Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. E. i J. C. zwrócili się do Wójta Gminy [...], w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej powoływanej jako: "u.d.i.p.", o przesłanie kopii informacji (decyzji) dotyczącej rozpatrzenia sprawy usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania na dwóch działkach nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...] Gmina [...]. Pismami z dnia [...]i [...]grudnia 2017 r. ponowili prośbę o udostępnienie informacji publicznej.
W dniu [...]grudnia 2017 r. E. i J. C. (dalej: skarżący, wnioskodawcy) złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] polegającą na nieudzieleniu odpowiedzi na wniosek z dnia [...] listopada 2017 r. zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim stanowi normatywną podstawę do udostępnienia informacji o działalności władzy publicznej, oraz art. 13 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki. Skarżący wnieśli o:
- 1) zobowiązanie Wójta Gminy [...] do rozpoznania ww. wniosku,
- 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- 3) nałożenie na organ grzywny względnie zasądzenie sumy pieniężnej na ich rzecz,
- 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania,
W motywach skargi skarżący przedstawili przebieg postępowania i wskazali, że organ stoi na stanowisku jakoby nie byli stroną postępowania (mimo wyroku w sprawie VIII SAB/Wa 40/17) i uchyla się od udzielenia informacji w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie.
W odpowiedzi na skargę z dnia [...] stycznia 2017 r. Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej wyjaśniając, że z chwilą otrzymania wyroku w sprawie sygn. akt VIII SAB/Wa 40/17 dokonywał wszelkich starań w celu zakończenia postępowania mającego na celu usunięcie odpadów z działek nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...]Gmina [...]. Podniósł, że małżonkowie [...]nie są stronami w postępowaniu w sprawie odpadów, są nimi natomiast właściciele działek, które bezpośrednio graniczą z działkami [...]i [...]w miejscowości [...]. Zdaniem organu wnioskodawcy otrzymują informacje o toczącym się postępowaniu w trybie dostępu do informacji publicznej, tj. informacja organu z dnia [...]grudnia 2017 r. i [...]grudnia 2017 r.
Odnosząc się do odpowiedzi na skargę skarżący w piśmie z dnia [...]stycznia 2018 r. wyjaśnili, że nie udostępniono im informacji – kopii decyzji dotyczących rozpatrzenia sprawy usunięcia odpadów z działek nr [...]i [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.
Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej - Wójt Gminy [...] - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej stosownie do z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś przedmiot wniosku - kopia decyzji rozstrzygającej sprawę usunięcia odpadów z działek działki o nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...] - posiada walor administracji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., co wynika wprost z art. 6 ust. 1 pkt 4a tiret pierwsze u.d.i.p. W myśl powołanego przepisu udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Spełniony został zatem zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Z akt sprawy wynika, że wniosek o udostępnienie kopii ww. decyzji został skierowany przez skarżących do Wójta Gminy [...] w dniu [...] listopada 2017 r., choć poprzedzało go już pismo z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie wykonania wyroku WSA w sprawie VIII SAB/Wa 40/17, w którym skarżący zawarli również taki wniosek. Przyjmując jednak, że to wniosek z dnia [...] listopada 2017 r. inicjował postępowanie w sprawie dostępu do informacji publicznej, to termin do jego rozpoznania - zgodnie z dyspozycją art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - upłynął z dniem [...]grudnia 2017 r. Organ nie podjął w tym terminie żadnych działań mających na celu rozpoznanie wniosku. Dopiero dniu [...]grudnia 2017 r., a więc już po wniesieniu skargi na bezczynność, co miało miejsce w dniu [...]grudnia 2017 r., skierował do skarżących pismo informujące, że w dniu [...]listopada 2017 r. zostały wydane dwie decyzje nr [...]o umorzeniu postępowania w sprawie usunięcia odpadów z działki nr [...]w [...]oraz nr [...]o nakazaniu usunięcie odpadów z działki nr [...]w [...]w terminie do [...]marca 2018 r. Organ poinformował również skarżących, że na każdym etapie postępowania mogą uzyskać informację w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie udzielając w istocie informacji w postaci kopii decyzji.
Zaznaczyć należy, że z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika zasada, że do udzielania informacji publicznej zobowiązane są podmioty będące w ich posiadaniu. Przesłanką zaistnienia obowiązku udostępnienia informacji jest więc określony stan faktyczny, tj. posiadanie żądanej informacji przez podmiot zobowiązany. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, jeżeli adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest w posiadaniu żądanej informacji, powinien poinformować o tym wnioskodawcę w drodze zwykłego pisma, co stanowi formę udzielenia informacji odnośnie zasobu danych, jakimi dysponuje podmiot zobowiązany (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1557/09, publ. LEX nr 1264573; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 czerwca 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 29/13, publ. LEX nr 1334373).
Z powyższego wynika, że w dacie wniesienia skargi, tj. w dniu [...]grudnia 2017r., Wójt Gminy [...]pozostawał w bezczynności względem wniosku skarżących z dnia [...]listopada 2017 r. Z tego względu Sąd, stosując art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że Wójt Gminy [...]dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku.
Jednocześnie Sąd nie uznał, aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA).
W okolicznościach niniejszej sprawy bezczynność Wójta Gminy [...]nie ma postaci kwalifikowanej. Od daty wpływu wniosku o udostępnienie informacji publicznej do daty poinformowania skarżących przez organ o treści rozstrzygnięć dotyczących usunięcia odpadów (jakkolwiek w sposób niedostateczny i niewypełniający treści art. 6 ust. 1 pkt 4a tiret pierwsze u.d.i.p.) upłynął 1 miesiąc. Z tych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, określony w ww. przepisie środek dyscyplinujący powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, bowiem - jak już wyżej wskazano - organ poinformował skarżących o treści decyzji, nie udzielając jednak informacji w postaci kopii aktów administracyjnych, czego domagali się skarżący. Zatem skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a.
Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi ([...] zł), Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. - jak w pkt 4 sentencji wyroku.