Uzasadnienie
Decyzją znak [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Burmistrz Gminy K. (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 4, art. 5, art. 6, art. 8 pkt 6, art. 14, art. 19 ust. 4, art. 23 ust. 4 pkt 4 lit f, art. 24 ust. 7, art. 25, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., zwanej dalej "u.ś.r."), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r. poz. 3), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę do ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 959) oraz art. 104 i 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), orzekł o uchyleniu realizacji decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., od dnia [...] kwietnia 2013 r. z uwagi na poprawę warunków finansowych.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że uchyloną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. przyznał P. S. (dalej: "skarżąca", "strona") na M. S. na okres od [...] listopada 2012 r. do [...] października 2013 r. zasiłek rodzinny i dodatek do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/2014. W dniu [...] sierpnia 2013 r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia się dziecka na M. S. Do wniosku dołączyła m.in. zaświadczenie o zatrudnieniu męża J. S. na umowę zlecenia od [...] lutego 2013 r. do [...] września 2013 r. w [...] S.A Ł. oraz zaświadczenie o dochodzie netto za miesiąc marzec 2013 r. w kwocie [...] zł. Skarżąca nie osiąga żadnych dochodów i zarejestrowana jest w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku.
Burmistrz wskazał, że w związku ze zmianą liczby członków rodziny i uzyskanym przez męża strony dochodem, należało ponownie przeliczyć dochód rodziny. Ustalono, iż miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] zł. ([...] zł: 4 osoby). Uzyskanie dochodu przez męża strony spowodowało utratę prawa do świadczeń rodzinnych na M. S. od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został uzyskany, tj. od [...] kwietnia 2013 r.
W odwołaniu wniesionym na powołane rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wskazała, iż odmowa przyznania świadczenia w formie zasiłku rodzinnego na córkę M. S., ur. [...] listopada 2006 r., jest dla jej rodziny krzywdząca. Wprawdzie wedle ustawy o świadczeniach rodzinnych, kwota kryterium dochodowego została przekroczona, jednak skarżąca ma wątpliwości, czy w ich przypadku musi być brany pod uwagę, jako wyznacznik dochodu potrzebnego do uzyskania świadczenia, wyłącznie miesiąc marzec, a nie średnia z wszystkich miesięcy pracy męża, która jest realnym, uśrednionym dochodem w skali roku. Podała, iż wynagrodzenie netto męża od momentu przyjęcia do pracy wynosiło: w lutym 2013 r.- [...] zł, w marcu 2013 r.– [...] zł, w kwietniu 2013 r. – [...] zł, w maju 2013 r. – [...] zł, w czerwcu 2013 r.– [...] zł i w lipcu 2013 r.– [...] zł. Z powyższego wynika, że za wyjątkiem marca 2013 r. w pozostałych miesiącach wynagrodzenie męża skarżącej jest poniżej kryterium dochodowego. W ocenie skarżącej, dochód w jej rodzinie został przekroczony o kwotę [...] zł, a nie o [...] zł.
Decyzją znak [...] z dnia [...] września 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.
W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu sprawy, Kolegium wywiodło, iż wedle regulacji art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 5 ust. 1 u.ś.r., prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 539 zł. W obecnym okresie zasiłkowym, ustalając dochód rodziny, należało uwzględnić przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku 2011 r., czyli w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2 a u.ś.r.). Zgodnie z art.3 pkt 1 lit. a u.ś.r., dochodem są - po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób - przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30 b, 30 c i 30 e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne.
Z materiału dowodowego sprawy wynika, że po 2011 r. w rodzinie strony nastąpiło uzyskanie dochodu poprzez podjęcie pracy przez męża skarżącej na umowę zlecenie. Powyższa okoliczność, zgodnie z art. 5 ust. 4 b u.ś.r., skutkowała ponownym ustaleniem dochodu rodziny, z uwzględnieniem kwoty dochodu uzyskanego z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. W przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został uzyskany (art. 24 ust. 7 u.ś.r.).
