Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...]września 2016 r. nr [...]Dyrektor Izby Skarbowej w [...] (dalej: "DIS" lub "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz.
23) – dalej zwanej "K.p.a." w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 i art. 64e § 1, § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599; dalej: "upea" lub "ustawy o pea") uchylił w całości postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] (dalej także jako: "ZUS", "organ I instancji" lub "organ egzekucyjny") nr [...] z dnia [...]sierpnia 2016 r. odmawiające umorzenia kosztów egzekucyjnych przypadających na rzecz organu egzekucyjnego, powstałych w wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, na podstawie tytułów wykonawczych: [...]z dnia [...].02.2016 r., [...]z dnia [...].02.2016 r., [...]z dnia [...].02.2016 r, [...]z dnia [...].02.2016 r., [...]z dnia [...].02.2016 r., [...]z dnia [...].02.2016 r. i [...]z dnia [...].02.2016 r. w łącznej kwocie [...]zł.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.
Wnioskiem z [...]maja 2016 r., B. D. (dalej także jako: "wnioskodawca" lub "zobowiązana") wystąpiła do Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych O/[...] Inspektorat w [...] o umorzenie należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek oraz umorzenie należności z tytułu kosztów egzekucyjnych. Złożony wniosek B. D. uzasadniła trudną sytuacją finansową i życiem na granicy ubóstwa.
Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...], po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2016 r. nr [...], odmówił umorzenia powstałych kosztów egzekucyjnych. W uzasadnieniu odmowy wskazał, iż sytuacja materialna wnioskodawcy jest dobra, gdyż emerytura jaką otrzymuje jest wyższa niż kwota minimum socjalnego określonego przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych dla 1-osobowego gospodarstwa emeryckiego (wynoszącego [...]zł), poza tym mimo wskazanych trudności nie korzysta z pomocy społecznej i nie ma innych zobowiązań finansowych. Organ wskazał, iż B. D. posiada majątek nieruchomy, na którym ZUS dokonał zabezpieczenia hipotecznego, co będzie stanowić przedmiot ewentualnej egzekucji. Zważywszy na brak szczególnych okoliczności w sprawie i stałe dochody organ wskazał, iż zobowiązana może ubiegać się o układ ratalny.
Sprawa z wniosku B. D. o umorzenie należności na fundusz ubezpieczeń zdrowotnych za okres [...]/2009-[...]/2011 w kwocie [...]zł została rozpatrzona w odrębnym postępowaniu - ZUS Oddział w [...]wydał w dniu [...]sierpnia 2016 r. negatywną dla B. D. decyzję nr [...].
Na postanowienie o odmowie umorzenia kosztów egzekucyjnych B.D. pismem z dnia [...]sierpnia 2016 r., złożyła w terminie zażalenie do Dyrektora Izby Skarbowej w [...], w którym wniosła o ponowne rozpatrzenie jej prośby o umorzenie kosztów egzekucyjnych.
Postanowieniem z dnia [...]września 2016 r. nr [...]Dyrektor Izby Skarbowej w [...]uchylił w całości postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...]i umorzył koszty egzekucyjne przypadające na rzecz organu egzekucyjnego, powstałe w wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, na podstawie tytułów wykonawczych: [...]z dnia [...].02.2016 r., [...]z dnia [...].02.2016r., [...]z dnia [...].02.2016 r., [...]z dnia [...].02.2016 r., [...]z dnia [...].02.2016 r., [...]z dnia [...].02.2016 r. i [...]z dnia [...].02.2016 r. w łącznej kwocie [...]zł.
DIS w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że umorzenie kosztów egzekucyjnych może nastąpić w przypadku stwierdzenia jednej z okoliczności wymienionych w art. 64e § 2 upea. W ocenie organu odwoławczego po analizie zgromadzonego materiału dowodowego i ponownym rozpatrzeniu sprawy uznał, iż w niniejszej sprawie występują przesłanki (okoliczności), uzasadniające umorzenie przedmiotowych kosztów egzekucyjnych.
W uzasadnieniu postanowienia DIS wyjaśnił, że do złożonego wniosku o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne i umorzenie kosztów egzekucyjnych B. D. wskazała, iż na koszty eksploatacyjne wydatkuje ok. [...]zł. Czyli z emerytury w wysokości [...]pozostaje jej na życie i pozostałe potrzeby (ubranie i chemia) [...]zł. B. D. wskazała, iż żyje na granicy ubóstwa za [...]zł dziennie. Podkreśliła, że ma [...]lata i do pracy nikt jej nie przyjmie, w związku z czym nie ma możliwości poprawy swojej sytuacji materialnej zaś zapłata wszystkich kwot z zadłużenia wobec ZUS jest wyższa od jej rocznego przychodu z emerytury. Opisując swoją sytuację życiową podkreśliła, iż za wszystkie niepowodzenia los wynagrodził ją dobrym zdrowiem, więc na razie nie musi się leczyć i korzystać z usług NFZ.
