Uzasadnienie
UZASASADNIENIE
Przedmiotem rozpoznania jest skarga M. S. i K. S. na bezczynność Starosty Powiatowego w L. Stan faktyczny i prawny przedstawiał się następująco:
W dniu [...] grudnia 2014 r. M. i K. S. złożyli do Starosty Powiatowego w L. pismo, o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie dokonania gleboznawczej klasyfikacji gruntów, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, a w szczególności z jego § 4 pkt 6. W piśmie wskazali, że powyższe jest uzasadnione faktem posiadania przez nich decyzji Starosty z [...] września 2011 r. w przedmiocie przekwalifikowania gruntu rolnego na grunt leśny o powierzchni [...] ha w obrębie działek o nr ew. [...] – [...] ha, [...] – [...]ha, [...] – [...] ha położonych w obrębie geodezyjnym [...] I, gm. [...] oraz decyzją Starosty z [...] października 2013 r. w sprawie przekwalifikowania gruntu rolnego na grunt leśny o powierzchni [...] ha w obrębie działki ew. nr [...]. Zdaniem wnioskodawców podstawa powyższego wynika z przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz na podstawie przepisów o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.
Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Starosta Powiatowy w L. zawiadomił M. i K. S. (dalej skarżący), iż w Starostwie nie ma zatrudnionego klasyfikatora gruntów i w związku z powyższym wnioskodawcy powinni wskazać klasyfikatora, który wykona powyższe prace w terminie 14 dni. Starosta dodatkowo wyznaczył termin 14 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Skarżący pismem z [...] lutego 2015 r. poinformowali Starostę Powiatowego o obowiązku wszczęcia postępowania z urzędu oraz o bezzasadności obowiązku wskazania w ciągu 14 dni klasyfikatora.
W dniu [...] lutego 2015 r. Starosta Powiatowy w L. zwrócił się do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z prośbą o zajęcie stanowiska odnośnie przeprowadzenia klasyfikacji gruntów z urzędu, co wynika z § 4 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów i kwestii dotacji z tym związanych. W odpowiedzi na powyższe pismo Ministerstwo wskazało, że koszty związane z przeprowadzeniem gleboznawczej klasyfikacji gruntów po zalesieniu gruntów, jeżeli zalesienia dokonano na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, powinny być finansowane ze środków budżetowych z działu 020 Leśnictwo rozdział 02001 Gospodarka Leśna.
Następnie w dniu [...] lutego 2015 r. (data wpływu) skarżący złożyli w trybie art. 37 § 2 k.p.a. zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na bezczynność organu Starosty Powiatowego w L.. W uzasadnieniu wywiedli po przedstawieniu stanu sprawy i po powołaniu się na § 4 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, że biorąc pod uwagę wykładnię tego przepisu, iż spełnione zostały przesłanki zobowiązujące Starostę do podjęcia czynności z urzędu.
W rezultacie zaznaczyli, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej.
Postanowieniem z [...] marca 2015 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Staroście [...] dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] maja 2015 r.
W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że do dnia złożenia zażalenia organ I instancji nie przeprowadził z urzędu gleboznawczej klasyfikacji przedmiotowych gruntów i nie wydał w tym przedmiocie decyzji, ponadto nie dochował terminu wynikającego z art. 35 k.p.a.
W zakresie merytorycznym natomiast wyjaśnił, iż według art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) do zadań służby geodezyjnej i kartograficznej należy rejestrowanie stanów faktycznych i prawnych nieruchomości, natomiast do zadań starosty należy w szczególności prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym gleboznawczej klasyfikacji gruntów (art. 7d ust. 1, czy art. 22 ustawy). Na podstawie art. 20 ust. 3 Prawo geodezyjnego i kartograficznego gleboznawcza klasyfikacja gruntów obejmuje grunty rolne i leśne. Na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. ww. z urzędu klasyfikację przeprowadza się m.in. po zalesieniu gruntów na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.
Dalej zaznaczył powołując się na wniosek skarżących, że ich wniosek wpłynął do organu [...] grudnia 2014 r. i z akt nie wynika, aby organ I instancji zakończył postępowanie poprzez wydanie rozstrzygnięcia, nadto nie podejmował jakichkolwiek czynności, czy to dowodowo wyjaśniających czy też informujących stronę o przypadku i przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie.
