Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 948/22

Uzasadnienie

Decyzją z 7 lipca 2022 r. nr [...] Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych w Warszawie (dalej: MJWPU, organ I instancji) działając na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 pkt 1 i ust. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 z poźn zm.), zwanej dalej "u.f.p" oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z poźn. zm., dalej "k.p.a.", orzekła o zobowiązaniu – [...] sp. z o.o. sp. k. do zwrotu kwoty 187 200,00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od kwot:

1. a) 93 600,00 zł od dnia 24 czerwca 2019 r. do dnia zwrotu środków,
2. b) 93 600,00 zł od dnia 3 marca 2020 r. do dnia zwrotu środków.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że projekt "Prace badawczo rozwojowe w firmie [...]" był realizowany na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] zawartej w dniu 5 marca 2019 r. pomiędzy Województwem Mazowieckim a Beneficjentem – [...] sp. z o.o. sp. k. i aneksu do umowy z dnia 2 sierpnia 2019 r. (dalej: umowa o dofinansowanie projektu), realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2014 – 2020 (dalej: RPO WM). Beneficjentowi przyznano dofinansowanie w wysokości 199 680 zł, stanowiące nie więcej niż 78 % kwoty całkowitych wydatków kwalifikowalnych, całkowita wartość projektu to 314 880 zł.

Zgodnie z dokumentacją konkursową, dofinansowanie obejmowało zakup usługi polegającej na opracowaniu nowego lub znacząco ulepszonego wyrobu, usługi, technologii produkcji, przygotowanie prototypu doświadczalnego, zmian procesowych lub nowego projektu wzorniczego. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie [...] sp. z o.o. sp. k. (dalej: Beneficjent, Spółka, wnioskodawca) - projekt miał na celu opracowanie nowoczesnej, innowacyjnej technologii prototypowania wyrobów galanteryjnych, która pozwoli na optymalizację procesów produkcyjnych, materiałowych oraz będzie usprawniała proces przenikania sektora kreatywnego do przemysłu. Wnioskodawca przewidział nawiązanie współpracy z jednostką badawczą i zlecenie jej wykonania usługi B+R dotyczącej zbadania wzajemnych zależności w procesie prototypowania i skorelowania ich w jeden zwarty i efektywny ciąg. We wniosku wskazano, że wyniki tych prac zostaną wdrożone w działalności produkcyjnej spółki - produkcji torebek damskich, oraz, że udział jednostki naukowej jest niezbędny, by spółka mogła maksymalnie rozwinąć swój potencjał. Zaznaczono, że zakładane innowacje procesowe, przyczynią się do zmniejszenia kosztów produkcji i prototypowania, zmniejszenia poboru energii i emisji CO2.

Zgodnie z wymogiem konkursu wykonawcą prac B+R mogły być uczelnie publiczne, państwowe instytuty badawcze, instytuty PAN lub inne jednostki naukowe będące organizacją prowadzącą badania i upowszechniającą wiedzę, o których mowa w art. 2 pkt 83 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r., które podlegają ocenie jakości działalności naukowej lub badawczo rozwojowej jednostek naukowych, o których mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1 i art. 42 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki i otrzymały co najmniej ocenę B. Wykonanie usługi powierzono Wydziałowi Zarządzania Filia w [...] Wyższej Szkoły Finansów i Zarządzania w [...] (dalej: Filia WSFiZ), za wynagrodzeniem w wysokości 255 000 zł netto w terminie do 6 kwietnia 2020 r. Z wykonania prac B+R powstał raport końcowy z dnia 3 marca 2020 r., odebrany protokołem odbioru usługi w dniu 3 marca 2020 r., którym Strony potwierdziły wykonanie umowy.