W ocenie organu odwoławczego z akt sprawy wynika, iż B. D. prowadziła działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży detalicznej żywności, napojów i wyrobów tytoniowych prowadzonej na straganach i targowiskach od [...].02.2009 r. do [...].03.2012 r. (zgodnie z wydrukiem z Centralnej Ewidencji i Informacji o działalności gospodarczej) - w ten sposób jak twierdzi chciała sobie dorobić do niskiej emerytury.
DIS podniósł, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że aktualnie źródłem utrzymania B. D. jest świadczenie emerytalne w wysokości [...]zł brutto, po potrąceniu [...]zł netto. B. D. jest wdową i samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. Po opłaceniu kosztów eksploatacyjnych (węgiel na opał, energia elektryczna, woda i ścieki, śmieci, gaz. podatek od nieruchomości) pozostaje jej miesięcznie ok. [...]zł na życie. B. D. w załączonym oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym nie wskazała innych kosztów utrzymania (np. leczenia) czy zobowiązań finansowych. Z akt nie wynika też fakt korzystania przez nią ze świadczeń pomocy społecznej (pismo z MGOPS w [...]z dnia [...].06.2016 r.) Z dokumentów wynika, iż jest właścicielką domu o pow. [...]m.kw w [...]i gospodarstwa rolnego o powierzchni [...]m.kw położnego w [...] (ziemie tę wydzierżawia w zamian za opłatę podatku rolnego), nie posiada innego majątku ruchomego w postaci środków trwałych czy pojazdu.
W zeznaniach podatkowych PIT-40 za lata ubiegłe wykazała: za 2013 r. dochód w kwocie [...]zł, za 2014 r. w wysokości [...]zł, za 2015 r. dochód w kwocie [...]zł i zgodnie z informacją Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...]z dnia [...].06.2016 r. nie posiada zaległości podatkowych.
W ocenie organu odwoławczego powyższe dane wskazują, iż ze względu na obecną sytuację finansową, konieczność uregulowania przedmiotowych kosztów egzekucyjnych, może stanowić istotne obciążenie dla B. D. zwłaszcza, iż z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne zobowiązana posiada zaległości w ZUS w kwocie [...]zł plus odsetki za zwłokę w wysokości [...]zł. Organ odwoławczy uznał zatem, że powyższa sytuacja finansowa, spełnia wymienione w art. 64e § 2 pkt 1 upea kryteria, uzasadniające umorzenie przedmiotowych kosztów egzekucyjnych.
W ocenie organu odwoławczego B. D. wykazała bowiem, że ze względu na obecną sytuację finansową - na granicy ubóstwa- nie będzie w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku. Fakt, iż B. D. posiada nadwyżkę dochodów z emerytury nad ponoszonymi kosztami i wydatkami w kwocie ok. [...]zł oraz posiada majątek nieruchomy w postaci domu rodzinnego (stanowiący dla organu egzekucyjnego zabezpieczenie zaległych należności z tytułu składek) oraz nie korzysta ze środków pomocy społecznej nie czyni z niej, zdaniem DIS, osoby o niezagrożonej egzystencji.
Zdaniem organu odwoławczego w myśl przepisu art. 64e § 2 upea, B. D. w prowadzonym postępowaniu wykazała, iż poniesienie naliczonych kosztów egzekucyjnych w wysokości [...] zł - zważywszy na inne obciążenia w zaległych składkach ZUS, spowodują znaczny uszczerbek w jej sytuacji finansowej.
Na postanowienie organu odwoławczego Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...]wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 64e § 1, § 2 pea oraz art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez przyjęcie, że zobowiązana B. D. wykazała, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej oraz przez brak zbadania czy umorzenie kosztów byłoby zgodne lub niezgodne z "ważnym interesem publicznym" oraz pominięcie przesłanki odnoszącej się do poniesienia niewspółmiernych wydatków związanych z egzekwowaniem dochodzonych kosztów egzekucyjnych.
Zdaniem ZUS odmienna ocena stanu faktycznego przez Dyrektora Izby Skarbowej w [...] przekroczyła granice uznania administracyjnego. DIS nie wyjaśnił zasadności obciążenia państwa, a w rezultacie całego społeczeństwa, kosztami udzielonej w ten sposób pomocy na tle sytuacji finansowej państwa. Tym samy zdaniem ZUS Oddział w [...]zaskarżone postanowienie nie zawiera oceny sytuacji faktycznej B. D. z punktu widzenia przesłanki z art. 64e § 2 pkt 2 i 3 upea.
W związku z powyższym ZUS Oddział w [...]wniósł o uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w [...]oraz zasądzenie na rzecz Dyrektora Izby kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Organ w odpowiedzi na skargę zarzuty w niej podniesione uznał za bezzasadne i wniósł o odrzucenie skarg lub jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest nieuzasadniona.
Sądowa kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana w oparciu o kryterium zgodności z prawem, wykazała bezzasadność skargi jak też brak okoliczności, które sąd administracyjny, zważywszy na zakres kontroli określony przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: "ppsa"), obligowany byłby uwzględnić z urzędu.
