Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 16 lutego 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 995/22

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z 20 października 2022 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji, SKO, Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z 5 września 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z 22 marca 2022 r. S. K. (dalej: skarżąca, strona, wnioskodawczyni), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (radcę prawnego), wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad córką B. K., która na podstawie orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] w R. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na stałe z zaznaczeniem, że niepełnosprawność istnieje od dzieciństwa. We wniosku pełnomocnik skarżącej wskazał, że pobiera ona świadczenie emerytalne na podstawie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Decyzją z 5 września 2022 r. nr [...] Burmistrz, działając na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.), odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad córką B. K..

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wprawdzie skarżąca bezpośrednio opiekuje się niepełnosprawną córką przez całą dobę, to jednak nie spełnia warunku ustawowego do przyznania wnioskowanego świadczenia, określonego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Organ I instancji ustalił, że skarżąca ma od 1995 r. ustalone prawo do emerytury i pobiera to świadczenie z ZUS. Jednocześnie 8 sierpnia 2022 r. złożyła w organie I instancji oświadczenie, że nie będzie zawieszała pobieranej emerutury.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik strony zarzucił naruszenie przepisów:

1. - prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez błędne uznanie, że pobieranie przez skarżącą świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną;
2. - art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 79 k.p.a. poprzez niepoinformowanie przez organ strony przed wydaniem decyzji o konieczności zawieszenia pobieranej przez nią emerytury jako jedynej negatywnej przesłanki do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W konsekwencji podniesionych zarzutów pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, wskazaną na wstępie decyzją z 20 października 2022 r., znak: [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na ustalenia wywiadu środowiskowego z 25 kwietnia 2022 r., z którego wynika, że skarżąca sprawuje rzeczywistą, bezpośrednią opiekę nad swoją niepełnosprawną córką. Wymaga ona bowiem stałej opieki innych osób, a pomoc tę świadczy jej matka, która wykonuje czynności pielęgnacyjno-opiekuńcze.

W dalszej części uzasadnienia SKO podniosło, że pismem z 9 sierpnia 2022 r. Burmistrz zawiadomił profesjonalnego pełnomocnika skarżącej, że zakończył postępowanie w sprawie ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie podał, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., a jeśli istnieją przesłanki zależne od strony, to można je zgłosić w terminie 3 dni od otrzymania zawiadomienia.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, który jako powód odmowy podał pobieranie przez skarżącą emerytury.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Zatem osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504, dalej: u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Zdaniem organu odwoławczego u.ś.r. nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w postaci ustalonego prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ww. ustawy musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. Zatem informacja o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury.

W odwołaniu pełnomocnik skarżącej wskazał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. powinien być interpretowany w taki sposób, że pozbawia przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 tej ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymanej emerytury i wniósł o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez Kolegium od 1 marca 2022 r.

Z takim stanowiskiem Kolegium nie zgodziło się, gdyż w jego ocenie, zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. Nie budzi też żadnych wątpliwości, że zawieszenie emerytury nie należy do organów właściwych w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego; z takim wnioskiem to strona może wystąpić do ZUS, tj. organu wypłacającego emeryturę, który wyda stosowną decyzję.

Końcowo organ II instancji wskazał, że strona, po otrzymaniu z ZUS wymaganej decyzji, może ponownie wnosić o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z dniem zawieszenia emerytury, a tym samym ustania negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.

Od powyższej decyzji skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami odwołania. W ich konsekwencji wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, powołując orzecznictwo sądów administracyjnych, pełnomocnik strony wskazała, że prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nie można znaleźć przekonujących argumentów, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ww. ustawy w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe, niż świadczenie pielęgnacyjne. Osobie, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie.

W przypadku emerytury wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty świadczenia, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty.

Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. powinien być zatem interpretowany w taki sposób, że pozbawia przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 tej ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymanej emerytury.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z 20 października 2022 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z 5 września 2022 r. nr [...] odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Materialnoprawną podstawę decyzji wydanych przez organy w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy u.ś.r. I tak, przepis art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Fakt sprawowania całodobowej opieki skarżącej nad niepełnosprawną w stopniu znacznym córką, jak również brak podejmowania przez nią z tego powodu zatrudnienia nie był w sprawie kwestionowany.

Kwestię sporną stanowiły konsekwencje wynikające z przysługiwania skarżącej emerytury z ZUS oraz równoczesnego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Należy więc jednoznacznie stwierdzić, że nie można jednocześnie pobierać świadczenia pielęgnacyjnego i świadczeń wskazanych w ww. przepisie. Osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, co w przypadku emerytury oznacza konieczność doprowadzenia do zawieszenia pobierania świadczenia emerytalnego. Pogląd ten zdecydowanie dominuje w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA: z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, z 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1189/20, z 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20, z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20, wszystkie publ. CBOSA).

