Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 14 marca 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 86/24

Uzasadnienie

Postanowieniem z 13 grudnia 2023 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. (dalej: organ odwoławczy, KWP), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia E. G. (dalej: strona, skarżący) na postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w R. (dalej: organ I instancji, KMP) z 31 października 2023 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 23 października 2023 r. strona wystąpiła do organu I instancji o wydanie zaświadczenia, że śmierć jego syna – J. G. - nastąpiła w związku z wykonywaniem czynności albo pełnieniem służby w okolicznościach, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia (Dz. U. z 2023 r., poz. 658, dalej: ustawa o świadczeniu pieniężnym).

Postanowieniem nr 17 z dnia 31 października 2023 r. KMP, na podstawie art. 219 w zw. z art. 123-126 k.p.a. odmówił wydania zaświadczenia, że śmierć J. G. nastąpiła z dniem 30 marca 2013 r., w związku z wykonywaniem czynności albo pełnieniem służby w okolicznościach, o których mowa w art. 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym.

W zażaleniu wniesionym na ww. rozstrzygnięcie, strona zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a. i w zw. z art. 217 § 2 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o zmianę postanowienia poprzez wydanie zaświadczenia, względnie uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy celem wydania zaświadczenia przez organ I instancji.

Postanowieniem nr [...] z dnia 13 grudnia 2023 r., wskazanym na wstępie i zaskarżonym w niniejszej sprawie, KWP po rozpatrzeniu ww. zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia, organ odwoławczy przywołał art. 8 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 2 ust. 1-2 ustawy o świadczeniu pieniężnym. Podniósł, że celem wprowadzonej ustawy miało być zagwarantowanie wsparcia finansowego m.in. rodzinom funkcjonariuszy Policji, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia. Te przepisy uregulowały wskazaną kwestię przez wprowadzenie i wypłatę świadczenia pieniężnego.

Odnosząc się do przedmiotowej sprawy, KWP wyjaśnił, że śmierć J.G. nie nastąpiła w związku z żadną z wymienionych przesłanek, o których mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym. Nieuzasadnionym pozostaje zatem wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 k.p.a. w związku z art. 8 ust. 3 pkt 1 lub 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym, zgodnie z protokołem powypadkowym. Organ odwoławczy podniósł, że śmierć J. G. nastąpiła na skutek wypadku samochodowego, przed rozpoczęciem służby, a więc jak wspomniano powyżej w okolicznościach, które nie zostały ujęte w katalogu art. 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym. Wskazał także, że wypadek, w którym zginął J. G. miał charakter zdarzenia losowego. Droga jaką przebywa każdy funkcjonariusz przed lub po zakończeniu służby nie może zostać zaliczona do obowiązków, które obiektywnie i potencjalnie zagrażają życiu i zdrowiu.

W świetle powyższego organ odwoławczy uznał za poprawną odmową wydania stosownego zaświadczenia, na podstawie art. 219 k.p.a., ponieważ art. 8 ust. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniu pieniężnym, nie narzuca procedury potwierdzenia oraz formy dokumentu jaki ma zostać wystawiony przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych stwierdzającego, że śmierć funkcjonariusza nastąpiła w związku z wykonywaniem czynności albo pełnieniem służby w okolicznościach, o których mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 ww. ustawy. Jednocześnie KWP wskazał, że organ I instancji właściwie zastosował przepisy k.p.a. regulujące wydawanie zaświadczeń (art. 217-220 k.p.a.).

W skardze na postanowienie organu odwoławczego z dnia 13 grudnia 2023r. skarżący wniósł o jego uchylenie w całości oraz poprzedzającego go postanowienia KMP z 31 października 2023 r. Zarzucił naruszenie przepisów prawa tj.:

1. 1) art. 7 w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a. i w zw. z art. 217 § 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na odmowie wydania przedmiotowego zaświadczenia, w sytuacji gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie, a w szczególności protokół powypadkowy nr [...] r. Komendy Miejskiej w R. z 08.05.2013 r. jednoznacznie wskazuje, że śmierć J. G. miała bezpośredni związek z pełnieniem służby w Policji;
2. 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niezasadne zastosowanie tych przepisów przez organ II instancji i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, podczas gdy prawidłowe rozstrzygnięcie organu II instancji powinno polegać na zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 lub § 2 in fine k.p.a. i w rezultacie - na uchyleniu decyzji organu I instancji;
3. 3) art. 2 ust. 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym poprzez:
4. a) wadliwą wykładnię tego przepisu i zastosowanie go w sposób zawężający, pomimo, iż brzmienie ust. 2 wskazuje na brak katalogu zamkniętego okoliczności śmierci funkcjonariusza, o ile nastąpiła ona w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu;
5. b) błędną definicję sformułowania "w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu", w sytuacji gdy osoba trzecia stworzyła niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia funkcjonariusza, podczas wykonywania przez niego bezpośredniej drogi z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, tj. w związku z pełnieniem służby.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podniesioną w treści zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sprawowana jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia w tak określonych granicach kompetencji Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób uzasadniający wyeliminowanie jego z obrotu prawnego. Skarga nie zasługuje zatem na uwzględnienie.