Prawidłowość wykorzystania środków unijnych w ramach realizowanego projektu została zweryfikowana podczas kontroli planowej przeprowadzonej przez MJWPU w dniach 21-23 kwietnia oraz 5-6 maja 2020 r. Kontrola obejmowała rzeczową i finansową realizację projektu, w tym prawidłowość udzielenia zamówienia. Kontrolujący negatywnie ocenili realizację projektu pod kątem należytej staranności, celowości, rzetelności i oszczędności przy wydatkowaniu środków unijnych w sposób niezapewniający osiągnięcia celów zakładanych we wniosku o dofinansowanie. Kontrolerzy negatywnie ocenili również realizację projektu w obszarze spełnienia kryterium dostępu "Wykonawca usługi", uznając, że obszar wiedzy, w ramach którego wybrany wykonawca usługi B+R posiada kategorię naukową B, tj. nauki humanistyczne i społeczne, nie jest adekwatny do zadania badawczego w ramach Projektu.

W ocenie kontrolujących wybrana uczelnia nie posiada kompetencji merytorycznych (właściwych dla kierunków technicznych) do wykonania zamówionej usługi objętej dofinansowaniem i opisanej we wniosku o dofinansowanie, do oferty czy umowy na wykonanie usługi nie załączono żadnej dokumentacji potwierdzającej posiadanie przez Filię WSFiZ potencjału badawczego w zakresie tematycznym projektu, nie przedstawiono żadnych informacji na temat zespołu badawczego. Stwierdzono zatem, że wydatek poniesiony na wykonanie usługi B+R nie spełnia warunku zawartego w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków (wytyczne z 19 lipca 2017 r.) rozdz. 6.2 pkt 3, który stanowi, że wydatek musi zostać dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów (lit. g) oraz, że musi być zgodny z warunkami uznania go za wydatek kwalifikowalny, określonymi m.in. w Wytycznych, określonymi przez IZ PO w SZOOP oraz w regulaminie konkursu.

Ponowna ocena projektu uwzględniała wyjaśnienia beneficjenta oraz przedłożony Raport z prac B+R z dnia 3 marca 2020 r.

Eksperci w ramach zadań wynikających z art. 68a ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej wydali opinie dotyczące Projektu uwzględniające szczegółową analizę Raportu z prac B+R, w świetle których wydatek na prace B+R jest niekwalifikowalny.

W ich ocenie szczegółowa analiza raportu i wyjaśnień Beneficjenta wykazały, że raport nie zawiera wszystkich elementów, które zostały wskazane we wniosku o dofinansowanie i nie spełnia oczekiwanych założeń.

W rezultacie w dniu 10 sierpnia 2020 r. wezwano Beneficjenta do zwrotu otrzymanego dofinansowania, zaś pismem z 9 września 2020 r. przesłano mu ostateczną Informację pokontrolną nr [...], a której wynika, iż stwierdzona kwota nieprawidłowości podlegająca zwrotowi wynosi 187 200 zł i wynika z uznania wydatków za niekwalifikowalne. Wszczęcie postępowania przez MJWPU w sprawie zwrotu środków zakończyło się wydaniem decyzji z 7 lipca 2022 r.

W decyzji organ I instancji podkreślił, że wydatki poniesione na usługę B+R należy uznać za niekwalifikowalne, poniesione niezgodnie z wnioskiem o dofinansowanie i z umową o dofinansowanie, tj. z naruszeniem § 3 ust. 7 i § 5 ust. 5 pkt 1 umowy, poprzez niedopełnienie warunku realizacji projektu z należytą starannością i nieosiągnięcie celu projektu, co przejawiło się złożeniem niekompletnego i niespełniającego standardów raportu z prac B+R pomimo wielokrotnego uzupełniania. Zaznaczono także, iż wybranie wykonawcy niespełniającego warunków udziału w postępowaniu, co stwierdzono w związku z tym, że wykonawca usługi B+R, czyli Wyższa Szkoła Finansów i Zarządzania w [...] Wydział Zarządzania filia w [...], nie posiada wiedzy i doświadczenia oraz kadry zdolnej do realizacji przedmiotu zamówienia, zatem nie spełnia kryterium dostępu określonego w dokumentacji konkursowej, nie posiada kompetencji merytorycznych do wykonania prac opisanych we wniosku dofinansowanie.

Powyższe w ocenie organu I instancji stanowi także naruszenie Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków (sekcja 6.5.2 pkt 11 lit. b). Zarzucane Beneficjentowi naruszenia stanowią nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego nr 1303/2013 i wiążą się ze szkodą w budżecie UE, co skutkuje korektą finansową 100 % oznaczającą obowiązek zwrotu otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami.

