Uzasadnienie
P. M. – wspólnik spółki cywilnej "[...]", za pośrednictwem Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą w W. (zwany dalej jako "Kierownik BP w W.) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP w W., w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych o niekorzystnych warunkach gospodarowania za 2009 rok. W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ administracji pozostawał w stanie bezczynności od dnia 7 maja 2013 roku, zaś zachowanie Kierownika BP w W. polegające na wyznaczaniu kolejnych terminów do załatwienia sprawy bez dokonywania w tym czasie czynności w pełni uzasadnia, że organ pozostawał w przewlekłości w załatwieniu złożonego przez P. M. wniosku.
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym:
W dniu 15 maja 2009 roku – P. M. działając jako wspólnik spółki cywilnej "[...]" złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (zwany dalej "Kierownik BP w B.) wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarstw rolnych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej zwana jako "płatności ONW") za rok 2009.
Po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją z dnia [...] grudnia 2009 roku, Kierownik BP w B. umorzył w całości postępowanie w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2009. Rozpoznając odwołanie Spółki Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej jako "Dyrektor ARiMR w [...]), decyzją z dnia [...] maja 2010 roku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji, jak również stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Wyrokiem z dnia 4 września 2012 roku, w sprawie prowadzonej pod sygn. II GSK 948/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.
Akta administracyjne zostały zwrócone przez organ odwoławczy do Kierownika BP w B. w dniu [...] listopada 2012 roku, który prowadził dalej postępowanie wyjaśniające.
W dniu 7 maja 2013 roku Kierownik BP w B., w związku ze zmianą siedziby spółki, przekazał sprawę do organu miejscowo właściwego – Kierownika BP w W..
Pismem z dnia [...] maja 2013 roku Kierownik BP w W. poinformował wnioskującą spółkę o tym, że postępowanie administracyjne zostało przedłużone o 2 miesiące, zaś termin załatwienia sprawy został określony na dzień [...] lipca 2013 roku. Kolejne zawiadomienia o przedłużeniu trwania postępowania administracyjnego zostały przez organ wysłane do P. M. reprezentującego [...] s.c. w dniach:
- - [...] lipca 2013 roku – przedłużono postępowanie do dnia [...] września 2013 roku;
- - [...] września 2013 roku – przedłużono postępowanie do dnia [...] października 2013 roku;
- - [...] października 2013 roku – przedłużono postępowanie do dnia [...] grudnia 2013 roku;
- - [...] grudnia 2013 roku – przedłużono postępowanie do dnia [...] lutego 2014 roku;
- - [...] lutego 2014 roku – przedłużono postępowanie do dnia [...] kwietnia 2014 roku;
- - [...] kwietnia 2014 roku – przedłużono postępowanie do dnia [...] czerwca 2014 roku;
- - [...] czerwca 2014 roku – przedłużono postępowanie do dnia [...] sierpnia 2014 roku;
- - [...] sierpnia 2014 roku – przedłużono postępowanie do dnia [...] października 2014 roku;
- - [...] października 2014 roku – przedłużono postępowanie do dnia [...] grudnia 2014 roku;
- - [...] grudnia 2014 roku – przedłużono postępowanie do dnia [...] marca 2015 roku; wreszcie pismem z dnia [...] marca 2015 roku poinformowano P. M. o przedłużeniu trwania postępowania administracyjnego do dnia [... czerwca 2015 roku.
W międzyczasie w dniu 21 kwietnia 2015 roku P. M. został wezwany przez Kierownika BP w W. do złożenia wyjaśnień w zakresie wskazania wszystkich wspólników spółki [...].