Zarzut bezczynności Starosty [...] w przedmiotowej sprawie uznał za zasadny i wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn zwłoki. Podkreślił, że Starosta musi dochować procedury wymaganej dla zmiany klasyfikacji gruntu i na nim ciąży obowiązek działania w tym zakresie, jak również to on ponosi koszty tego postępowania.
W dniu [...] lipca 2015 r. skarżący złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Starosty Powiatowego w L., wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w sprawie przeprowadzenia aktualizacyjnej klasyfikacji gruntów i wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni, wymierzenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości, stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W skardze skarżący podnieśli, że pomimo złożenia w dniu [...] grudnia 2014 r. wniosku o przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, organ Starosta Powiatowy w L. nie doprowadził do wszczęcia postępowania i nie wydał rozstrzygnięcia w tej sprawie. Ponadto zaznaczyli, że w dniu [...] czerwca 2015 r. złożyli zażalenie (ponowne) na niezałatwienie sprawy w terminie wprost do organu II instancji.
W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatowy w L. wniósł o jej oddalenie wyjaśniając przy tym, że w obecnej chwili nie posiada dotacji na wykonanie zadania w zakresie przekwalifikowania gruntu rolnego na leśny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a.") sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Z kolei art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Natomiast art. 36 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek powiadomienia stron postępowania o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy.
Z powyższego wynika, że jeżeli sprawy nie można załatwić w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a., wówczas organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiadomić strony o tym fakcie, a jednocześnie powinien podać przyczyny zwłoki oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej pozostaje więc w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a.
Oprócz pozostawania w bezczynności, organ może również prowadzić postępowanie przewlekle, co oznacza, że podejmowane przez organ czynności nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych. Innymi słowy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje zawsze wtedy, gdy można organowi skutecznie zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 25.08.2011 r. sygn. II SAB/Po 42/11). Ponadto przyjmuje się, że dopuszczalne jest objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w konkretnym postępowaniu może być jedna decyzja postanowienie lub akt (wyrok NSA z 05.06.2012 r. II OSK 709/12 cbois).
W rozpoznawanej sprawie skarżący domagali się podjęcia z urzędu czynności zmierzających do przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów zgodnie z obowiązującymi przepisami. Do daty rozpoznania sprawy Starosta Powiatowy w L. nie doprowadził do właściwego rozstrzygnięcia w przedmiocie ww. wniosku skarżących tłumacząc się brakiem środków finansowych.
W tym miejscu należy odwołać się do treści art. 7d pkt 1 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, które regulują, że do zadań właściwego miejscowo starosty należy m.in. prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków, gleboznawczej klasyfikacji gruntów i geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu.
Aktem prawnym regulującym w sposób szczegółowy kwestie klasyfikacji gleboznawczej jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1246, dalej określane jako "rozporządzenie g.k."). Stosowne do ww. przepisów dane w ewidencji gruntów i budynków mogą być aktualizowane z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych określonych w § 10 i § 11 rozporządzenia.
Jak wynika z przedstawionych akt administracyjnych Starosta nie podjął żadnych czynności zmierzających do przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów zgodnie z obowiązującymi przepisami, do czego jest zobowiązany.
Podnieść w pierwszej kolejności należy, że bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu.
Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", czy też nie.
W rozpoznawanej sprawie zarzut bezczynności okazał się uzasadniony, bowiem organ niewątpliwie nie podjął żadnych czynności zmierzających do przeprowadzenia z urzędu gleboznawczej klasyfikacji gruntów, a także nie doprowadził do wydania decyzji administracyjnej, co skutkowałoby załatwieniem sprawy administracyjnej.
Skoro do organu wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, to rozpoznanie takiego wniosku winno nastąpić w formie procesowej.
Zgodnie z ustanowioną w art. 12 K.p.a., zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.).
Z tego powodu zarzut bezczynności Sąd uznał za uzasadniony i na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżących.
Ze względu na to, że organ podejmował określone czynności w celu załatwienia sprawy (udzielił odpowiedzi na piśmie, zwracał się do innych organów o dotacje na wykonanie zadania), stwierdzić należało, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd wymierzył Staroście Powiatu [...] grzywnę w wysokości [...] zł, uznając, iż kwota ta jest adekwatna do stopnia zawinienia, nadto spełni cel prewencyjny.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.