W odwołaniu od decyzji MJWPU, Spółka (skarżąca) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

Zaskarżoną decyzją z 12 października 2022 r. nr [...] Zarząd Województwa Mazowieckiego (dalej: Zarząd WM, organ II instancji, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 12 u.f.p., art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 9 lit. c ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818, dalej ustawa wdrożeniowa) – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podzielił ocenę stanu faktycznego i prawnego dokonaną przez organ I instancji.

W pierwszej kolejności wyjaśnił, że powodem żądania zwrotu środków jest stwierdzenie, że poniesiony wydatek na usługę B+R należy uznać za niekwalifikowalny, gdyż Raport powstały w wyniku zakupionej usługi jest niekompletny, nie spełnia oczekiwanych standardów, w znikomym stopniu prezentuje proces badawczy i realizację założonej metodyki badawczej, jaka została opisana we wniosku o dofinansowanie. Raport został negatywnie oceniony przez ekspertów zewnętrznych, którzy stwierdzili, że nie uwiarygodnia prawidłowej realizacji projektu i zasadności wydatkowania środków. Nieosiągnięcie celu Projektu skutkuje obowiązkiem zwrotu otrzymanego na ten cel dofinansowania. Raport ma dla tej oceny kluczowe znaczenie, bowiem jest efektem zakupionej w ramach projektu usługi. Przedmiotem umowy zawartej z Wykonawcą było świadczenie usługi, której odbiór następował zgodnie z protokołem odbioru (zał. nr 2 do umowy).

Zgodnie z tym Protokołem o wykonaniu umowy stanowiła dokumentacja podsumowująca w formie raportu oraz deklaracja poufności i zrzeczenia się praw własności, ust. 2 Protokołu brzmi "Wykonawca przekazuje Zleceniodawcy całą dokumentację pracy – raport.

Beneficjent odebrał raport końcowy z wykonania prac B+R w dniu 3 marca 2020 r. i dokument ten został poddany ocenie merytorycznej przez ekspertów. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż nie ma podstaw do kwestionowania dokonanej przez ekspertów oceny, która jest zbieżna ze stanowiskiem organu sformułowanym po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie Raport był wielokrotnie poprawiany i uzupełniany na skutek uwag oceniających ekspertów i ponownie przesyłany przez Beneficjenta do MJWPU. Organ odwoławczy podzielił opinię, iż niezweryfikowanie założeń badawczych nie pozwala ocenić, czy i w jakim stopniu propozycje rozwiązań mogą wpłynąć na osiągnięcie oczekiwanych efektów. Uzasadnieniem dla wydatku z pewnością nie może być wyjaśnienie Beneficjenta (pismo z dnia 17.07.2020 r.), iż wartości dotyczące spodziewanych oszczędności i zmniejszenia odpadów produkcyjnych zostały oszacowane intuicyjnie, na podstawie doświadczenia, a weryfikacja tych założeń jest niemożliwa na etapie prac B+R.

Organ II instancji zaznaczył, iż zmniejszenie kosztów produkcji na skutek usługi B+R miało stanowić jeden z celów Projektu, natomiast z wyjaśnienia Beneficjenta wynika, że nie sposób wykazać, czy został on osiągnięty i w jakim stopniu. Strona wielokrotnie poprawiając Raport z wykonanej usługi, sama potwierdziła niską jakość merytoryczną Raportu.

Zdaniem organu II instancji nie można potwierdzić, by zakupione prace B+R przyczyniły się do optymalizacji technologii produkcji. Zawarte w Raporcie wnioski i rekomendacje, takie jak przejście z manualnego wykonywania czynności do wykonywania ich przy pomocy oprogramowania i plotera - wymagało zakupu za kwotę 255 000 zł usługi B+R, podobnie jak rekomendacja dotycząca wdrożenia oprogramowania CAD lub możliwości integrowania dowolnych rozwiązań informatycznych, przy czym wybór tych rozwiązań pozostawiono Zleceniodawcy. Zakupiona usługa B+R, w ocenie organu, nie spełniła założeń i celów opisanych we wniosku o dofinansowanie, nie opracowano nowoczesnej, innowacyjnej technologii produkcji, nie powstała innowacja procesowa. Analiza treści Raportu i zaproponowanych w nim rozwiązań w zderzeniu z założeniami konkursu i celami opisanymi we wniosku o dofinansowanie, prowadzi do wniosku, że dofinansowanie zostało wykorzystane w sposób nieefektywny, nie osiągnięto założonego celu, dlatego wydatek należy uznać za niekwalifikowalny.

