Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...], przesłanym drogą elektroniczną, [...] w W. (zwana dalej: "skarżąca", "strona"), zwróciła się do Ministra Finansów (zwany dalej: "Minister", "organ") o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej W. K. - Podsekretarza Stanu, w zakresie:
- 1. Wysokości aktualnego wynagrodzenia zasadniczego brutto;
- 2. Rodzaju i wysokości poszczególnych dodatków do wynagrodzenia zasadniczego brutto (nagrody, premie, dodatek stażowy, dodatek funkcyjny, dodatek zadaniowy, inne otrzymywane dodatki).
Organ w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. przekazał skarżącej informacje prawne zawarte w ustawie z dnia 31 lipca 1981 r. o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 stycznia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wynagradzania osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz ustawie z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych, które w sposób jednoznaczny określają z jakich składników składa się wynagrodzenie podsekretarza stanu, jak również ustalają jego wysokość. W piśmie tym organ wskazał, że wynagrodzenie podsekretarza stanu składa się z wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego. Wysokość wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego podsekretarza stanu ustalona jest na podstawie kwoty bazowej, określonej w ustawie budżetowej oraz następujących mnożników kwoty bazowej, określonych w wyżej wymienionym rozporządzeniu: dla wynagrodzenia zasadniczego – mnożnik kwoty bazowej w wysokości [...], zaś dla dodatku funkcyjnego – mnożnik [...] kwoty bazowej.
Zgodnie z ustawą budżetową na rok 2012, kwota bazowa dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe wynosi 1.766,46 zł. Organ wskazał również, że osobom zajmującym kierownicze stanowiska państwowe przysługuje dodatek za wieloletnią pracę w urzędach państwowych, którego wysokość ustalana jest zgodnie z art. 3 "b" ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, na podstawie art. 22 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (tj. Dz. U. 2013 r., poz. 269).
W związku z powyższym, pismem z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] strona poinformowała Ministra, że pismo z dnia [...] lutego 2014 r. nie zawiera wszystkich informacji, o które wnioskowała w piśmie o udostępnienie informacji publicznej, tj. o nagrodach, dodatku zadaniowym i innych otrzymywanych dodatkach - na przykład za zasiadanie w zespołach roboczych czy dodatkach z innych tytułów, ani też informacji, że te dodatkowe składniki wynagrodzenia nie występują. W konsekwencji strona wniosła o przekazanie żądanych danych lub wydanie decyzji o odmowie ich udostępnienia.
W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] lutego 2014 r. Minister poinformował skarżącą, że w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. zostały zawarte wszystkie niezbędne informacje w zakresie aktualnego wynagrodzenia podsekretarza stanu, przewidzianego przez obowiązujące przepisy prawa, które w sposób jednoznaczny określają z jakich składników składa się wynagrodzenie podsekretarza stanu, jak również ustalają jego wysokość. Wyjaśnił również, w jaki sposób, na podstawie przekazanych w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. informacji można uzyskać, żądaną przez stronę, wysokość aktualnego wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, otrzymywanego przez ww. podsekretarza stanu.
W powyższym piśmie odniósł się również do żądanych przez stronę informacji w zakresie nagród dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, m. in. podsekretarza stanu. Poinformował również, że obowiązujące przepisy prawa w zakresie wynagrodzenia osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe nie przewidują premii i dodatku zadaniowego dla stanowiska podsekretarza stanu.
Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra w załatwieniu jej wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Organowi zarzuciła naruszenie: art. 7, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) i e), art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198, zwana dalej: "u.d.i.p.").
Skarżąca wniosła o:
- 1) zobowiązanie Ministra do udzielenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy merytorycznej odpowiedzi na jej wniosek w postaci udostępnienia informacji publicznej wskazanej w tym wniosku;
- 2) włączenie do akt sprawy wnioskowanej informacji publicznej w celu wyeliminowania istotnej wątpliwości, koniecznej do wyjaśnienia dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji w granicach sprawy;
- 3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych;
- 4) wymierzenie przez Sąd grzywny Ministrowi jako organowi obowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej.
