Uzasadnienie
Rada Gminy R. (dalej: organ, Rada Gminy) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r., poz. 1840, dalej: u.o.z) podjęła w dniu [...] marca 2018 r. uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy R. na rok 2018 (dalej: uchwała, program).
Pismem z [...] listopada 2019 r. Prokurator Rejonowy w P. (dalej: skarżący, prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) na powołaną wyżej uchwałę z [...] marca 2018 r. nr [...]. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, mianowicie art. 11a ust. 1, 2 i 5 u.o.z. poprzez:
odstąpienie od wypełnienia zawartej w nich delegacji ustawowej nakładającej na Radę Gminy obowiązek zawarcia w uchwale wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób ich wydatkowania;
niewskazanie w § 10 uchwały gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich, gdyż § 10 ust. 4 zawiera wskazanie gospodarstwa rolnego w odniesieniu jedynie do zwierząt gospodarskich traktowanych niehumanitarnie i jednocześnie jest wewnętrznie sprzeczny, gdyż w § 10 ust. 1 jest mowa o gospodarstwie rolnym najbliżej położonym od gospodarstwa, z którego zwierzę zostało odebrane, a w § 10 ust. 4 wskazano konkretne gospodarstwo rolne.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. przepisów zaskarżonej uchwały jako naruszających prawo w sposób istotny.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Odnosząc się do pierwszego zarzutu organ stwierdził, że wskazano w uchwale wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu tj. kwotę 25.000 zł, dając Wójtowi Gminy możliwość rozdysponowania finansów w zależności od potrzeb. Wyjaśnił, że Rada Gminy nie wywiązała się z obowiązku wskazania sposobu ich wydatkowania, powierzając w istocie realizację tego zadania organowi wykonawczemu, tj. Wójtowi. Tymczasem, brak zapewnienia środków finansowych na określone zadanie, obligatoryjnie wskazane w ustawie, w praktyce może oznaczać brak możliwości realizacji takiego zadania. Pozostawienie swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków Wójtowi, względnie precyzowania tegoż sposobu dopiero w później zawieranych umowach nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej. Uchybienie powyższe zostało dostrzeżone przez Radę Gminy niniejszej kadencji i spowodowało przyjęcie "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy R. na rok 2019" wraz z załącznikiem nr 1 określającym podział środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań z konkretną kwotą ich wydatkowania.
W odniesieniu do drugiego zarzutu organ oświadczył, że w programie na rok 2018 wskazano, że w przypadku niehumanitarnego traktowania zwierzęcia zostanie ono przekazane do gospodarstwa rolnego najbliżej położonego od gospodarstwa, z którego zostało odebrane. Jednakże w przypadku gdy nie jest to możliwe w § 10 ust. 4 uchwały zostało wskazane gospodarstwo rolne prowadzone w miejscowości K. [...], do którego trafi zarówno zwierzę gospodarskie, jak i zwierzę traktowane niehumanitarnie, wobec tego przepis nie jest wewnętrznie sprzeczny w odniesieniu do § 10 ust.
- 1. W związku z tym zarzut skarżącego nie posiada należytego uzasadnienia i już z tego powodu powinien zostać oddalony.
Ponadto organ zwrócił uwagę, że w ciągu 7 dni po uchwaleniu zaskarżonej uchwały została ona w trybie art. 90 u.s.g. doręczona Wojewodzie [...] w celu wykonania nadzoru prawnego. Wojewoda [...] nie stwierdził uchybień w przyjętym programie i nie wszczął postępowania nadzorczego, co oznacza brak uwag co do treści programu. Zatem w świetle powyższego skarga prokuratora jest niezasadna, bowiem została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Uchwała jest podejmowana corocznie od wielu lat i organ nadzoru nigdy nie wniósł uwag ani zastrzeżeń. Projekt uchwały opiniował każdorazowo Powiatowy Lekarz Weterynarii w P. i Koła Łowieckie – również nie wnosząc uwag.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.
W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W ustawie nie zdefiniowano jednak obu naruszeń. Konieczne jest zatem sięgnięcie do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.
Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wskazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego.
Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.
Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.
Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 11a ust.1 u.o.z. według którego rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, obejmuje w szczególności:
- 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
- 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
- 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
- 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
- 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
- 6) usypianie ślepych miotów;
- 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
- 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.).
Ponadto powyższy program, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 u.o.z.).
W § 13 zaskarżonej uchwały organ wprawdzie wskazał środki finansowe, które zabezpieczył w budżecie Gminy na realizację programu, to jednak nie określił on sposobu wydatkowania tych środków. Zatem § 13 zaskarżonej uchwały niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z. W przepisie tym ustawodawca użył sformułowania "program zawiera" wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu.
Tymczasem w § 13 zaskarżonej uchwały wskazano jedynie, że na realizację zadań wynikających z programu zabezpieczono środki w wysokości 25 000,00 zł. Rada Gminy wskazała więc jedynie górną granicę wysokości środków finansowych na realizację programu, natomiast pominęła ustalenie sposobu wydatkowania tych środków. Zdaniem Sądu, przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. wskazuje na konieczność określenia sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele oraz założenia przyjęte w programie. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Niedopuszczalne jest zatem przeznaczenie wskazanej w uchwale kwoty (do 25 000,00 zł) na realizację całego programu bez jej konkretyzacji z rozbiciem na poszczególne cele. Dlatego też pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach istotnie narusza art. 11a ust. 5 u.o.z.
Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, publ. Lex nr 2056522; wyrok WSA w Opolu z 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, publ. Lex nr 1946900; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA); wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 117/17, publ. Lex nr 2275199).
Należy zatem stwierdzić, że § 13 zaskarżonej uchwały istotnie narusza prawo, ponieważ nie wypełnia w sposób całościowy delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 5 u.o.z. Zatem w zakresie określenia sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu (element obligatoryjny przedmiotowej uchwały) doszło do pominięcia uchwałodawczego, co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W kwestii zarzutu dotyczącego § 10 uchwały należy wskazać, że u.o.z. wyraźnie wymaga by prawodawca lokalny wskazał w przyjętym programie gospodarstwo rolne zapewniające miejsce dla zwierząt gospodarskich. Zapis o jakim mowa w art. 11a ust. 1 pkt 7 u.o.z. mówi o wymogu wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich tj. dla zwierzą zagubionych, porzuconych oraz odebranych właścicielom z powodu niehumanitarnego ich traktowania. Natomiast skarżona uchwała wskazuje w § 10 ust. 4 gospodarstwo rolne w odniesieniu jedynie do zwierząt gospodarskich traktowanych niehumanitarnie. Ponadto jak zwrócił uwagę prokurator zapis ten jest sprzeczny z § 10 ust. 1 uchwały, w którym jest mowa o gospodarstwie rolnym najbliżej położonym od gospodarstwa, z którego zwierzę zostało odebrane, zaś w § 10 ust. 4 wskazano konkretne gospodarstwo rolne.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
- - ---------------------- 6