Jak wskazał organ odwoławczy kolejnym zarzutem podniesionym przez organ

I instancji, związanym bezpośrednio z opisaną nieprawidłowością, było, że Wykonawca wybrany przez [...] sp. z o.o. sp. k., tj. Wyższa Szkoła Finansów i Zarządzania w [...] Wydział Zarządzania Filia w [...], nie spełnia warunków udziału w postępowaniu, gdyż nie posiada kompetencji merytorycznych i potencjału do wykonania prac B+R opisanych we wniosku o dofinansowanie. Przedmiotowy zarzut wiąże się bezpośrednio z kwestią jakości Raportu z wykonanej usługi i nie kwalifikowalnością wydatku poniesionego na te prace.

Beneficjent w odwołaniu kwestionując powyższy zarzut, stwierdził, że profil uczelni realizującej prace B+R jest irrelewantny w zakresie wykonania projektu, jeśli Wykonawca zapewnił w zawartej umowie, że posiada kadrę mogącą zrealizować planowane prace badawcze.

Z kolei organ odwoławczy nie podzielając powyższego argumentu, stwierdził, że zapewnienia Wykonawcy nie są wystarczające. Zarząd WM podkreślił, że biorąc pod uwagę niski merytorycznie poziom Raportu z prac B+R, nie sposób przyjąć argumentu, że profil uczelni, który jest oderwany zakresem od przedmiotu zamówienia, jest nieistotny (irrelewantny) w przypadku zapewnień Wykonawcy. Z decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego nr [...] z dnia 15 listopada 2017 r. wynika, że Wyższej Szkole Finansów i Zarzadzania w [...]; Wydziałowi Zarzadzania Filia w [...] przyznano kategorię naukową B. Kompleksową ocenę jednostek naukowych przeprowadza się w grupach nauk i oceny tej dokonuje stosownie dobrana komisja.

W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że "ocenę Jednostki przeprowadzono w grupie nauk humanistycznych i społecznych, obejmującej obszar nauk humanistycznych i obszar nauk społecznych. Oceniającym była Komisja do spraw Grupy Nauk humanistycznych i społecznych. Kategoria naukowa B dotyczy zatem konkretnej dziedziny, która nie jest zbieżna z dziedziną obejmującą przedmiot zamówienia.

Kluczowym w ocenie organu jest, iż zdolności wykonawcy do należytego wykonania zamówienia nie można oceniać w oderwaniu od przedmiotu zamówienia. Organ odwoławczy potwierdził zatem, że Beneficjent naruszył § 3 ust. 7 umowy o dofinansowanie i Wytyczne kwalifikowalności wydatków (sekcja 6.5.2 pkt II lit. b) poprzez niedopełnienie warunku realizacji projektu z należytą starannością, ponoszenia wydatków celowo, racjonalnie i oszczędnie, w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację Projektu oraz osiągnięcie celów zakładanych we wniosku o dofinansowanie. Wskaźniki i cel Projektu nie zostały osiągnięte.

W ocenie organu odwoławczego, MJWPU nie naruszyła przepisów postępowania, stwierdzając naruszenie § 3 ust. 7 poprzez niedopełnienie warunku realizacji projektu z należytą starannością, nieosiągnięcie celu Projektu i wybór wykonawcy niespełniającego warunków udziału w postępowaniu. Beneficjent naruszył Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków i postanowienia umowy o dofinansowanie, gdyż udzielił zamówienia na wykonanie prac badawczo-rozwojowych uczelni, która nie prowadzi badań w dziedzinie objętej zamówieniem, poniósł wydatki bez należytej staranności i nieefektywnie, bowiem zakupiona z dofinansowaniem unijnym usługa została wykonania na niskim poziomie jakości i nie przyczyniła się do zrealizowania Projektu, tj. osiągnięcia wskaźników i celów, w sposób opisany we wniosku o dofinansowanie.