Kolegium uznało, iż miesięczny dochód rodziny z 2011 r. należało uznać za utracony, natomiast przyjąć dochód męża skarżącej uzyskany po 2011 r. w związku z podjęciem zatrudnienia na umowę zlecenia na okres od [...] lutego 2013 r. do [...] września 2013 r. i uwzględnić dochód z miesiąca marca 2013 r., który wyniósł netto [...] zł. Ustaliło następnie, że od kwietnia 2013 r. dochodem rodziny, podlegającym uwzględnieniu, była kwota [...] zł, która w przeliczeniu na osobę w rodzinie skarżącej (4 osoby) wyniosła [...] zł. Ww. kwota dochodu przekracza kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, określone w art. 5 ust. 1 u.ś.r., a wynoszące 539 zł. Wyjaśniło przy tym, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 5 ust. 3 u.ś.r., bowiem kwota przekroczenia kryterium wynosząca [...] zł ([...] zł - 539 zł) jest wyższa od najniższego zasiłku rodzinnego w obecnym okresie zasiłkowym wynoszącego 77 zł. W konsekwencji Kolegium uznało zasadność podjętej przez organ I instancji decyzji, ustalającej że od 1 kwietnia 2013r. skarżącej nie przysługują świadczenia rodzinne.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że sposób obliczania dochodu został w sposób jasny określony w art. 5 ust. 4 b u.ś.r., ma on obowiązujący charakter, a więc organ nie mógł dokonać obliczenia dochodu w sposób wskazany w odwołaniu.
Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożyła skarżąca podnosząc, że jej mąż posiadał dwie umowy zlecenie. W ramach drugiej umowy, która została zawarta w dniu 1 maja 2013 r. dochód netto za miesiąc czerwiec wyniósł [...] zł. Krzywdzące jest dla niej naliczanie dochodu netto za miesiąc marzec w wysokości [...] zł.
Odpowiadając na skargę Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, jednakże z innych powodów niż powołane w skardze.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy podjęta w niniejszej sprawie decyzja, uchylająca z dniem [...] kwietnia 2013 r. "realizację decyzji" przyznającej prawo do świadczenia rodzinnego i dodatku do tego zasiłku z dnia [...] grudnia 2012 r. jest zasadna.
Materialnoprawną podstawę orzekania przez organy administracji publicznej stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania (art. 1 ust. 1). W ustawowym katalogu świadczeń rodzinnych przewidziano między innymi zasiłek rodzinny, mający na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka oraz dodatki do zasiłku rodzinnego (art. 2 pkt 1 w związku z art. 4 ust. 1). Wśród negatywnych przesłanek przyznania tego rodzaju świadczeń rodzinnych w art. 5 ust. 1 ustawodawca określił m.in. przekroczenie kryterium dochodowego. Zasiłek rodzinny przysługuje bowiem osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 539 zł. Stosownie do art. 3 pkt 2 u.ś.r., dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny.
Z kolei w myśl art. 3 pkt 2 a tej ustawy, "dochód członka rodziny" oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4 – 4 b.
Przepisy art. 5 ust. 4 – 4 b u.ś.r. regulują kwestię utraty oraz uzyskania dochodu zastrzegając, że należy ją uwzględnić przy obliczaniu dochodu członka rodziny. Służą one urealnieniu wysokości dochodu rodziny na dzień ubiegania się o prawo do świadczenia rodzinnego w stosunku do dochodów uzyskanych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, w związku ze zmianą sytuacji finansowej wynikającą z uzyskania albo utraty dochodu. Ustawodawca w art. 3 pkt 24 enumeratywnie określił sytuacje obligujące organ do uwzględnienia uzyskania dochodu.
Z art. 5 ust. 4 a u.ś.r. wynika, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny (...) w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód tego członka rodziny (...), uzyskany w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten został osiągnięty, jeżeli jest on uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych.
Z kolei z art. 5 ust. 4 b ustawy wynika, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny (...) po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ustala się na podstawie dochodu tego członka rodziny (...), powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych.
