możliwości zagospodarowania terenu powinna być przeprowadzana na korzyść, z uwzględnieniem uprawnień właściciela.
Wskazywali, iż argumentacja organu pozostaje w sprzeczności z treścią art. 3 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowalne(DZ.U z 2019 roku, poz. 1186 dalej ustawa prawo budowlane), która przez budynek mieszkalny jednorodzinny rozumie budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Planowana inwestycja wpisuje się istniejącą na tym terenie zabudowę. Wskazywali, że szerokość elewacji frontowej jest zależny od rodzaju zabudowy. Po zakończeniu inwestycji każdy z wybudowanych budynków będzie osobnym wyodrębnionym domem jednorodzinnym. Jeśli by rozpatrywać inwestycję indywidualnie dla jednego segmentu, tak jak on będzie funkcjonować, to każdy z nich posiada parametry mniejsze niż sąsiednie budynki.
Zdaniem skarżących wskazane w zaskarżonej decyzji okoliczności jak szerokość elewacji, gęstość zabudowy oraz wielkość działki nie są parametrami prawnie relewantnymi dla oceny kontynuacji cech zabudowy w obszarze analizowanym.
Nadto skarżący podnosili, iż nie jest zrozumiałym ustalenie linii zabudowy od granic działki, gdzie zapis brzmi,, wewnętrzny układ komunikacyjny i pełni funkcję dojazdu od strony ul. M. R. ‘’. Teren inwestycji nie przylega do pasa drogowego żadnej drogi publicznej lub drogi wewnętrznej stanowiącej własność Gminy Miasta [...] lub Skarbu Państwa. Dojazd do przedmiotowych będzie odbywał się przez działki będące własnością wnioskodawców i innych osób fizycznych.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji), zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r, poz. 2325 ze zm.) – dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych.
Należy zauważyć, że postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje następujące etapy:
- a) ustalenie, jak norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym na potrzeby rozstrzygnięcia;
- b) uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów;
- c) subsumpcja faktu uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną;
d)wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy.
Zasadniczo istotną kwestią i sporną kwestią w rozpatrywanej sprawie jest prawidłowość oceny braku podstaw do uznania, iż wnioskowana inwestycja jest zgodna z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy. Stosownie do przywołanego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem zasady,, dobrego sąsiedztwa ‘’ jest utrzymanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, a jej istotą jest dostosowanie nowej, powstającej zabudowy do zabudowy już istniejącej w jej otoczeniu. W ramach jednej funkcji możliwe jest bowiem różnicowanie rodzajów zabudowy, lecz nowa zabudowa powinna posiadać wówczas jeśli nie identyczne, to podobne cechy, do tych jaką posiada zabudowa sąsiadująca.
Wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ ustala po przeprowadzeniu stosownej analizy, uwzględniając określone w rozporządzeniu wymagania dotyczące linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu.
Organ ustalił, iż w obszarze analizowanym występują tylko budynki jednorodzinne, wolnostojące o średniej szerokości elewacji frontowej – [...]m. Ze sporządzonej analizy wynika, iż dopuszczalna jest możliwość realizacji budynków o szerokości elewacji frontowej w przedziale [...]-[...] m. Łączna szerokość elewacji fontowej dziesięciu budynków w zabudowie szeregowej, które mają tam powstać ma wynosić [...]m, co stanowi naruszenie § 1 ust. 3 w związku z § 6 ust.1 i 2 rozporządzenia.
W ocenie Sądu stanowisko organu w tym zakresie należy podzielić.
Skarżący powołując się na definicje budynku mieszkalnego z art. 3 ust.2a ustawy prawo budowlane podnosili, iż projektowane budynki w zabudowie szeregowej, to budynki mieszkalne jednorodzinne, które w obszarze analizowanym istnieją. W związku z tym projektowana zabudowa wpisuje się w istniejącą funkcje. Nadto wskazywali, że po zakończeniu inwestycji każdy z wybudowanych budynków będzie osobnym wyodrębnionym domem jednorodzinnym i dlatego dla każdego trzeba oddzielnie ustalać parametry, tym szerokość elewacji, która jest mniejsza niż w istniejących w tym obszarze budynkach.