Końcowo wskazano, iż wypełnia to przesłankę do zwrotu środków z art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. Stwierdzenie nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, zgodnie z § 12 ust. 1 i § 21 ust. 1 pkt 10 umowy o dofinansowanie skutkuje korektą finansową i obowiązkiem zwrotu środków.

Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygniecie złożyła skarżąca ([...] sp. z o.o. sp. k.) zarzucając decyzji Zarządu WM naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

1. I. błędnego zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2), w zw. art. 206 ust. 1 pkt 1) u.f.p.

w zw. z § 3 ust. 7, w zw. z § 12 ust. 1, w zw. z § 21 ust. 1 pkt 15) i 16) i ust. 2 umowy o dofinansowanie, poprzez przyjęcie, że Skarżąca powinna zwrócić kwotę otrzymanego dofinansowania w całości ze względu na niedopełnienie warunków umowy polegających na dokonywaniu wydatków w sposób celowy, racjonalny i oszczędny, pomimo że z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż jedynym zarzutem kierowanym w kierunku Skarżącej jest nie wypełnienie celu projektu i nie osiągnięcie rezultatu, co nie może być kwalifikowane jako naruszenie § 3 ust. 7 umowy, a jedynie jako sankcja przewidziana w § 21 ust. 1 pkt 15) i 16), skutkująca rozwiązaniem umowy, czego organ I instancji nie dokonał;

II. błędnego zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2) u.f.p., w zw. z § 3 ust. 7 w zw. z § 12 ust. 1 umowy o dofinansowanie poprzez przyjęcie, że Skarżąca zrealizowała projekt niezgodnie z jego celem oraz nie osiągnęła wskaźników rezultatu, ze względu na niekompletną treść raportu z wykonanej usługi, co zostało stwierdzone przez opinie ekspertów, pomimo że z jakiegokolwiek postanowienia umowy o dofinansowanie, jak również z treści wytycznych, nie wynika jak szczegółową treść winien posiadać raport z badań, a przedłożony przez Wykonawcę raport przedstawia wyniki i zalecenia gotowe do wdrożenia w przedsiębiorstwie Skarżącej.

Skarżąca na podstawie art. 145 g 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu niższego stopnia oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącej, według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Z kolei na podstawie art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., zgodnie z którym w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9.

Jednocześnie ust. 8 tego artykułu stanowi, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do: 1) zwrotu środków lub 2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Z kolei z ust. 9 tegoż artykułu wynika, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.

Na podstawie art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym wykorzystanie środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., powinno być rozumiane szeroko. "Inne obowiązujące procedury" to normy wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, jak również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu (tzw. wytyczne), a także w umowie o dofinansowanie realizacji projektu. Są one bowiem źródłem praw i obowiązków dla beneficjenta, który w chwili podpisania umowy zobowiązuje się do stosowania jej regulacji, w tym określonych w niej warunków, jakie powinny spełniać wydatki kwalifikowane (por. wyroki NSA: z 12 września 2017 r., sygn. akt ll GSK 3597/15; z 17 maja 2017 r., sygn. akt ll GSK 2420/15; z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt ll GSK 2389/15; z 22 marca 2017 r., sygn. akt ll GSK 3026/15; z 17 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1745/14; z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1546/12, wszystkie publ. CBOSA).

Art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi, iż podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowaniu projektu. Umowa określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane. W przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez instytucję wzorem uznać należy, że reguluje ona również procedurę realizacji projektu. Naruszenie więc warunków umowy o dofinansowanie projektu jest zawsze naruszeniem procedury, o jakiej mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., skutkującym konieczność odzyskiwania przez organ kwot podlegających zwrotowi (por. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1364/15, publ Lex nr 2237159).

W kontrolowanej przez Sąd sprawie, podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, było wykorzystanie środków przeznaczonych na realizację projektu z naruszeniem procedur wynikających z przepisów umowy o dofinansowanie projektu oraz Wytycznych.

