Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga W. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. Nr [...] z [...] lipca 2015 r. w sprawie przyznania pomocy z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2014 rok.
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:
W dniu 28 kwietnia 2014 r. (data wpływu do organu) W. P. (zwany dalej: skarżący, wnioskodawca, beneficjent) złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. (zwany dalej: Kierownik BP, organ I instancji) wniosek o przyznanie pomocy z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (zwana dalej: płatność ONW) na 2014 rok. Do płatności wnioskodawca zadeklarował grunty rolne o powierzchni [...] ha.
Decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. Kierownik BP, działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ((Dz. U. z 2013 r. poz. 173, zwana dalej: ustawą ONW), w związku z § 3 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 40, poz. 329 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem ONW), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), art. 16 ust. 5 akapit drugi, art. 22 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz.
UE L 25/8 z 28.01.2011, zwane dalej: rozporządzeniem 65/2011), orzekł o odmowie przyznania płatności ONW na 2014 r. do działek rolnych lub ich części położonych na obszarze ONW typu ONW – Nizinne strefa I. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez organ I instancji, że powierzchnia działek rolnych A, AF, AH, B, BE, BH, CA, H, S, U, Z - użytkowana przez beneficjenta jest mniejsza od powierzchni tych działek zadeklarowanych przez skarżącego do płatności we wniosku. Procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku i powierzchnią stwierdzoną w kontroli wyniosła 20,307 %, co zgodnie z regulacją art. 16 rozporządzenia 65/2011 skutkowało wykluczeniem z otrzymania pomocy.
Decyzją Nr [...] z [...] lipca 2015 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (zwany dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez W. P. w sprawie pomocy z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2014, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w dniu 13 maja 2015 r. (data wpływu) zachowując termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. strona wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji.
Dalej podał, iż akceptuje ustalony stan faktyczny i ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji.
Skargę do sądu administracyjnego na powołane wyżej rozstrzygnięcie złożył skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postepowania. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja zapadła wskutek poczynienia przez organ błędnych ustaleń faktycznych, polegających na uznaniu, że faktyczna powierzchnia działek rolnych użytkowana przez skarżącego wynosi [...] ha. Podał, że zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności ONW powierzchnia działek rolnych ([...] ha) jest faktycznie użytkowana przez skarżącego, natomiast rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a ustaloną przez organ wynikają z niewłaściwie przeprowadzonych czynności kontrolnych.
Ponadto organ nie uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu okoliczności, że działki rolne użytkowane przez beneficjenta zostały zalane przez rzekę, co znacznie utrudniło, a w odniesieniu do niektórych działek wręcz uniemożliwiło wykonywanie przez skarżącego działalności rolniczej. Przy czym skarżący w odpowiednim terminie złożył oświadczenie o zaistniałych okolicznościach Kierownikowi BP. Organ błędnie ustalił, iż faktyczna powierzchnia działek rolnych użytkowana przez skarżącego wynosi [...] ha, podczas gdy rzeczywiście użytkowana przez niego powierzchnia działek rolnych wynosi [...] ha i jest tożsama z powierzchnią zadeklarowaną we wniosku o przyznanie płatności ONW.
Skarżący wskazał także na naruszenie przez organ przepisów postępowania tj. art. 75 § 1 i art. 78 § 1 w związku z art. 136 k.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia dowodu w postaci ponownego dokonania pomiarów powierzchni działek rolnych faktycznie użytkowanych przez skarżącego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W przypadku stwierdzenia przez Sąd, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a lub innych przepisach, Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Sąd dopatrzył się tego rodzaju naruszeń prawa, które obligowały go do wyeliminowania ww. aktu z obrotu prawnego.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Do rozpatrzenia odwołania właściwy jest organ wyższego stopnia (art. 127 § 2 k.p.a.). Oznacza to, że rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i wniesieniu odwołania od tej decyzji przez uprawniony do tego podmiot.