W dniu 19 maja 2015 roku do [...] Oddziału Regionalnego Agencji
Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wpłynęło zażalenie P. M. w trybie określonym w art. 37 § 1 k.p.a. Odwołujący wniósł o stwierdzenie, że postępowanie prowadzone było przewlekle oraz zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania decyzji administracyjnej.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 roku, numer [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] uznał wniesione zażalenie za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin do załatwienia sprawy do dnia [...] sierpnia 2015 roku, jednocześnie stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W dniu [...] lipca 2015 roku skarżący złożył powołaną na wstępie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Kierownik BP w W. wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że stan faktyczny w sprawie był skomplikowany i wielowątkowy i w związku z tym decyzja nie mogła zostać wydana w terminie wskazanym przez przepisy.
Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 22 marca 2016 roku pełnomocnik skarżącego sprecyzował, że skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania od sierpnia 2013 roku. Dodał jednocześnie, że w sierpniu 2015 roku została wydana decyzja przyznająca wsparcie finansowe ONW za rok 2009. Jednocześnie wniósł o stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Wskazany wyżej przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), to jest przed 15 sierpnia 2015 r., z uwagi na treść art. 2 w zw. z art. 1 pkt 1 tej ustawy.
Kontrola sądowa w przedmiotowej sprawie sprowadza się do analizy sprawności prowadzonego przez Kierownika BP w W. postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku złożonego przez wspólnika spółki cywilnej [...] - P. M., w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2009 rok.
Generalna zasada dopuszczalności wniesienia do sądu administracyjnego skargi jest określona w art. 52 § 1 p.p.s.a., z którego to przepisu wynika, iż warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak: zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, formalnym warunkiem jej dopuszczalności jest wcześniejsze złożenie zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz jakie stanowisko zajął w sprawie organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Opolu z 22 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Op 38/14, publ. cbois).
Procedura określona w art. 37 § 1 k.p.a., przy uwzględnieniu warunków określonych w przywołanym przepisie art. 52 § 1 p.p.s.a. w niniejszej sprawie została zachowana, co zresztą nie było kwestionowane przez strony postępowania. Okoliczność ta pozwoliła merytorycznie odnieść się do zaprezentowanych w skardze argumentów.
W pierwszej jednakże kolejności wskazać należy, że zgodnie z § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2009-2013 (Dz. U. z 2009r. nr 40 poz. 329 ze późn. zm, dalej jako – "rozporządzenie") kierownik biura Powiatowego Agencji zawiadamia rolnika o przyczynach niezałatwienia sprawy dotyczącej przyznania płatności ONW do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Płatność ONW jest wypłacana w terminie do dnia 30 czerwca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności z ONW – wynika to z treści § 5 ust. 7 rozporządzenia.
Sposób postępowania przez organ administracji w niniejszej sprawie, w zestawieniu z cytowanymi przepisami rozporządzenia, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że podniesione w skardze, a następnie sprecyzowane na rozprawie sądowej, zarzuty wobec Kierownika BP w W. są w pełni uzasadnione. Wprawdzie organ otrzymał wniosek wraz z aktami administracyjnymi do rozpoznania w maju 2013 roku, to nie może budzić żadnych wątpliwości, że organ w okresie od [...] maja 2013 roku do [...] kwietnia 2015 roku nie przeprowadził żadnej czynności mającej na celu rozpoznanie wniosku, jedynym podjętym przez niego działaniem było wysyłanie do wnioskującego kolejnych zawiadomień o przedłużeniu trwania postępowania, o 2 lub 3 miesiące, jednocześnie bez wskazania jakie powody stanowiły podstawy tak podjętej decyzji oraz jakie czynności w okresie przedłużonego postępowania zamierza podejmować organ. Odwoływanie się przez organ do ogólnych twierdzeń o skomplikowanym charakterze sprawy, potrzebie weryfikacji obszernego materiału dowodowego bez wskazywania jakie to czynności i w jakim czasie zostały wykonane wskazuje jedynie na przyjętą linię obrony przed przedstawionymi przez skarżącego zarzutami w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania.