Przypomnieć zatem należy, że skarżąca otrzymała dofinansowanie projektu "Prace badawczo rozwojowe w firmie [...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2014 – 2020. Przedmiotowy projekt był realizowany na podstawie umowy o dofinansowanie zawartej w dniu 5 marca 2019 r. Analizując zebrany materiał dowodowy organy obu instancji oceniały go pod kątem kwalifikowalności poniesionych wydatków, a mianowicie czy zostały one poniesione zgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie projektu oraz postanowieniami wynikających z Wytycznych.

Zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie projektu (§ 3 ust.

7) Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i unijnego oraz procedurami obowiązującymi w ramach RPO WM 2014-2020 w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie celów zakładanych we wniosku o dofinansowanie projektu.

Umowa o dofinansowanie projektu określa także sankcje za niedotrzymanie jej warunków i wykorzystanie całości lub części dofinansowania bez zachowania obowiązujących procedur, niezgodnie z przeznaczeniem lub nienależnie (§ 12 i § 21 umowy), mogące polegać na rozwiązaniu umowy, wstrzymaniu wypłaty, zastosowaniu korekt finansowych, zwrocie całości lub części dofinansowania.

Na podstawie § 5 ust. 5 pkt 1 umowy o dofinansowanie, Beneficjent zobowiązał się do stosowania Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020, w niniejszym przypadku z dnia 19 lipca 2017 r. - obowiązujących w momencie wszczęcia procedury zasady konkurencyjności jak i kolejnych wersji przedmiotowych wytycznych (dalej Wytyczne).

Zwrócenia uwagi wymagają również zapisy podrozdziału 6.2 pkt 2, podrozdziału 6.2 pkt 3 lit e, f, g oraz podrozdziału 6.5.2 pkt 11 lit b Wytycznych.

Przepisem prawa materialnego będącym podstawą prawną zwrotu środków jest art. 207 u.f.p. W tym artykule, realizując m.in. cel rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 470, z późn. zm.) - dalej jako "rozporządzenie nr 1303/2013, w zakresie eliminowania finansowych skutków nieprawidłowości przy wydatkowaniu środków europejskich, szczegółowo uregulowano przesłanki zwrotu środków znajdujące zastosowanie do podmiotów prawa polskiego (krajowych beneficjentów).

W tym kontekście należy podkreślić, że adresatami normy prawnej wynikającej z art. 207 u.f.p. są beneficjenci, podczas gdy adresatami norm prawnych wynikających z rozporządzenia nr 1303/2013 są przede wszystkim państwa członkowskie. Z tego też względu w sprawach o zwrot środków w pierwszej kolejności zastosowanie ma art. 207 u.f.p. Przepisy rozporządzenia nr 1303/2013 nie mogą być samodzielną podstawą prawną zwrotu środków przez beneficjenta.

Należy też wskazać, iż podstawą żądania zwrotu środków jest również zaistnienie "nieprawidłowości". Rozporządzenie nr 1303/2013 w art. 2 pkt 36 definiuje nieprawidłowość jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Definicja ta określa przesłanki uznania danego czynu za nieprawidłowość. Panuje zgoda co do tego, że przesłanki te mają charakter łączny - brak którejkolwiek z nich wyklucza możliwość uznania danego czynu za nieprawidłowość, przy czym niedopuszczalne jest również wymaganie spełnienia innych przesłanek, nieuwzględnionych w tym przepisie, np. umyślności działania lub zaniechania.

Na gruncie polskiego prawa regulacja procedur, o których mowa w rozporządzeniu nr 1303/2013, i z których wynika obowiązek odzyskiwania kwot wypłaconych w związku z nieprawidłowościami zdefiniowanymi w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 - realizowany jest na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. Ustawa ta w art. 207 ust. 1 nie używa terminu "nieprawidłowości" lecz terminów – "wykorzystanie niegodnie z przeznaczeniem", "wykorzystanie z naruszeniem procedur", "pobranie nienależne lub w nadmiernej wysokości". Zastosowane nazewnictwo nie zmienia jednak faktu, że zdarzenia określone w art. 207 ust. 1 u.f.p. są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu Unii, w celu usuwania nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego rozporządzenia.

