Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Burmistrz Gminy i Miasta G. (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 - 5, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, zwana dalej "ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwana dalej "Kpa"), po ponownym rozpatrzeniu wniosku Z. K. ("inwestor"), orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego z wiatą na działce o nr ewidencyjnym [...], położonej przy drodze gminnej – ul. W. w miejscowości L., gmina G. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że wniosek inicjujący przedmiotowe postępowanie wpłynął do organu w dniu [...] października 2011 r. Decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wydana została [...] grudnia 2011 r. (Nr [...]).
Na skutek odwołania złożonego przez G. W. (dalej "skarżący’), właściciela działki nr [...], sąsiadującej z terenem inwestycji od strony zachodniej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej; "SKO", "organ odwoławczy", "organ II instancji", "Kolegium") decyzją znak: [...] z [...] lutego 2012 r. orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podstawę powyższego stanowiły uchybienia proceduralne (braki wniosku).
W toku ponownego rozpoznania sprawy, na podstawie uzupełnionego wniosku o wydanie warunków zabudowy, Burmistrz stwierdził, iż planowana inwestycja spełnia wymagania umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określone w art. 61 ust. 1-5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Określił zatem warunki zagospodarowania terenu i jego zabudowy oraz warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, stosownie do rodzaju i zakresu planowanej inwestycji na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania obszaru otaczającego teren planowanej inwestycji. W sprawie przeprowadzone zostało uzgodnienie decyzji ze Starostą Powiatu G., Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w W. oraz Marszałkiem Województwa [...].
Burmistrz określił, iż inwestycja dotyczy budowy budynku gospodarczego z wiatą, planowanego jako uzupełnienie istniejącego zainwestowania. Terenem inwestycji jest wtórnie wydzielona, dość wąska działka posadownicza nr [...] o powierzchni [...] m2, położona przy drodze gminnej, w ciągu zabudowy siedliskowej i mieszkaniowej, w otoczeniu obszarów upraw sadowniczych i rolnych, stanowiąca własność K. i Z. K. Na działce znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny w końcowej fazie realizacji oraz budynek gospodarczy z wiatą. Klasa gruntów według ewidencji geodezyjnej dla ww. działki to S-Rllla i S-RIVa.
Odnosząc się do argumentów G. W. dotyczących planowanej inwestycji organ I instancji podał, iż podnoszone zarzuty podlegają rozpoznaniu w toku postępowania o pozwolenie na budowę, nie zaś w ramach ustalenia warunków zabudowy.
W odwołaniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie skarżący, działający przez pełnomocnika M. W., podał (z powołaniem się na wcześniejszą korespondencję), że ma wątpliwości co do zgodności podjętego rozstrzygnięcia z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.
Decyzją znak [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. SKO, biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Kolegium stwierdziło prawidłowość podjętego przez Burmistrza rozstrzygnięcia. Podało, iż zaskarżona decyzja poprzedzona została opracowanym przez osobę uprawnioną projektem decyzji, który następnie poddany został uzgodnieniu z właściwymi organami. Uzgodnienie ze Starostą G. w zakresie ochrony gruntów rolnych jest pozytywne, natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska i Marszałek Województwa [...] nie zajęli stanowiska w wyznaczonych ustawą terminach, co jednak skutkuje uznaniem, że inwestycja została uzgodniona z tymi organami.
Organ odwoławczy uznał, że wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W celu stwierdzenia, czy spełnione zostały łącznie te warunki, organ I instancji dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W sporządzonej analizie obszar analizowany wyznaczony został jako trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem (tj. 3 x 20 m = 60 m).
