Uzasadnienie
Rada Miejska w [...] (dalej: organ, Rada Miejska) w dniu 28 czerwca 2001 roku, działając na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 13, poz. 74 z 1996 r., dalej: u.s.t.) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zasad i trybu korzystania z sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na terenie miasta i gminy [...].
W § 2 uchwały wskazano, że urządzenia zaopatrzenia w wodę oraz urządzenia kanalizacyjne wykonane na koszt gminy i za zwrotem części kosztów przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości stanowią własność komunalną gminy. Według § 3 uchwały udział właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń określonych w § 2 określa odrębna umowa w formie pisemnej. Z kolei w § 5 uchwały przewidziano, że za zezwolenie na podłączenie do sieci wodociągowej i oddzielenie (tak w oryginale) za zezwolenie na podłączenie do kanalizacji, wydane na wniosek zainteresowanego, pobiera się opłatę w wysokości zależnej od daty wpływu wniosku.
Pismem z [...] października 2018 r. skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej w G. zarzucając jej istotne naruszenie prawa, to jest art. 7, 84 i 94 Konstytucji RP poprzez nałożenie na mieszkańców gminy w § 5 uchwały obowiązku ponoszenia opłat za zezwolenie na przyłączenie do sieci kanalizacyjnej i wodociągowej oraz poprzez przyjęcie w § 2, że część kosztów związanych z wykonaniem urządzeń zaopatrzenia w wodę oraz kanalizacyjną będzie podlegała zwrotowi przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości, podczas gdy żaden przepis nie upoważniał organów gminy do nakładania tego typu obowiązków w drodze aktów prawa miejscowego.
W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że w polskim systemie prawnym brak jest upoważnienia organów gminy do nakładania danin finansowych na mieszkańców, którzy przyłączają się do sieci kanalizacyjnej lub wodociągowej. Przepisem takim nie jest art. 7 u.s.g. ani inne przepisy tej ustawy. W istocie stanowią one regulację prawa ustrojowego (i zarazem mają charakter organizacyjny), ustalają zakres działania organów gminy, określają w sposób ogólny zadania publiczne, których wykonywanie powierzono samorządowi gminnemu i odsyłają do innych ustaw w zakresie podstaw do podejmowania uchwał.
Mając na uwadze powyższe Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość. Podniesiono, że zaskarżona uchwała została uchylona przez uchwałę Rady Miejskiej w [...] z [...] sierpnia 2013 r. nr [...]. Nie pozostaje ona w obiegu prawnym, mieszkańcy nie ponoszą skutków błędnego wprowadzenia zasady odpłatności za zezwolenie na przyłączenie do sieci. Wyjaśniono nadto, że wprowadzony w uchwale obowiązek ponoszenia opłat za zezwolenie na przyłączenie do sieci kanalizacyjnej i wodociągowej został wprowadzony w celu zrekompensowania gminie kosztów inwestycji wodnokanalizacyjnej. W dacie podejmowania uchwały Rada Miejska pozostawała w przekonaniu, że jest uprawniona do wprowadzenia ww. odpłatności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 j.t., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę.
Zadaniem Sądu jest ocena legalności zaskarżonego aktu tj. czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego.
Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, oba publ. cbosa).
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.t. (brzmienie z daty podjęcia uchwały), według którego zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Z treści art. 40 ust. 1 u.s.t., obowiązującego w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały wynikało zaś, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.t.)
Jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) było upoważnienie ustawowe, rada gminy nie mogła w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).
Rację miał zatem Prokurator co do tego, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Takim przepisem nie był art. 18 ust. 1 u.s.t. stanowiący, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. To tzw. domniemanie kompetencji rady służy rozdzieleniu jej kompetencji od kompetencji innych organów gminy i ma wyraźne granice, wyznaczone zakresem działania gminy.
