Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] spółka z o.o. z siedzibą w B. na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na 2012 rok.
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:
W dniu [...] maja 2012 r. (data wpływu) [...] spółka z o.o. z siedzibą w B. (zwana dalej: spółka, skarżąca) złożyła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (zwany dalej: Kierownik BP w B., organ I instancji) wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych (zwana dalej: płatność PRŚ) na 2012 rok.
Pismem z [...] czerwca 2012 r. organ I instancji poinformował spółkę o klauzuli weryfikacji zobowiązań rolnośrodowiskowych podjętych w ramach PROW 2007-2013.
Kolejnym pismem z [...] czerwca 2012 r. organ I instancji wezwał spółkę do usunięcia braków formalnych wniosku. W odpowiedzi na powyższe [...] czerwca 2012 r. spółka złożyła korektę wniosku, a następnie [...] lipca 2012 r. zmianę do wniosku.
Natomiast pismem z [...] lipca 2012 r. organ I instancji wezwał J. W. i D. M. do złożenia wyjaśnień w charakterze świadka w niniejszej sprawie. Jednocześnie wystąpił do Kierownika BP w D. w sprawie konfliktu kontroli krzyżowej.
W dniu [...] lipca 2012 r. do organu I instancji wpłynęło od spółki wyjaśnienie i korekta wniosku wraz z załącznikiem graficznym.
Z kolei w dniu [...] lipca 2012 r. do organu I instancji wpłynęło wyjaśnienie Kierownika BP w D. w sprawie konfliktu kontroli krzyżowej.
Organ I instancji w dniu [...] września 2012 r. przeprowadził kontrolę administracyjną wniosku, zaś [...] października 2012 r. poinformował spółkę o powierzchni PEG - działek deklarowanych do płatności. Jednocześnie Kierownik BP w B. wezwał spółkę do złożenia wyjaśnień w związku z nieprawidłowościami w deklaracji działek rolnych. W odpowiedzi na powyższe w dniach [...] i [...] listopada 2012 r. spółka złożyła kolejną zmianę do wniosku, w której skorygowała powierzchnię użytkowaną rolniczo do powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) oraz korektę wniosku wraz z załącznikiem graficznym.
Pismem z [...] listopada 2012 r. organ I instancji wezwał spółkę do złożenia wyjaśnień dotyczących nieścisłości wniosku. W odpowiedzi na powyższe spółka złożyła deklaracje pakietów rolnośrodowiskowych z poprawną sumą powierzchni w deklarowanych pakietach, które zgadzają się z sumą powierzchni w oświadczeniu o sposobie wykorzystania działek rolnych.
W dniu [...] grudnia 2012 r. organ I instancji wystąpił do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (zwany dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) o skierowanie do spółki kontroli na miejscu. W odpowiedzi na powyższe pismem z [...] grudnia 2012 r. ww. jednostka nadzoru poinformowała Kierownika BP w B. o odmowie przeprowadzenia kontroli na miejscu.
Pismem z [...] lutego 2013 r. organ I instancji wezwał spółkę do złożenia wyjaśnień w sprawie, zakreślając 14-dniowy termin na dokonanie powyższego.
Następnie pismem z [...] lutego 2013 r. organ I instancji poinformował spółkę, że w związku z prowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku o przyznanie płatności PRŚ na 2012 rok ulegnie przedłużeniu, termin załatwienia sprawy określono do 30 kwietnia 2013 r.
W dniu [...] marca 2013 r. do organu I instancji wpłynęła korespondencja od spółki oraz dokumenty dotyczące przedmiotowej płatności wraz z wnioskiem o dopuszczenie dowodu z przesłuchania wskazanych przez spółkę świadków.
Pismem z [...] czerwca 2013 r. Kierownik BP w B. poinformował spółkę o zakończeniu postępowania w sprawie przyznania płatności PRŚ na 2012 rok i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy.
W dniu [...] lipca 2013 r. spółka złożyła pismo w odniesieniu do zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2013 r. Kierownik BP w B., po rozpoznaniu wniosku spółki, orzekł o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na 2012 rok. Na skutek złożonego odwołania Dyrektor ARiMR decyzją Nr [...] z [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 października 2014 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 415/14) uchylił decyzje organów obu instancji (odpowiednio z 28 lutego 2014 r. i 13 grudnia 2013 r.). Wskazane rozstrzygnięcie, wyrok sądu wraz z aktami administracyjnymi wpłynęły do organu I instancji 29 grudnia 2014 r.
W dniu [...] marca 2015 r. spółka wniosła do Dyrektora ARiMR zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika BP B. postępowania w sprawie przyznania przedmiotowej płatności.
Postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. Dyrektor ARiMR uznał zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji za uzasadnione i wyznaczył termin do załatwienia sprawy do [...] czerwca 2015 r.
Postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. Kierownik BP w B. zawiesił postępowanie w sprawie, uznając wystąpienie zagadnienia wstępnego, które to postanowienie zostało następnie uchylone w dniu [...] lipca 2015 r. przez Dyrektora ARiMR.
Decyzją Nr [...] z [...] września 2015 r. organ I instancji, po rozpoznaniu wniosku skarżącej o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na 2012 rok, orzekł o odmowie przyznania wnioskowanych płatności.
