Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga P. M. – wspólnika spółki cywilnej [...] na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w W. postępowania w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2009 rok.
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:
W dniu [...] maja 2012 r. P. M. – wspólnik spółki cywilnej [...] z siedzibą w B., powiat [...] (zwany dalej: skarżący) złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (zwany dalej: Kierownik BP, organ I instancji) wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (zwana dalej: płatność ONW) na 2009 rok.
Pismami z [...] września i [...] października 2009 r. organ I instancji wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w sprawie, wobec czego [...] października 2009 r. skarżący złożył korektę wniosku oraz oświadczenie, iż podtrzymuje deklarację działek.
Decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2009 r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne uznając, że spółka cywilna nie posiada przymiotu strony do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie przedmiotowej płatności. Na skutek złożonego odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (zwany dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) decyzją Nr [...] z [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 listopada 2010 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 608/10) uchylił decyzje organów obu instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 września 2012 r. (sygn. akt II GSK 957/11) oddalił skargę kasacyjną Dyrektora ARiMR. Wskazane rozstrzygnięcia wpłynęły do organu I instancji - [...] grudnia 2012 r.
Ponownie rozpoznając sprawę Kierownik BP pismem z [...] stycznia 2013 r. wezwał skarżącego jako reprezentanta spółki do złożenia wyjaśnień i dokumentów, zakreślając termin 30 dni na dokonanie ww. czynności.
Pismem z [...] stycznia 2013 r. (data wpływu do organu) skarżący wniósł o załatwienie jego wniosku z 2009 r. o przyznanie płatności ONW.
Pismem z [...] lutego 2013 r. organ I instancji poinformował skarżącego, że w związku z prowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku o przyznanie płatności ONW na 2009 rok ulegnie przedłużeniu, termin załatwienia sprawy przewiduje się do [...] marca 2013 r.
W dniu [...] lutego 2013 r. (data wpływu do organu) do organu I instancji wpłynęła korespondencja od skarżącego, na którą organ I instancji udzielił odpowiedzi pismem z [...] lutego 2013 r.
Następnie przy piśmie z [...] kwietnia 2013 r. (data wpływu do organu) skarżący złożył dokumenty dotyczące przyznania wnioskowanej płatności.
Zawiadomieniem z [...] maja 2013 r. Kierownik BP w związku ze zmianą siedziby spółki przekazał sprawę do organu właściwego – Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] z siedzibą w W. (zwany dalej: Kierownik BP w W.).
Pismem z [...] maja 2013 r. Kierownik BP w W. poinformował skarżącego, że postępowanie w sprawie przyznania płatności ONW na 2009 rok, z uwagi na prowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające, ulegnie przedłużeniu o dwa miesiące. Termin załatwienia sprawy przewiduje się do [...] lipca 2013 r. Kolejnymi zawiadomieniami z [...] lipca 2013 r., [...] września 2013 r., [...] grudnia 2013 r., [...] lutego 2014 r., [...] kwietnia 2014 r., [...] czerwca 2014 r., [...] sierpnia 2014 r., [...] października 2014 r., [...] grudnia 2014 r., [...] marca 2015 r., Kierownik BP w W. określał termin załatwienia sprawy odpowiednio do [...] września 2013 r., [...] grudnia 2013 r., [...] lutego 2014 r., [...] kwietnia 2014 r., [...] czerwca 2014 r., [...] sierpnia 2014 r., [...] października 2014 r., [...] grudnia 2014 r., [...] marca 2015 r., [...] marca 2015 r. (oczywiście błędna data).
W dniu [...] maja 2015 r. skarżący wniósł do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika BP w W. postepowania w sprawie przyznania przedmiotowej płatności.
Rozpoznając ww. środek zaskarżenia organ odwoławczy postanowieniem
Nr [...] z [...] czerwca 2015 r. uznał zażalenie za uzasadnione.
Postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2015 r. Kierownik BP w W. postanowił o włączeniu do toczącego się postępowania określonych nim dokumentów. Jednocześnie wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w sprawie.
Następnie pismem z [...] czerwca 2013 r. Kierownik BP w W. poinformował skarżącego, że postępowanie w sprawie przyznania płatności ONW na 2009 rok, z uwagi na prowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające, ulegnie przedłużeniu o trzy miesiące. Termin załatwienia sprawy przewiduje się do [...] września 2015 r.
Pismem z [...] czerwca 2015 r. (data nadania) skarżący wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Kierownika BP w W.postępowania w sprawie przyznania płatności ONW na 2009 rok. Skarżący wniósł o uznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania za zasadną oraz o wymierzenie grzywny celem zdyscyplinowania Kierownika BP.
W odpowiedzi na skargę Kierownik BP wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając przebieg postępowania w sprawie. Wyjaśnił przy tym, że rozpoznając przedmiotową sprawę organ I instancji jest na etapie analizy obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Nadto zaznaczył, że P. M. występuje w ewidencji producentów jako wspólnik kilkudziesięciu podmiotów, w tym spółek z o.o. i spółek cywilnych. Dodatkowo ww. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą [...].