Mając powyższe na względzie do stwierdzenia nieprawidłowości wymagane jest kumulatywne spełnienie trzech elementów. Pierwszy to naruszenie jakiegokolwiek przepisu prawa. Drugi element dotyczy mianowicie tego, że naruszenie prawa musi być wynikiem działania lub zaniechanie beneficjenta. Trzeci element ma miejsce wówczas, gdy naruszenie to ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.

W kontrolowanej sprawie w zapytaniu ofertowym nr [...] z dnia 2 kwietnia 2019 r. Beneficjent wymagał od wykonawców uprawnień do wykonania usługi badawczej

Wykonawcami usługi mogły być instytuty PAN lub inne jednostki naukowe będące organizacją prowadzącą badania i upowszechniającą wiedzę, o których mowa wart. 2 pkt 83 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r., które podlegają ocenie jakości działalności naukowej lub badawczo-rozwojowej jednostek naukowych, o których mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1 i art. 42 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. 2014 r. poz. 1620) i otrzymały co najmniej kategorię B. Beneficjent wybrał ofertę (wpłynęła jedna oferta) Wyższej Szkoły Finansów i Zarządzania z siedzibą w [...], z którą w dniu 9 maja 2019 r. została zawarta umowa na wykonanie usługi B+R nr [...]. Wykonawca nie wykonał usługi samodzielnie, a powierzył ją Wydziałowi Zarządzania Filia w [...] Wyższej Szkoły Finansów i Zarządzania w [...], za wynagrodzeniem w kwocie 255 000 zł.

Z wykonania prac B+R sporządzono raport końcowy, odebrany protokołem odbioru usługi, którym Strony potwierdziły wykonanie umowy.

Organ I instancji stwierdził, że wydatki poniesione na usługę B+R należy uznać za niekwalifikowalne, gdyż Beneficjent poniósł je niezgodnie z wnioskiem o dofinansowanie i z umową o dofinansowanie, tj. z naruszeniem § 3 ust. 7 i § 5 ust. 5 pkt 1 umowy, poprzez niedopełnienie warunku realizacji projektu z należytą starannością i nieosiągnięcie celu projektu założonego we wniosku o dofinansowanie, co przejawiło się złożeniem niekompletnego i niespełniającego standardów raportu z prac B+R pomimo wielokrotnego uzupełniania go na skutek uwag i wskazówek otrzymanych przez oceniających ekspertów, a także wybranie wykonawcy niespełniającego warunków udziału w postępowaniu, co stwierdzono w związku z tym, że wykonawca usługi B+R, czyli Wyższa Szkoła Finansów i Zarządzania w [...] Wydział Zarządzania filia w [...], nie posiada wiedzy i doświadczenia oraz kadry zdolnej do realizacji przedmiotu zamówienia, zatem nie spełnia kryterium dostępu określonego w dokumentacji konkursowej, nie posiada kompetencji merytorycznych do wykonania prac opisanych we wniosku dofinansowanie.

Powyższe w ocenie organu I instancji stanowi także naruszenie Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków (sekcja 6.5.2 pkt 11 lit. b). Zarzucane Beneficjentowi naruszenia stanowią nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego nr 1303/2013 i wiążą się ze szkodą w budżecie UE, co skutkuje korektą finansową 100 % oznaczającą obowiązek zwrotu otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami.

Do podobnego wniosku doszedł także organ Ii instancji, kontrolując sprawę w postępowaniu odwoławczym, zaznaczając, iż wykonawca nie wykonał zadania określonego w pkt 3 zapytania ofertowego, tj. weryfikacji słuszności założeń. Niezweryfikowanie założeń badawczych jak wywiódł organ II instancji nie pozwala ocenić, czy i w jakim stopniu propozycje rozwiązań mogą wpłynąć na osiągnięcie oczekiwanych efektów. Jak słusznie zaznaczono w decyzji, uzasadnieniem dla wydatku z pewnością nie może być wyjaśnienie Beneficjenta (pismo z dnia 17.07.2020 r.), iż wartości dotyczące spodziewanych oszczędności i zmniejszenia odpadów produkcyjnych zostały oszacowane intuicyjnie, na podstawie doświadczenia, a weryfikacja tych założeń jest niemożliwa na etapie prac B+R.