Istota sporu w kontrolowanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości odmowy wydania wnioskowanego przez skarżącego zaświadczenia, że śmierć jego syna – J. G. - nastąpiła w związku z wykonywaniem czynności albo pełnieniem służby w okolicznościach, o których mowa w art. 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym.

Zgodnie z art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia, jeżeli:

1. 1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1);
2. 2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2).

Należy wyjaśnić, iż z dniem 21 kwietnia 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia. Aby uzyskać prawo do przedmiotowego świadczenia do wniosku należy, stosownie do art. 8 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym, dołączyć dokument wystawiony przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych stwierdzający, że śmierć funkcjonariusza lub żołnierza zawodowego nastąpiła w związku z wykonywaniem czynności albo pełnieniem służby w okolicznościach, o których mowa w art. 2 ust. 1 lub 2, albo dokument wystawiony przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych na podstawie decyzji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości, Ministra Obrony Narodowej albo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej stwierdzającej zaginięcie funkcjonariusza lub żołnierza zawodowego oraz związek zaginięcia z wykonywaniem czynności albo pełnieniem służby w okolicznościach, o których mowa w art. 2 ust. 1 lub 2, albo brak tego związku.

Okolicznościami, o których mowa w art. 2 ust.

1. 1. ustawy o świadczeniu pieniężnym jest:
2. 1) wykonywanie obowiązków służbowych w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz lub żołnierz zawodowy:
3. a) podejmował czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób lub mienia, przywrócenia porządku prawnego, bezpieczeństwa i porządku publicznego lub ratowania życia lub zdrowia ludzkiego,
4. b) uczestniczył w fizycznej ochronie osób lub mienia,
5. c) brał udział w działaniach ratowniczych lub akcji ratowniczej,
6. d) realizował czynności w zakresie bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi,
7. e) realizował działania bojowe, w tym kontrterrorystyczne w rozumieniu ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o działaniach antyterrorystycznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2632),
8. f) podejmował czynności związane z ochroną granicy państwowej, dokonywaniem kontroli ruchu granicznego lub zapobieganiem i przeciwdziałaniem nielegalnej migracji,
9. g) wykonywał prace podwodne na rzecz bezpieczeństwa i porządku publicznego,
10. h) realizował czynności w składzie personelu latającego;
11. 2) podjęcie poza służbą czynności związanych z ochroną bezpieczeństwa i porządku publicznego lub czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia, skutkujących narażeniem własnego życia lub zdrowia;
12. 3) pełnienie służby przez funkcjonariusza w strefie działań wojennych albo w strefie konfliktu zbrojnego w czasie wykonywania zadań służbowych poza granicami państwa w Siłach Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w składzie polskich kontyngentów do misji specjalnych organizacji międzynarodowych, w Policji, w Straży Granicznej, w Służbie Ochrony Państwa, w Agencji Wywiadu, w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub w Służbie Wywiadu Wojskowego albo delegowaniem do pełnienia służby poza granicami państwa w kontyngencie utworzonym do realizacji zadań określonych w przepisach ustawowych;
13. 4) pełnienie służby przez żołnierza zawodowego w strefie działań wojennych w czasie wykonywania zadań służbowych poza granicami państwa związanych z realizacją celów, o których mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa (Dz. U. z 2021 r. poz. 396 oraz z 2022 r. poz. 655).

Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym, świadczenie pieniężne przysługuje również członkom rodziny funkcjonariuszy Policji, których śmierć nastąpiła w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych innych niż wymienione w ust. 1 w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu.

Zdaniem Sądu stanowisko przedstawione przez organy orzekające w wydanych rozstrzygnięciach jest prawidłowe. Zaznaczenia wymaga, że wydanie wnioskowanego zaświadczenia w niniejszej sprawie zależy w istocie od ustalenia, czy śmierć syna skarżącego nastąpiła w związku z wykonywaniem czynności albo pełnieniem służby w okolicznościach o których mowa w cytowanym wyżej art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym.