Na rozprawie w dniu 5 stycznia 2016 r. skarżący wyjaśnił, iż decyzja z przedmiotowej sprawie została wydana [...] sierpnia 2015 r, zatem nie domaga się zobowiązania organu do wydania decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Wskazany wyżej przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), to jest przed 15 sierpnia 2015 r., z uwagi na treść art. 2 w związku z art. 1 pkt 1 tej ustawy.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest ocena sprawności prowadzenia przez Kierownika BP w W. postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego złożonego [...] maja 2009 r. w sprawie przyznania płatności ONW na 2009 rok.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, warunkiem formalnym jej dopuszczalności jest poprzedzenie jej wniesienia do sądu administracyjnego, złożeniem zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Opolu z 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Op 38/14, publ.: cbois).
W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony, okoliczność ta nie jest sporna.
W postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności ONW przepisy postępowania administracyjnego stosuje się w takim zakresie, w jakim postępowanie nie zostało uregulowane w przepisach ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427, zwana dalej: ustawą ONW). Zgodnie z art. 21 ustawy ONW z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania,,Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)’’ objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz.U. z 2009 r., Nr 40, poz. 329 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem ONW), wniosek o przyznanie płatności ONW składa się co roku do kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwanej dalej "Agencją", właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
W myśl § 5 ust. 6 rozporządzenia ONW, o każdym niezałatwieniu sprawy dotyczącej przyznania płatności ONW do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek, Agencja zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
Zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze. zm., zwana dalej: k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane w ustawie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 r., str. 44).
Wskazać należy, że z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby od maja 2013 r., tj. od przekazania sprawy przez Kierownika BP w B. - Kierownikowi BP w W. w związku ze zmianą siedziby spółki, istniały jakiekolwiek okoliczności uniemożliwiające organowi rozpoznanie sprawy z wniosku skarżącego o przyznanie płatności. Zarówno z akt sprawy przedstawionej sądowi do zbadania, jak również stanowiska organu (odpowiedzi na skargę) nie wynikają przyczyny mogące stanowić usprawiedliwienie takiego stanu rzeczy. Należy zauważyć, że organ dokonując kilkukrotnego przedłużenia postępowania w sprawie powoływał się na okoliczność prowadzonego postępowania wyjaśniającego, nie wskazując, jakie konkretnie w sprawie winny być wykonane czynności, jaki jest ich zakres i związek z rozpoznawanym wnioskiem o przyznanie płatności. Pomimo wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy, żaden z nich przez organ nie został dotrzymany, co może wskazywać, że organ tak naprawdę nie wiedział, jaki jest potrzebny zakres postępowania dowodowego w sprawie. Tymczasem ustanowiona w art. 36 k.p.a. możliwość przedłużania terminu załatwienia sprawy ma charakter wyjątkowy i nie powinna być przez organy nadużywana.
Zdaniem Sądu, Kierownik BP w W. przewlekle prowadził postępowanie, bowiem po przekazaniu mu sprawy według właściwości miejscowej w maju 2014 r. nie podjął żadnych czynności w sprawie prowadzących do wydania stosownej decyzji rozstrzygającej wniosek spółki o przyznanie przedmiotowych płatności na 2009 rok. Nie wykazał przy tym, że wystąpiły przesłanki uniemożliwiające rozstrzygnięcie sprawy z powyższego wniosku skarżącej w terminie przewidzianym w przepisach art. 35 § 1 oraz 3 k.p.a. lub w innym rozsądnym terminie. Organ, aby uniknąć zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie winien przedstawić cały tok postępowania, zakres czynności dokonywanych, a niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Samo odwoływanie się do skomplikowanego charakteru sprawy i potrzeby wykonywania wielu czynności w sprawie, bez odpowiedniego udokumentowania tego, nie może stanowić podstawy do uznania, iż nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania.
Pozwala to Sądowi na sformułowanie wniosku, że organ I instancji zaniechał podjęcia czynności w sprawie, a także naruszył zasadę szybkości postępowania w okresie od [...] maja 2013 r. do złożenia zażalenia przez P. M..
Przystępując do oceny czy przewlekłość miała charakter rażący należy stwierdzić, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, a także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Przewlekłe prowadzenie postępowania musi charakteryzować się podejmowaniem kolejnych czynności z przekroczeniem terminów i musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Powracając na grunt zawisłej sprawy powtórzyć należy, iż wniosek o przyznanie płatności wpłynął do organu w maju 2009 roku. Zgodnie z przepisem § 5 ust. 6 rozporządzenia ONW przedmiotowy wniosek winien być ostatecznie załatwiony do [...] marca 2010 roku. Wniosek przekazany został Kierownikowi BP zgodnie z właściwością [...] maja 2013 r. i od tej daty oczekuje na załatwienie. Przy czym jak wynika z akt sprawy pierwszą czynnością jaką Kierownik BP w W. podjął w celu rozpoznania wniosku było wezwanie skarżącego do złożenia wyjaśnień z [...] czerwca 2015 r. oraz postanowienie z tej samej daty o włączenie dokumentów do materiału dowodowego sprawy. Powyższe w ocenie Sądu pozwala uznać, że istnieje podstawa do uznania, iż przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania uznając jednocześnie, iż przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 1 wyroku). W tych okolicznościach na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] zł (punkt 2 wyroku), uznając iż jest ona na tyle dotkliwa, że zobliguje organ do skutecznego działania i podejmowania czynności. O kosztach postępowania Sąd orzekł biorąc za podstawę art. 200, art. 205 § 1, art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.). Wskazana w punkcie 3 wyroku kwotę [...] zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz kwotę [...] zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.