W niniejszej sprawie bezsporną jest okoliczność, iż decyzją Burmistrza z dnia [...] grudnia 2012 r. skarżącej przyznany został zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na jedno dziecko. W związku z urodzeniem w dniu [...] lipca 2013 r. córki M. i nowym zatrudnieniem męża skarżącej na umowę zlecenia od dnia [...] lutego 2013 r. zmianie uległ stan osobowy oraz dochód w jej rodzinie. Niewątpliwie nastąpiła utrata miesięcznego dochodu męża skarżącej z roku 2011 oraz uzyskanie dochodu w 2013 r. W świetle tak ustalonego stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie oraz treści art. 5 ust. 4 b u.ś.r. nie budzi wątpliwości Sądu, iż organ I instancji prawidłowo obliczył dochód w rodzinie skarżącej uznając, iż z uwagi na zatrudnienie jej męża od dnia [...] lutego 2013 r. istotny jest dochód za miesiąc marzec 2013 r.
Zastrzeżenia Sądu budzi natomiast określenie przez orzekające w sprawie organy o "uchyleniu realizacji decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. od dnia [...] kwietnia 2013 r." Zgodnie z ogólną zasadą trwałości decyzji ostatecznych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Jakakolwiek weryfikacja, czy też ingerencja w treść ostatecznej decyzji, w szczególności decyzji, na mocy której strona nabyła prawa, przebiegać może zatem co do zasady w określonych w k.p.a. trybach nadzwyczajnych.
W myśl art. 163 k.p.a., organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale 13 k.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne. Takim przepisem szczególnym jest m.in. art. 32 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Zważyć przy tym należy, iż ze względu na nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji ostatecznej decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest decyzją konstytutywną i kształtuje sytuację strony wyłącznie na przyszłość.
Tak więc uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne na mocy art. 32 ust. 1 u.ś.r. nie może nastąpić z mocą wsteczną (tak jak to orzekły organy obu instancji w przedmiotowej sprawie), za wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 32 ust. 1 in fine. Z uwagi na konstytutywny charakter przedmiotowej decyzji niedopuszczalnym jest, aby organy wskazywały datę, od której następuje uchylenie dotychczasowej decyzji, nie wynika to bowiem z przepisów ustawy. Jedynie w sytuacji uznania, iż świadczenie miało charakter świadczenia nienależnego ustalenie daty tego świadczenia jest uzasadnione.
Natomiast decyzja uchylająca lub zmieniająca decyzję ostateczną, o której mowa w art. 32 u.ś.r. działa ex nunc, a więc z mocą od dnia wydania decyzji (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1501/08, z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1208/09, publ. cbois, z dnia 19 stycznia 2009 r., I OSK 535/08, Lex nr 499576, z dnia 16 stycznia 2013 r., I OSK 1281/12, publ. cbois, wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 marca 2012 r., II SA/Łd 42/12, Lex nr 1123286, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 września 2013 r., IV SA/GL 49/13, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 stycznia 2011 r., II SA/Bd 1483/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 maja 2009 r., II SA/Gd 155/09, wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2008 r., IV SA/Wr 89/08 oraz z dnia 27 listopada 2013 r., wszystkie publ. cbois).
Ten istotny aspekt sprawy organy orzekające w niniejszej sprawie zupełnie pominęły, ignorując w istocie fakt orzekania w trybie nadzwyczajnym, obejmującym zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej. W sentencji decyzji organ I instancji wskazał wprawdzie art. 32 ust. 1 u.ś.r., jednak orzekał po części również na podstawie art. 24 ust. 7 u.ś.r., wskazując właśnie ten przepis za podstawę oznaczenia daty utraty przez skarżącą prawa do zasiłku rodzinnego na córkę M. w okresie zasiłkowym 2012/2013. Tymczasem nie dotyczy on sytuacji zmiany lub uchylenia decyzji z art. 32 u.ś.r., tylko reguluje sposób przyznania zasiłku rodzinnego. Poza tym sama redakcja sentencji decyzji organu I instancji jest sprzeczna z art. 32 ust. 1 u.ś.r., bowiem przepis ten nie wskazuje uchylenia realizacji decyzji, tylko przewiduje możliwość zmiany lub uchylenia decyzji.
Wyżej wskazane uchybienie, w ocenie Sądu, skutkowało naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 32 ust. 1 u.ś.r.); nie można bowiem o uchyleniu przyznanego świadczenia orzekać z mocą wsteczną. Rozpatrując ponownie sprawę organy obowiązane będą uwzględnić przedstawione wyżej wytyczne Sądu.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.