W obszarze tym dokonano ustaleń dotyczących rodzaju i parametrów istniejącej zabudowy. Ustalenia te stanowiły podstawę określenia wymagań dla nowej inwestycji w sytuacji, gdy brak jest planu miejscowego. Ww. analiza wykonana została zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami wykonawczymi (§ 4 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego), zaś z jej treści wynika, że spełnione zostały wymagania warunkujące wydanie pozytywnej decyzji. Ponadto zaskarżona decyzja spełnia wymogi art. 54 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zawiera bowiem wszystkie elementy merytorycznego rozstrzygnięcia, w tym prawidłowo formułuje wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy podał, że podjęta decyzja nie narusza przepisów obowiązującego prawa. Co istotne, celem ww. aktu nie jest rozstrzygnięcie w zakresie konkretnego usytuowania planowanej inwestycji względem granic działek sąsiednich. Kwestia ta podlega rozpoznaniu w postępowaniu o pozwolenie na budowę, w którym bada się, czy projekt inwestycji jest wykonany zgodnie m. in. z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył skarżący, wskazując na nielegalność rozpoczętej budowy, której sporne decyzje dotyczą. Wskazał, iż wydane w sprawie decyzje podjęte zostały niezgodnie z treścią złożonych przez skarżącego dokumentów, co świadczy o lekceważeniu przez organy orzekające przepisów obowiązującego prawa. Podał, iż z treści decyzji organu I instancji wynika, że akt ten nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, tymczasem wniosek inwestora o jej wydanie został złożony około 3 tygodnie po rozpoczęciu prac budowlanych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2013 r. (data wpływu do Sądu) oraz na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego M. W. dodatkowo podniósł zarzuty dotyczące formalnych braków wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (brak pisemnej zgody współwłaściciela działki K. K.), nieprawdziwe ustalenia organu, m.in. odnośnie mapy geodezyjnej, będącej podstawą wydania zaskarżonej decyzji (skala mapy nie zgadza się ze szczegółami, co stwarza sztuczne zagęszczenie na działce) oraz nieprecyzyjnego ustalenia szerokości frontu działki (raz 20 m, a raz około 20 m).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Mając na uwadze powołane przepisy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało wyeliminowanie jej z obiegu prawnego.
Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy stwierdzi, iż ta jest prawidłowa. Podkreślić przy tym należy, iż w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 Kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. W wyroku z dnia 23 marca 1996 r., sygn. SA/Wr 1996/95 (publ. ONSA 1997, Nr 1, poz.
35) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nadto organ odwoławczy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kpa) winien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed I instancją i w zależności od wyników tej oceny dokonać jego ewentualnego uzupełnienia i wydać stosowne orzeczenie. Przesłanki formalne, jakie powinna spełniać każda decyzja administracyjna określa przepis art. 107 Kpa, który na podstawie art. 140 Kpa znajduje zastosowanie również w stosunku do decyzji organów odwoławczych.
Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej kompletne przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 Kpa, uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego, zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi więc zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz wyczerpująco je uzasadnić, w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych bądź prawnych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Obowiązek sporządzenia rzetelnego uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 Kpa zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 Kpa), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z 16 marca 1998 r., II SA 96/98, publ. Lex nr 41681, z 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, publ. ONSA 1989, nr 2, poz. 68).
Wbrew powołanym zasadom w niniejszej sprawie nie doszło do ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy administracyjnej i zbadania decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy z punktu widzenia słuszności podjętego rozstrzygnięcia, o czym świadczy brak w uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśnienia, czy przedmiotowa decyzja spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, z dokładnym omówieniem tych przesłanek w kontekście realiów przedmiotowej sprawy. Kolegium ograniczyło się bowiem jedynie do ogólnej konstatacji, że w sprawie spełnione zostały ustawowe warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz że sporządzona analiza jest prawidłowa i odpowiada przepisom rozporządzenia obowiązującego w tym zakresie.
W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne, pobieżne i mało przekonujące, nie spełniające przesłanek omówionych wyżej. Celem art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r. II OSK 10/11, Lex nr 1145557).
Do ustalenia zatem, czy inwestycja pozostaje w zgodzie z zastanym na danym terenie ładem urbanistycznym można zatem dojść jedynie w wyniku rzetelnie przeprowadzonej analizy urbanistycznej. To bowiem w oparciu o nią ustala się, czy konkretne, proponowane przez inwestora cechy, parametry, gabaryty i wskaźniki zabudowy są do pogodzenia z charakterystyką istniejącej w sąsiedztwie (szeroko pojętym) zabudowy.
Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium zobowiązane będzie do rzetelnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, z uwzględnieniem wskazanych wyżej wytycznych. Wszelkie oceny organu odwoławczego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji podjętej przez ten organ i nie mogą one ograniczać się jedynie do akceptacji ustaleń organu I instancji. Organ odwoławczy winien ponownie rozpoznać sprawę, poczynając od analizy wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowego budynku gospodarczego z wiatą, poczynając od ustalenia, czy jest on prawidłowo złożony pod względem formalnym (art. 52 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).
Skarżący w swoim odwołaniu wnosił o ponowne merytoryczne zbadanie sprawy, gdyż miał wątpliwości, czy decyzja Burmistrza jest zgodna z prawem. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego tych wątpliwości mu nie rozwiała, a z uwagi na skąpe i pobieżne uzasadnienie kontrolowanej decyzji, Sąd nie mógł właściwie odnieść się do zarzutów skargi.
Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zaliczając do nich kwotę 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu stałego od skargi (pkt 3 sentencji wyroku).