Uzasadniając skargę strona podniosła, że organ nie przekazał informacji o nagrodach, dodatku zadaniowym i innych otrzymywanych dodatkach - na przykład za zasiadanie w zespołach roboczych, czy dodatkach z innych tytułów, ani też informacji, że te dodatkowe składniki wynagrodzenia nie występują. Minister nie udostępnił informacji, ograniczając się do odpowiedzi na pytania, których skarżąca nie zadawała. Organ w terminie ustawowym nie wykonał żadnej czynności, która prowadziłaby do spełnienia woli skarżącej, a tym samym czyniła zadość wskazanym we wstępie przepisom Konstytucji RP oraz u.d.i.p. Do dnia wniesienia skargi wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został wykonany, nie została także wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał, że w odpowiedziach organu z dnia [...] lutego 2014 r. oraz z dnia [...] lutego 2014 r. zostały przekazane niezbędne informacje odnoszące się do wszystkich zagadnień poruszonych we wniosku skarżącej. Mnożniki kwoty bazowej służące do ustalenia wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego osób zajmujących wysokie stanowiska państwowe oraz kwota bazowa wynikają wprost z przytoczonych przez organ przepisów prawa. Wskazane przez organ w jego odpowiedziach dane, poprzez przemnożenie dwóch wartości (kwoty bazowej i mnożnika kwoty bazowej wynagrodzenia zasadniczego lub mnożnika kwoty bazowej dodatku funkcyjnego) pozwalają na uzyskanie, bez zbędnej zwłoki, informacji o wysokości aktualnego wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego otrzymywanego przez podsekretarza stanu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; zwana dalej: "p.p.s.a.") wynika, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy w terminie określonym przepisami prawa, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem stosownej decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź też nie podjął stosownej czynności.
Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, w tym u.d.i.p.
Na wstępie zaważyć należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p., zaś podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 tej ustawy. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności informacja o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Na gruncie przepisów u.d.i.p., zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne. Jej zakres dotyczy wykonywania przez uprawnione podmioty zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, konstytucyjnie umocowanych w art. 61 Konstytucji RP praw i wolności politycznych. Ograniczenie tego prawa zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP może zaś nastąpić wyłącznie ze względu na ustawowo chronione wolności i prawa innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ta konstytucyjna zasada znalazła odzwierciedlenie w przepisach art. 1 – 2 u.d.i.p. Z ich treści wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Tylko przepisy rangi ustawowej mogą prowadzić do ograniczenia prawa do informacji publicznej. Przepisy art. 6 u.d.i.p. zawierają otwarty katalog informacji publicznych podlegających ujawnieniu.
Służba cywilna w ministerstwie wchodzi w skład sektora finansów publicznych, której gospodarka finansowa prowadzona jest na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2009 r., Nr 157, poz. 1240 ze zm.).
Spór w rozpoznawanej sprawie nie dotyczy jednak kwestii, czy żądane przez skarżącą we wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. informacje są informacjami publicznymi, a tego czy organ udzielił odpowiedzi na ww. wniosek zgodnie z u.d.i.p.
Oczywistym jest, że informacja o wydatkach organu, w tym dotycząca wynagrodzeń pieniężnych wypłacanych funkcjonariuszom, jest informacją o majątku publicznym i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. Minister, jako organ władzy publicznej wymieniony w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest zaś podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Skoro więc informacje objęte wnioskiem skarżącej z dnia [...] stycznia 2014 r. stanowią informację publiczną, organ winien załatwić wniosek skarżącej w trybie przepisów u.d.i.p.
Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że skarga zasługuje w części na uwzględnienie.
Zauważyć należy, że skarżąca w pierwszym punkcie swojego wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. prosiła o przekazanie informacji dotyczącej wskazanego przez siebie z imienia i nazwiska podsekretarza stanu o wysokości jego aktualnego wynagrodzenia zasadniczego brutto. Organ wprawdzie nie udzielił żądanej informacji o faktycznej, rzeczywistej wysokości wynagrodzenia określonego kwotowo w złotych, przekazał jednak w dokładny sposób informację o sposobie ustalania wynagrodzeń w Ministerstwie Finansów oraz dane z tabeli mnożników kwoty bazowej służących do ustalenia wysokości wynagrodzenia zasadniczego członków korpusu służby cywilnej.