Zaskarżona uchwała wykracza również poza prawotwórcze kompetencje rady, ustalone przepisami art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.t. Mógł on wprawdzie stanowić samodzielną podstawę stanowienia przepisów gminnych dotyczących zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, jednakże w upoważnieniu tym nie mieści się ustanawianie zasad pobierania opłat za wykonanie urządzeń zaopatrzenia w wodę oraz urządzeń kanalizacyjnych czy też opłat za podłączenie do sieci. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego od dawna ugruntował się bowiem pogląd, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ma on obecnie mocną normatywną podstawę w Konstytucji RP. Z przepisu art. 84 Konstytucji, zamieszczonego w ramach regulacji dotyczących środków ochrony wolności i praw człowieka i obywatela, wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą (por. wyroki NSA z dnia: 31 maja 1996 r., I SA/Łd 65/96, ONSA 1997 Nr 2 poz. 88; 16 grudnia 1996 r., II SA/Kr 1377/96, Wokanda 1997 nr 7 str. 39; uchwała SN z 26 września 1995 r., III AZP 22/95, OSNAPU 1996 nr 6 poz. 80).
Kwestionowane zaś w skardze opłaty niewątpliwie mają cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej. Zostały wprowadzone przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i były pobierane w związku z samym faktem budowy czy przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można ich zatem traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszących świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej.
Sytuacja prawna nie uległa znaczącej zmianie po wejściu w życie ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43 ze zm.), która wyposażyła organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego w kompetencje do stanowienia o wysokości cen i opłat oraz sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej tych jednostek samorządowych (art. 4 ust. 1 pkt 2). Nie jest to bowiem generalne upoważnienie do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Mimo więc, że mowa w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą. Taki właśnie charakter ma opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą.
Również z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków z dnia 7 czerwca 2001 r. nie wynika możliwość ustanowienia obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do sieci (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2006 r., II OSK 730/2006; wyrok WSA w Kielcach z 30 stycznia 2008 r., II SA/Ke 675/07, oba opubl. CBOSA). Powyższy pogląd znajduje w pełni akceptację składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie. Z faktu, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy nie wynika kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać (por. wyrok WSA w Kielcach z 12 maja 2010 r., II SA/Ke 248/10, publ. CBOSA).
Przywołać końcowo można wyrok NSA z 24 sierpnia 1993 r., SA/Wr 841/93 (ONSA 1995 Nr 1 poz. 7), w którym Sąd opowiedział się za dopuszczalnością ustalania przez radę gminy, na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zasad dobrowolnego udziału mieszkańców w realizacji gminnych zadań inwestycyjnych. Sąd wyraził pogląd, że przy założeniu pełnej dobrowolności udziału mieszkańców w realizacji zadań inwestycyjnych gminy, niedopuszczalne jest stosowanie bezpośrednich lub pośrednich środków przymuszających. Nie mają one podstaw w obowiązujących przepisach prawa, w szczególności nie upoważnia do ich stosowania art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym (obecnie gminnym). Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 13 grudnia 2000 r., II SA 2320/00 (publ. CBOSA) stwierdzając, że nie można przyjmować dobrowolności udziału finansowego mieszkańców, jeżeli chcąc uzyskać dostęp do urządzeń komunalnych w rodzaju sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej muszą uiścić jednorazową opłatę z tytułu podłączenia nieruchomości do tej sieci. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą poglądy te w całości podziela i przyjmuje za własne.
W tych okolicznościach faktycznych i prawnych zaskarżona uchwała w całości jako akt prawa miejscowego wydana została bez podstawy prawnej.
Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, mając na uwadze art. 94 ust. 1 u.s.g., który znosi czasowe ograniczenie eliminowania uchwał z obrotu prawnego w stosunku do uchwał będących aktami prawa miejscowego. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jest zasadne w sytuacji, gdy skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, a samo uchylenie aktu przez organ, który go wydał, nie niweluje skutków, które taki quasi - akt prawa miejscowego mógł wywołać, gdy jeszcze obowiązywał. Dlatego też chybiony był argument organu, że skarga winna zostać umorzona z uwagi na uchylenie przez radę gminy zaskarżonej uchwały.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.