Przedmiotem kontroli pozostawało postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...], uchylające w całości postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...]i umarzające koszty egzekucyjne przypadające na rzecz organu egzekucyjnego, powstałe w wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, na podstawie 7 tytułów wykonawczych dotyczących zaległości w składkach ZUS, w łącznej kwocie [...]zł., podjęte na podstawie art. 64e § 1 i § 2 ustawy o pea.
W myśl jej art. 64e § 2 koszty egzekucyjne mogą być umorzone, jeżeli:
- 1) stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej;
- 2) za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny;
- 3) ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne.
Koszty egzekucyjne powstałe w egzekucji należności pieniężnych mogą być umorzone w przypadkach określonych w § 2 pkt 1, jeżeli obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia tych kosztów byłoby gospodarczo nieuzasadnione (art. 64e § 3 upea).
Użycie przez ustawodawcę w art. 64e upea zwrotu "może" oznacza, że ulgi w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych udzielane są na zasadzie uznania administracyjnego. Organ egzekucyjny, korzystając z uznania administracyjnego, może mimo istnienia przesłanek odmówić uwzględnienia wniosku. Natomiast stwierdzenie braku przesłanek zawsze skutkować będzie odmową uwzględnienia wniosku. Rozstrzygnięcia wydane w tym trybie nie mogą być jednak dowolne.
Sądowa kontrola legalności postanowień wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się więc do stwierdzenia, czy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych sprawy w świetle zaistnienia przesłanek uzasadniających przyznanie ulgi oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Swobodne uznanie nie może prowadzić do dowolności i musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego i rozważeniem powyższych przesłanek. Negatywne rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia kosztów egzekucyjnych, powinno być szczególnie przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wyczerpująco rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Należy przy tym podkreślić, że sąd nie dokonuje oceny postanowień wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego z punktu widzenia ich słuszności czy sprawiedliwości.
Rozstrzygając w przedmiocie wniosku o umorzenie należnych kosztów egzekucyjnych organ egzekucyjny powinien zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające na okoliczność zaistnienia przesłanek umorzenia, które powinny być oceniane indywidualnie w zależności od ustalonych okoliczności faktycznych występujących w konkretnej, rozpoznawanej sprawie. Przesłanki te zostały wymienione w art. 64e § 2 ustawy o pea. Zgodnie z tym przepisem koszty egzekucyjne mogą być umorzone jeżeli: stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej (pkt 1); za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny (pkt 2); ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne (pkt 3).
Ponadto w § 3 tego przepisu wskazano, że koszty egzekucyjne powstałe w egzekucji należności pieniężnych mogą być umorzone w przypadkach określonych w § 2 pkt 1, jeżeli obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia tych kosztów byłoby gospodarczo nieuzasadnione.
W rozpoznanej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych powoływał się na ważny interes publiczny oraz pominięcie przesłanki odnoszącej się do poniesienia niewspółmiernych wydatków związanych z egzekwowaniem dochodzonych kosztów egzekucyjnych.
W sprawie niniejszej podstawą umorzenia był przepis art. 63e § 2 pkt 1 ustawy pea, to jest wykazanie przez zobowiązanego, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej. Określona w art. 64e §2 pkt 2 ustawy o pea przesłanka "interesu publicznego" nie może być przeciwstawiona wymienionej w zdaniu poprzednim przesłance umorzenia. To znaczy godzenie przez umorzenie w interes publiczny polegający na tym, że umorzenie kosztów egzekucyjnych godzi w interes podmiotu publicznego, który musi te koszty ponieść niejako za zobowiązanego w przypadku umorzenia, nie może wyłączać możliwości umorzenia przy spełnieniu przesłanek z art. 63e § 2 pkt 1 ustawy pea. Akceptacja stanowiska, że przeciwko umorzeniu zobowiązanemu kosztów egzekucyjnych przemawia ważny interes publiczny, prowadziłoby do przyjmowania realizacji tej przesłanki w każdej sprawie z udziałem ZUS i czyniłoby zapis art. 63e § 2 pkt 1 ustawy pea zapisem pozbawionym realnej treści.
W związku z tym należy uznać, że Dyrektor Izby Skarbowej w [...]prawidłowo zinterpretował treść wskazanego przepisu, przede wszystkim w kontekście sytuacji zobowiązanej, która posiada znaczne zadłużenia z tytułu zaległości w zapłacie składek (sprawa niniejsza dotyczy tylko kosztów egzekucyjnych), jest osobą starszą, utrzymująca się z niskiej emerytury i nie posiadającą nawet potencjalnych możliwości uzyskiwania dodatkowych dochodów. Dyrektor IS prawidłowo zinterpretował przepisy art. 64 e § 1 i § 2 ustawy pea. Wszechstronnie rozważył istnienie wymienionych w tym przepisie przesłanek do umorzenia kosztów egzekucyjnych. Dlatego zarzut naruszenia art. 64 e § 1 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest uzasadniony.
Mając na uwadze powyższe, po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 ppsa, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zarzuty skargi okazały się niezasadne. Tym samym, działając na podstawie art. 151 ppsa, Sąd oddalił skargę orzekając, jak w sentencji wyroku.