Należy zauważyć, iż faktycznie zgodnie z przywołanym przepisem ustawy prawo budowlane możemy wyróżnić różne rodzaje budynków mieszkalnych jednorodzinnych (wolnostojące, w zabudowie szeregowej, bliźniaczej). Jednocześnie należy zauważyć, iż różna może być charakterystyka i parametry budynków mieszkalnych jednorodzinnych zarówno wolnostojących, jak i tych w zabudowie szeregowej.
W obszarze analizowanym nie występuje zabudowa jednorodzinna szeregowa. Aby nowe zainwestowanie było zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa, to parametry nowych obiektów muszą nawiązywać do istniejącej zabudowy. Nie można zgodzić się z zarzutami skargi, iż taka okoliczność jak szerokość elewacji nie jest parametrem prawnie relewantnym dla oceny kontynuacji cech zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym. Organ wydając decyzję o warunkach zabudowy zgodnie § 1 ustala wymagania dotyczące – linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu(kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układu połaci dachowych).
Stanowisko, iż budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej należy traktować jako samodzielne i szerokość pojedynczego domu jednorodzinnego w tej zabudowie nie przekracza średniej szerokości elewacji frontowej w analizowanym obszarze nie znajduje usprawiedliwienia. Należy zgodzić się, że każdy z budynków w zabudowie szeregowej stanowi z punktu widzenia techniczno – budowlanego konstrukcyjnie samodzielną całość. Określając rodzaj zabudowy oznaczany jako szeregowy zasadnym jest sięgnięcie do znaczenia potocznego wskazując, że zabudowa szeregowa to ciąg budynków przylegających do siebie. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego pod redakcją Stanisława Dubisza – PWN Warszawa 2008) pod pojęciem,,szeregowo’’ np. domy ustawione szeregowo, należy rozumieć tworzące szereg, znajdujące się obok siebie, w jednej prostej linii. Od strony architektonicznej można uznać, iż budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej tworzą ciągu kilku czy więcej budynków. W związku z tym za szerokość elewacji frontowej przy takiej zabudowie należy uznać sumę szerokości poszczególności budynków, które stanowią jedną bryłę architektoniczną.
Zdaniem Sądu zgodnie z przeprowadzoną analizą architektoniczną w niniejszej sprawie możliwa jest budowa domów jednorodzinnych w przedziale od [...] -[...] metrów szerokości elewacji frontowej. W tym przypadku biorąc pod uwagę, iż inwestor na długości ok. [...] metrów chce ustawić w szeregu [...] domów mieszkalnych, co daje [...] m na jeden dom. Biorąc to uwagę w zakresie szerokości elewacji frontowej zgodnej z dotychczasową zabudową to mogłaby być dopuszczona zabudowa szeregowa składająca się z [...] domów([...]x6m) = [...]m. Zabudowa szeregowa składająca się z [...] domów w jednym szeregu tworzy bryłę architektoniczną o szerokości elewacji frontowej [...]m, która wielokrotnie przekracza średnią szerokość elewacji frontowej wybudowanych na tym obszarze domów jednorodzinnych, co nie spełnia zasady kontynuacji nowej zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy.
Na uwzględnienie nie zasługuje podnoszony zarzut naruszenia - art.3 ust. 2a ustawy prawo budowlane poprzez wybiórcze traktowanie definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest również budynek w zabudowie szeregowej i taki rodzaj budynku na terenie zainwestowania mógłby powstać, ale tylko w przypadku gdy szerokość elewacji powstałych budynków nie przekraczałby wielkości [...] m. W tym zakresie organ nie kwestionował, iż projektowane budynki w zabudowie szeregowej nie mogą być zakwalifikowane do budynków mieszkalnych jednorodzinnych.
Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.