Również - niska jakość merytoryczna Raportu nie została także zakwestionowana przez Spółkę.

Zgodzić należy się z organem II instancji, że zakupiona usługa B+R, w ocenie organu, nie spełniła założeń i celów opisanych we wniosku o dofinansowanie, nie opracowano nowoczesnej, innowacyjnej technologii produkcji, nie powstała innowacja procesowa.

Za trafne należy także uznać stanowisko organów obu instancji co do opisanej nieprawidłowości w zakresie wybranego wykonawcy przez Beneficjenta, tj. Wyższej Szkoły Finansów i Zarządzania w [...] Wydział Zarządzania Filia w [...], która nie spełnia warunków udziału w postępowaniu, gdyż nie posiada kompetencji merytorycznych i potencjału do wykonania prac B+R opisanych we wniosku o dofinansowanie. Jak wynika z ustaleń organów szkoła ta kształci na kierunkach: administracja, zarządzanie oraz finanse i rachunkowość, zatem nie wykazuje się zdolnością do wykonania prac badawczo-rozwojowych o profilu technicznym z zamysłem zbadania i wprowadzenia na rynek nowości technologicznych. Beneficjent przedstawiając raporty cząstkowe ze wszystkich działań obejmujących każde z podzadań badawczych ze szczególnym uwzględnieniem prac realizowanych przez podmioty trzecie. Odpowiedź ze strony Beneficjenta była niewystarczająca, a wręcz lakoniczna na powyższe.

Dodatkowo podnieść należy, co słusznie zauważył organ II instancji, że kluczowym i istotnym jest to, iż zdolności wykonawcy do należytego wykonania zamówienia nie można oceniać w oderwaniu od przedmiotu zamówienia. Opis przedmiotu zamówienia jasno i szczegółowo wskazywał, że nie należy on do nauk humanistycznych ani społecznych, lecz były to prace badawczo – rozwojowe, w których zakres wchodziło wykonanie prac związanych z dostosowaniem technologicznym, unowocześnienie technologii produkcji w zakresie trwałego łączenia materiałów, weryfikacja słuszności założeń i opracowanie dokumentu pozwalającego na wdrożenie wyników prac B+R.

Sąd podziela stanowisko organów, że wykonawca badań nie posiadał wystarczających kompetencji merytorycznych do wykonania pracy, a jego wybór wiązał się z poniesieniem wydatku bez należytej staranności i racjonalności, co jest niezgodne z postanowieniami umowy o dofinansowanie.

Słusznie zatem zaakcentowano w decyzjach, że Beneficjent naruszył § 3 ust. 7 umowy o dofinansowanie i Wytyczne kwalifikowalności wydatków, co wiąże się naruszeniem sekcji 6.5.2 pkt 11 lit. b, poprzez niedopełnienie warunku realizacji projektu z należytą starannością.

Wobec powyższych ustaleń, podnieść należy, że stwierdzenie nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, zgodnie z § 12 ust. 1 i § 21 ust. 1 pkt 10 umowy o dofinansowanie skutkuje korekta finansową i obowiązkiem zwrotu środków.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd stwierdza, że organy w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie naruszyły przepisów prawa materialnego. Wbrew zarzutom skargi działanie organu nie stanowi w tym zakresie naruszenia obowiązujących przepisów prawa podniesionych w skardze. Zebrany materiał dowodowy był wystarczający do stwierdzenia wystąpienia przesłanek zawartych w art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 12 u.f.p.

Sąd uznał, że organy wydając zaskarżone decyzje odniosły się zarówno do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń Strony skarżącej.

Również w kontrolowanej sprawie nie doszło też do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie działał na podstawie przepisów prawa i dokonał oceny w oparciu o materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Organ ten w sposób kompletny i zrozumiały wyjaśnił także zasadnicze powody podjętego rozstrzygnięcia, wypełniając kryteria przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.