Należy zgodzić się z organem, że mnożniki kwoty bazowej służące do ustalenia wynagrodzenia zasadniczego osób zajmujących wysokie stanowiska państwowe oraz kwota bazowa wynikają wprost z przytoczonych przez organ przepisów prawa. Wskazane przez organ w jego odpowiedziach na wniosek skarżącej dane, poprzez przemnożenie dwóch wartości kwoty bazowej i mnożnika kwoty bazowej wynagrodzenia zasadniczego pozwalają więc na uzyskanie informacji o wysokości aktualnego wynagrodzenia zasadniczego otrzymywanego przez podsekretarza stanu.
W związku z powyższym, zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organ nie pozostaje bezczynny co do rozpoznania punktu pierwszego wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2014 r. Za powyższym stwierdzeniem przemawia również niejako sama treść skargi, w której skarżąca wskazuje, że organ nie przekazał jej informacji o nagrodach, dodatku zadaniowym i innych otrzymywanych dodatkach. Skarżąca nie wskazuje więc wprost, że nie otrzymała informacji o wysokości aktualnego wynagrodzenia zasadniczego brutto wskazanego przez nią podsekretarza stanu. Z powyższego należy wywnioskować, że skarżącej udostępniono informację w powyższym zakresie.
W punkcie drugim wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. skarżąca wnosiła o przekazanie informacji dotyczącej wskazanego przez nią podsekretarza stanu odnośnie rodzaju i wysokości poszczególnych dodatków do wynagrodzenia zasadniczego brutto, takich jak nagrody, premie, dodatek służbowy, dodatek funkcyjny, dodatek zadaniowy i inne otrzymywane dodatki (na przykład za zasiadanie w zespołach roboczych). Odpowiedź organu w tym zakresie jest niepełna i niedokładna. W żadnym z dwóch pism skierowanych do skarżącej organ nie udzielił informacji o wysokości aktualnego dodatku stażowego należnego podsekretarzowi stanu, wskazał jedynie podstawę prawna jego ustalenia. Odnośnie zapytania o wysokość nagród, jako składnika wynagrodzenia podsekretarza stanu, organ także odpowiedział wskazaniem podstawy prawnej jej udzielenia.
Zatem w ocenie Sądu, w tym zakresie organ powinien precyzyjnie odpowiedzieć, czy w okresie od daty wniosku do daty udzielenia odpowiedzi na pytanie – jednym ze składników wynagrodzenia była nagroda, a jeśli tak, to jaka była jej wysokość w danym okresie. Organ nie wypowiedział się, czy dany podsekretarz stanu otrzymuje inne dodatki, np. z tytułu zasiadania w zespołach roboczych, czy też z innych tytułów.
W zakresie dodatku funkcyjnego, to informacja o jego wysokości znajduje się w piśmie organu, zatem wystarczy przemnożyć przez siebie mnożnik kwoty bazowej tego dodatku przez kwotę bazową na rok 2014. Odnośnie natomiast premii i dodatku zadaniowego, to organ w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. wyraźnie nadmienił, że przepisy prawa w zakresie wynagrodzenia osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe nie przewidują premii i dodatku zadaniowego dla stanowiska podsekretarza stanu.
W tej sytuacji Sąd stwierdził bezczynność organu co do rozpoznania punktu drugiego wniosku, przy czym dotyczy ona tylko udzielenia informacji odnośnie wysokości dodatku stażowego, nagród oraz innych dodatków. Stwierdzenie bezczynności w sentencji wyroku obejmujące cały punkt drugi wniosku miało jedynie ułatwić redakcję orzeczenia.
W ocenie Sądu, bezczynność organu nie ma charakteru rażącego, gdyż wynika z błędnego zrozumienia przez organ, czy też dokonania przez niego błędnej interpretacji treści wniosku skarżącej. W związku z tym, Sąd nie dopatrzył się również wystarczających podstaw do wymierzenia organowi grzywny.
Ponownie rozpoznając sprawę Minister Finansów obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną dokonaną w sprawie niniejszej przez Sąd oraz rozpoznać punkt drugi wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2014 r. w trybie przepisów u.d.i.p., przy uwzględnieniu wytycznych Sądu.
Mając na względzie powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie przepisów art. 149 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Orzeczenie w punkcie 3 wyroku oparto na art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie 4 wyroku, zaliczając do zwróconych kosztów sądowych uiszczony przez skarżącą wpis od skargi.