Z analizy akt sprawy, w tym protokołu powypadkowego nr 6/2013r. z dnia 8 maja 2023r., wynika, że śmierć J. G. (funkcjonariusza policji) nastąpiła w dniu 30 marca 2013r. na skutek wypadku samochodowego, w którym doszło do zderzenia czołowego pojazdów. Jak wskazano w ww. protokole, powyższy wypadek jest wypadkiem związanym z pełnieniem służby w Policji, gdyż do zdarzenia doszło w trakcie przejazdu samochodem prywatnym do miejsca pełnienia służby. Przyczyną wypadku było naruszenie przepisów kodeksu drogowego przez innych użytkowników dróg. Komisja powypadkowa, w wyniku dokonanych ustaleń, stwierdziła, że wypadek nastąpił podczas wykonywania obowiązków służbowych lub czynności określonych w art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 grudnia 1972r. o odszkodowaniach przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji (Dz.U. Nr 53, poz. 345 ze zm.).

Należy wyjaśnić, iż ww. art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 grudnia 1972r. stanowi, że za wypadek pozostający w związku z pełnieniem służby w Policji uważa się nagłe zdarzenie wywołane przyczyną zewnętrzną, które zaszło podczas lub w związku z odbywaniem bezpośredniej drogi do miejsca i z miejsca wykonywania czynności określonych w pkt 1-7, tj.

1) z wykonywaniem obowiązków służbowych albo poleceń przełożonych, 2) z wykonywaniem czynności w interesie służby, nawet bez polecenia przełożonych, 3) z wykonywaniem funkcji lub zadań zleconych przez działające w resorcie spraw wewnętrznych organizacje polityczne, zawodowe albo społeczne, 4) z ratowaniem ludzi lub ich mienia z grożącego niebezpieczeństwa albo ratowaniem mienia społecznego przed zniszczeniem lub zagarnięciem,

5) z udzielaniem przedstawicielowi organu państwowego pomocy przy spełnianiu przez niego czynności urzędowych, 6) z udziałem w pościgu lub ujęciu osób podejrzanych o popełnienie przestępstwa albo ochroną innych obywateli przed napaścią, 7) z udziałem w czynach społecznych organizowanych w resorcie spraw wewnętrznych.

Powyższe ustalenia pozwalają Sądowi przyznać rację organom orzekającym, że śmierć J. G. nie nastąpiła w związku z żadną z wymienionych przesłanek, o których mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym. Również stwierdzenia zawarte w protokole powypadkowym z dnia 8 maja 2013r. nie podważają powyższych ustaleń. Należy również zauważyć, iż w uzasadnieniu do projektu ww. ustawy z dnia 8 lutego 2023r. wskazano, że jej celem jest zagwarantowanie wsparcia finansowego rodzinom funkcjonariuszy, żołnierzy, druhów ochotniczych straży pożarnych oraz ratowników górskich, którzy podczas realizowania swoich obowiązków stracili życie. Podejmując zaś decyzję o przyznaniu świadczenia pieniężnego członkom rodziny funkcjonariuszy i żołnierzy zawodowych, którzy poza służbą podjęli czynności związane z ochroną bezpieczeństwa i porządku publicznego, ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia skutkujące narażeniem własnego życia lub zdrowia, kierowano się potrzebą zapewnienia wsparcia członkom rodzin funkcjonariuszy i żołnierzy zawodowych, którzy poza służbą podjęli czynności na rzecz ochrony dobra wspólnego skutkujące ich śmiercią.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie wskazane powyżej okoliczności nie miały miejsca. Ponadto należy podkreślić, że przyznanie świadczenia pieniężnego, o którym mowa w ustawie z 8 lutego 2023r. ma być dodatkowym zadośćuczynieniem na wypadek śmierci funkcjonariuszy w szczególnych, zagrażających życiu i zdrowiu okolicznościach, a nie w każdym przypadku śmierci w związku ze służbą.

Odnosząc się zarzutów zawartych w skardze, tj. naruszenia przepisów postępowania administracyjnego art. 7 w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a. i w zw. z art. 217§ 2 k.p.a., Sąd stwierdza, że organy orzekające w sprawie podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała zaś, że brak jest podstaw do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Zasadnie zatem organ odwoławczy zastosował kwestionowany przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym. W świetle jego regulacji i wskazanych wyżej rozważań, nie można bowiem uznać, że śmierć syna skarżącego nastąpiła w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych innych niż wymienione w art. 2 ust. 1, w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekając na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, orzekając jak w wyroku.