Pismem z [...] września 2015 r. (data wpływu) skarżąca wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika BP w B. postępowania w sprawie przyznania płatności PRŚ na 2012 rok, uznając iż organ prowadził postepowanie z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie grzywny Kierownikowi BP w B. celem zdyscyplinowania organu.
W odpowiedzi na skargę Kierownik BP w B. wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając przebieg postepowania w sprawie.
Na rozprawie w dniu 16 marca 2015 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował, iż Kierownik BP w B. przewlekle prowadził postępowanie od [...] lutego 2015 r. do dnia wydania decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna w zakresie uznania przewlekłego prowadzenia postępowania przez Kierownika BP w B..
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. na podstawie art. 1 pkt 40 oraz art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest sprawność prowadzenia przez Kierownika BP w B. postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku spółki złożonego [...] maja 2012 r. w sprawie przyznania płatności PRŚ na 2012 rok.
W pierwszej kolejności podać trzeba, iż zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, warunkiem formalnym jej dopuszczalności jest poprzedzenie jej wniesienia do sądu administracyjnego, złożeniem zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Opolu z 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Op 38/14, publ.: cbois).
W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony, okoliczność ta nie jest sporna.
W przedmiotowej sprawie postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427, zwana dalej: ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2009 r. Nr 33, poz. 262, zwane dalej: rozporządzeniem rolnośrodowiskowym). W pierwszej kolejności obowiązują więc terminy załatwienia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, wynikające z § 21 ww. rozporządzenia. Kierownik Biura Powiatowego Agencji wydaje decyzje w sprawie przyznania pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych w terminie od dnia 1 grudnia roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony ten wniosek (§ 21 ust. 2 ww. rozporządzenia).
Natomiast o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ ten zawiadamia na piśmie rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (§ 21 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego).
Niewątpliwie zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze. zm., zwana dalej: k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane w ustawie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 r., str. 44).
Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy nie wynika, aby od 29 grudnia 2014 r., tj. wpływu akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (uchylającego wydane w sprawie decyzje) do dnia złożenia zażalenia i w kolejnych miesiącach, istniały jakiekolwiek okoliczności uniemożliwiające organowi rozpoznanie sprawy z wniosku skarżącej o przyznanie płatności. Zarówno z akt sprawy, jak również stanowiska organu nie wynikają przyczyny mogące stanowić usprawiedliwienie takiego stanu rzeczy. Należy zauważyć, że organ na podstawie art. 36 k.p.a. miał możliwość przedłużenia terminu załatwienia sprawy, z czego nie skorzystał.
Zdaniem Sądu, Kierownik BP w B. przewlekle prowadził postępowanie, bowiem po wpływie wyroku i akt sprawy z Sądu nie podjął żadnych czynności w sprawie prowadzących do wydania stosownej decyzji rozstrzygającej wniosek strony o przyznanie przedmiotowych płatności na 2012 rok. Nie wykazał przy tym, że wystąpiły przesłanki uniemożliwiające rozstrzygnięcie sprawy z powyższego wniosku w terminie przewidzianym w przepisach art. 35 § 1 oraz 3 k.p.a. lub w innym rozsądnym terminie. Zauważyć należy, że w wyznaczonym przez Dyrektora ARiMR terminie (w postanowieniu z [...] kwietnia 2015 r.) Kierownik BP w B. wydał postanowienie o zawieszeniu postepowania w sprawie, uznając wystąpienie zagadnienia wstępnego (tj. do czasu wydania orzeczenia w sprawie VIII SA/Wa 851/14), które to postanowienie następnie zostało uchylone. Tak więc niewątpliwie organ I instancji prowadził przewlekle postępowanie mając na względzie okres sprecyzowany przez skarżącego na rozprawie.
Przystępując do oceny czy przewlekłość miała charakter rażący należy stwierdzić, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, a także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Przewlekłe prowadzenie postępowania musi charakteryzować się podejmowaniem kolejnych czynności z przekroczeniem terminów i musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Powracając na grunt zawisłej sprawy powtórzyć należy, iż wniosek o przyznanie płatności wpłynął do organu w maju 2012 r. Zgodnie z przepisem § 21 ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego przedmiotowy wniosek winien być ostatecznie załatwiony do 1 marca 2013 r. Należy mieć jednak na uwadze, iż z uwagi na toczące się w sprawie postępowania sądowe kompletne akta sprawy zostały zwrócone do organu w dniu 29 grudnia 2014 r. Okres załatwienia sprawy od 29 grudnia 2014 r. do 9 września 2015 r. w ocenie Sądu pozwala na stwierdzenie, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oczywiście Sąd uwzględnił przy powyższej ocenie skomplikowany charakter sprawy, okoliczność podjęcia czynności związanych z zawieszeniem postępowania i wydania w tym zakresie postanowienia.
Jednocześnie powyższe ustalenia wskazują, że nie zachodziły przesłanki do wymierzenia grzywny Kierownikowi BP w B., jak również przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej wynikającej z art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.
Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. stwierdził przewlekłe prowadzenie przez Kierownika BP w B. postępowania (punkt 1 wyroku) uznając jednocześnie, iż przewlekłość ta nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 wyroku). W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę (punkt 3 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł biorąc za podstawę art. 200, art. 205 § 1, art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.). Wskazana w punkcie 4 wyroku kwota obejmuje kwotę 100 zł uiszczonego wpisu sądowego, kwotę 240 zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz kwotę 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.