W przypadku emerytury wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty świadczenia, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., którą należy wiązać nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia.

Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu niepoinformowania skarżącej przez organ, że jedyną przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z jej żądaniem jest pobieranie przez nią emerytury, należy wskazać, iż jest on niezasadny.

Zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.

Przepis art. 9 k.p.a. stanowi natomiast, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania, co w konsekwencji czyniłoby z organu pełnomocnika strony (zob. np. wyrok NSA z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1817/18; wyrok NSA z 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 332/21; wyrok NSA z 3 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 1544/18, wszystkie publ. CBOSA).

W ocenie Sądu zakres obowiązków informacyjnych organu wobec strony działającej przez profesjonalnego pełnomocnika nie jest równie szeroki, jak wobec strony działającej bez takiego pełnomocnika. Zadaniem profesjonalnego pełnomocnika jest mianowicie świadczenie fachowej pomocy prawnej swemu mocodawcy. Profesjonalny pełnomocnik winien zatem posiadać wiedzę z dziedziny, której dotyczy prowadzona przezeń sprawa, co siłą rzeczy ogranicza zakres obowiązków informacyjnych organu. Zadaniem organu nie jest zastępowanie pełnomocnika ustanowionego przez stronę (por. wyrok NSA z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 234/22, publ. CBOSA).

Wobec powyższego, dokonując oceny wykonania przez organ obowiązków informacyjnych, Sąd zauważa, że w aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się pismo Burmistrza z 9 sierpnia 2022 r. (k. 32), nazwane zawiadomieniem o zakończeniu sprawy, sporządzone na podstawie art. 10 i art. 79a k.p.a., w którym profesjonalny pełnomocnik skarżącej został poinformowany m.in. o tym, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i w związku z tym konieczne będzie wydanie przez organ decyzji odmownej w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie w powyższym piśmie wskazano, że jeżeli istnieją przesłanki zależne od strony, o których nie poinformowano w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, a mające wpływ na rozstrzygnięcie, można je zgłosić w terminie 3 dni od daty otrzymania niniejszego zawiadomienia.

Powyższą informację pełnomocnik strony otrzymał 16 sierpnia 2022 r. (k. 33 akt administracyjnych), jednak przed wydaniem decyzji przez organ I instancji nie złożył żadnych nowych dokumentów, oświadczeń, uwag i wyjaśnień.

Należy więc uznać, że skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, miała możliwość wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą oraz posiadała informację o konieczności zawieszenia prawa do emerytury. Wynika to również z całokształtu akt sprawy, w której na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego zawiadomieniem Burmistrza z 19 kwietnia 2022 r. (k.

14) pełnomocnik skarżącej w trybie art. 10 i art. 79a k.p.a. był informowany o przyczynach niemożności wydania decyzji zgodnie z wnioskiem strony. Poza tym SKO w decyzji z 8 lipca 2022 r., znak: [...], uchylającej pierwotną decyzję Burmistrza z 20 maja 2022 r. znak: [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (k.

24) jasno przedstawiło swój pogląd, że osoba spełniająca warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chcąca je otrzymać, a pobierająca emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z niższej emerytury. Wybór taki może być zrealizowany przez złożenie do organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Kolegium wówczas wskazało również, że jeśli strona, pomimo pouczenia w tym przedmiocie, nie wyrazi chęci zwrócenia się do ZUS o zawieszenie emerytury, to nie wypełni przesłanki od niej zależnej, co w konsekwencji uniemożliwi pozytywne rozpatrzenie jej wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca nie skorzystała jednak z prawa do zawieszenia emerytury w celu uzyskania przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo powyższych pouczeń. W aktach administracyjnych znajduje się osobiście podpisane przez nią oświadczenie z 9 sierpnia 2022 r. (k. 30), w którym jednoznacznie wskazuje, że nie zamierza zawieszać prawa do emerytury ("nie będę zawieszała emerytury").

Zdaniem Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ I instancji dopełnił obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 79a § 1 k.p.a. oraz w art. 9 k.p.a. W piśmie z 9 sierpnia 2022 r. Burmistrz wskazał bowiem przesłankę stojącą na przeszkodzie załatwieniu sprawy zgodnie z żądaniem skarżącej, spełnienie której jest zależne od strony. Wprawdzie nie wskazał, jakie działania powinna podjąć w tym zakresie, ale istotne jest w sprawie, że skarżąca od samego początku postępowania administracyjnego była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, dla którego taka informacja jak z 9 sierpnia 2022 r., jako dla specjalisty w tego rodzaju sprawach, powinna być wystarczająca.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, nadto nie dostrzeżono w toku postępowania sądowoadministracyjnego innych uchybień wskazujących na konieczność uwzględnienia skargi z urzędu, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.