W kontekście przytoczonych regulacji należy przyjąć, że odwołanie jest pewnego rodzaju środkiem prawnym instancyjnej kontroli decyzji administracyjnych, który uruchamiany jest wyłącznie na wniosek strony postępowania, złożony w określonym terminie i za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Prawo strony do wniesienia odwołania jest powiązane z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, która oznacza, że strona postępowania niezadowolona z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji może złożyć odwołanie do organu podatkowego drugiej instancji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o rozpatrzenie swojej sprawy. Tworzy to obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Z powyższego wynika, że źródłem kompetencji organu wyższego stopnia (organu odwoławczego) do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może być akt woli strony postępowania w postaci złożonego przez nią odwołania.
Jako utrwalone należy przyjąć stanowisko doktryny i judykatury, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Nie ma ono charakteru inkwizycyjnego, a zatem może ono zostać wszczęte wyłącznie na skutek odwołania wniesionego przez podmiot legitymowany (stronę), nigdy zaś z urzędu. To dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 741; por. też wyrok NSA z 25 maja 1984 r., sygn. II SA 2048/83, ONSA 1984, nr 1, poz. 51).
W związku z powyższym należy przyjąć, że decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, mimo niewniesienia odwołania, dotknięta jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer, Warszawa 2010, s. 180). Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w wyroku NSA o/z we Wrocławiu z 13 lutego 1996 r. sygn. SA/Wr 477/95, LEX nr 26724), w którym stwierdzono, że wszczęcie postępowania przed organem odwoławczym uzależnione jest od tego, czy strona skorzystała z uprawnienia do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy nie może zatem działać z urzędu, a w razie braku odwołania postępowanie przed organem odwoławczym nie znajduje uzasadnienia w prawie i decyzja wydana w takim trybie dotknięta jest wadą nieważności.
Przenosząc powyższe rozważania do realiów przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że taka sytuacja zachodzi w przypadku zaskarżonej decyzji. Jak wynika bowiem z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych sprawy dotyczącej przyznania beneficjentowi płatności rolnych na 2014 rok (płatności ONW, rolnośrodowiskowej oraz w ramach systemów wsparcia bezpośredniego) skarżący nie składał odwołania od decyzji organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania płatności ONW. Znajdujące się w aktach sprawy (brak numeracji kart) odwołanie wyraźnie określa, iż dotyczy ono decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Także w treści wniesionego środka zaskarżenia beneficjent wskazuje, ze odwołanie dotyczy odmowy przyznania jednolitej płatności obszarowej. Tymczasem odwołanie to zostało uznane przez organ odwoławczy jako złożone w odniesieniu do decyzji Kierownika BP dotyczącej odmowy przyznania płatności ONW.
W tej konfiguracji procesowej należy przyjąć, że skarżący nie składał odwołania od decyzji organu I instancji w odniesieniu do płatności ONW, zatem Dyrektor ARiMR nie posiadał kompetencji do rozpoznania i rozstrzygania przedmiotowej sprawy w trybie odwoławczym. Z tego powodu należy uznać, że zaskarżona decyzja, została wydana z naruszeniem prawa, które należy ocenić jako rażące (oczywiste) w świetle powołanych powyżej przepisów procedury administracyjnej. Okoliczność ta wskazuje, że decyzja ta przy jej wydaniu została obarczona kwalifikowaną wadą stanowiącą podstawę do stwierdzenia jej nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, że odwołanie od decyzji wpłynęło w dniu 13 maja 2015 r., przy czym jeszcze raz przypomnieć należy, w aktach administracyjnych znajduje się odwołanie skarżącego zaznaczające, iż dotyczy ono decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego.
Ustalenie, że zaskarżona decyzja dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa, czyni bezprzedmiotowym obowiązek Sądu odniesienia się do poszczególnych zarzutów skargi. Stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu z powodu rażącego naruszenia prawa powoduje bowiem powrót sprawy do tego etapu administracyjnego postępowania, w ramach którego organ odwoławczy będzie zobligowany do ustalenia czy zostało złożone odwołanie, kto je złożył i w zależności od tego wyjaśnienia ewentualne podjęcie dalszych czynności.
Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł biorąc za podstawę art. 200, art. 205 § 1, art. 209 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Zasadzona kwota ([...] zł) obejmuje kwotę [...] zł uiszczonego wpisu sądowego, kwotę 240 zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz kwotę 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.