Zwrócić uwagę należy, że z oświadczenia złożonego na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego wynika, iż decyzja administracyjna przyznająca płatności ONW została wydana w sierpniu 2015 roku, w sytuacji gdy organ był dysponentem akt administracyjnych i prowadził postępowanie od maja 2013 roku. Zestawienie to prowadzi do wniosku, że gołosłowne są twierdzenia organu o skomplikowanym charakterze sprawy, skoro akta administracyjne nie zawierają dokumentacji potwierdzającej dokonywanie jakichkolwiek czynności przez organ. Organ, co sam zresztą podniósł w odpowiedzi na skargę, prowadził szereg postępowań z wniosków składanych przez P. M., zatem materia oraz problematyka poszczególnych postępowań nie stanowiły dla organu swoistego novum. W istocie jedyną czynnością jaką dokonał Kierownik BP w W., we wskazanym wyżej okresie, inną niż wysyłanie kolejnych pism informujących o przedłużeniu trwania postępowania, było skierowanie w dniu 21 kwietnia 2015 roku do P. M. wezwania do złożenia wyjaśnień w zakresie wskazania wszystkich wspólników podmiotu [...] s.c. na przestrzeni lat 2008-2012.
Jednakże czynność ta nie może przemawiać za tym, że organ w niniejszej sprawie nie działał w sposób przewlekły, tym bardziej, że została dokonana po upływie prawie 2 lat od pierwszego zawiadomienia o przedłużeniu trwania postępowania przez Kierownika BP w W..
Na uwadze mieć należy także, że prowadzone postępowanie administracyjne dotyczyło wniosku o przyznanie płatności ONW za rok 2009, a więc wniosek powinien być objęty przez organ szczególną starannością, szybkością i dbałością w zakresie jego merytorycznego rozpoznania. Przeprowadzona analiza prowadzi do konstatacji, że Kierownik BP w W. w przedmiotowej sprawie nie dochował należytej staranności w prowadzonym postępowaniu, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Postępowanie powinno przebiegać sprawnie, zaś czynności dotyczące wątpliwości organu należało przeprowadzać bez zbędnej zwłoki.
Natomiast wydanie decyzji o przyznaniu płatności, w połączeniu z wydaniem przez Dyrektora OR w [...] postanowienia o uznaniu zażalenia P. M. na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania za uzasadnione, w żaden sposób nie może zwolnić sądu od rozpoznania wniesionej skargi, także z zakresie stwierdzenia czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając czy przewlekłość postępowania miała charakter rażący stwierdzić na wstępie należy, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Jak słusznie wskazuje się orzecznictwie - pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., w odniesieniu do przewlekłości postępowania, należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie rozpoznawanej sprawy administracyjnej.
W szczególności chodzi tu o przypadki przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie mają uzasadnienia ani w stopniu skomplikowania sprawy, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony. (Wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 roku, w sprawie I OSK 2440/15 Lex nr 1915454). Jak wyżej zostało to zaakcentowane od upływu terminu określonego w pierwszym zawiadomieniu o przedłużeniu postępowania – tj. od dnia [...] lipca 2013 roku, do dnia wniesienia skargi upłynęło prawie 2 lata, okoliczność ta jest wystarczającym powodem do stwierdzenia, że prowadzenie postępowania w przedmiocie płatności ONW za 2009 rok przez Kierownika BP w W. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W tej sytuacji Sąd w punkcie 2-gim wyroku orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.
Uwzględniając skargę, z uwagi na oświadczenie złożone przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie Sąd nie orzekał w oparciu o przepis art. 149 § 1 pkt 1) p.p.s.a.
Natomiast w punkcie 3-cim orzeczenia Sąd wymierzył organowi celem jego zdyscyplinowania grzywnę w wysokości [...] złotych - w oparciu o treść art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a., art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013r. poz. 461 ze zm.). Wskazana w punkcie 4-tym orzeczenia kwota obejmuje wysokość wynagrodzenia pełnomocnika – 240 złotych, oraz należność wynikającą z opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 złotych.