Uzasadnienie
W dniu 14 listopada 2023 r. (data wpływu pisma do organu) T. C.(dalej: skarżący, strona, wnioskodawca) złożył do Wójta Gminy O. (dalej: Wójt, organ) pisemny wniosek, zarejestrowany pod pozycją [...], o udostępnienie w trybie informacji publicznej protokołów z sesji Rady Gminy w O. (dalej: Rada Gminy), które odbyły się w dniach: 31 sierpnia 2023 r. oraz 28 lipca 2023 r., ponieważ nie zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej: BIP) Urzędu Gminy w O. (k. 1 akt administracyjnych).
W tym samym dniu do organu wpłynął drugi pisemny wniosek wnioskodawcy, zarejestrowany pod pozycją 9670, o udostępnienie w trybie informacji publicznej nagrań z sesji Rady Gminy, które odbyły się w dniach: 31 sierpnia 2023 r. oraz 28 lipca 2023 r., ponieważ nie były one transmitowane na żywo i nie zostały opublikowane w BIP Urzędu Gminy w O. (k. 6 akt administracyjnych).
Wójt pismem z 28 listopada 2023 r. w odpowiedzi na pierwszy ww. wniosek strony przekazał projekty protokołów nr [...] z sesji z 28 lipca 2023 r. oraz nr [...] z sesji z 31 sierpnia 2023 r. Następnie po ich podpisaniu przez Przewodniczącego Rady Gminy i zatwierdzeniu przez Radę Gminy na sesji 30 listopada 2023 r., organ pismem z 5 grudnia 2023 r. przekazał wnioskodawcy potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie żądanych protokołów (k. 2 akt administracyjnych).
W piśmie z 22 grudnia 2023 r., w odpowiedzi na drugi wniosek skarżącego, Wójt poinformował wnioskodawcę, że nagrania z sesji Rady Gminy z 28 lipca 2023 r. oraz z sesji z 31 sierpnia 2023 r. znajdują się pod wskazanym adresem w BIP Urzędu Gminy w O.. Jednocześnie organ przeprosił stronę za zwłokę w przekazaniu informacji publicznej, która wynikła z potrzeby opanowania przez nowozatrudnionego informatyka specjalistycznego oprogramowania do obróbki wideo (k. 7 akt administracyjnych).
Pismem z 3 grudnia 2023 r., które wpłynęło do Urzędu Gminy w O. 5 grudnia 2023 r., skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu w związku z niewypełnieniem obowiązku wynikającego z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429, dalej: u.d.i.p.). Skarżący podniósł, że zamiast protokołów z sesji Rady Gminy, które odbyły się w dniach: 28 lipca 2023 r. i 31 sierpnia 2023 r., otrzymał projekty protokołów, które nie są podpisane, nieopieczętowane, zatem trudno je uznać za dokumenty będące w obiegu prawnym. Poza tym nie otrzymał żadnej odpowiedzi na drugi wniosek z 14 listopada 2023 r., natomiast na stronie BIP opublikowano nagranie z sesji, która odbyła się 31 sierpnia 2023 r., zaś nagranie z sesji z 28 lipca 2023 r. nie zostało opublikowane na stronie BIP, ani udostępnione stronie w innej formie. Tym samym Wójt naruszył art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ponieważ żądana informacja została stronie w całości udostępniona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności organów administracji sprawowana przez sądy w zakresie zgodności z prawem obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą o dostępie do informacji publicznej, jak i wówczas, gdy podmiot ten błędnie stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach wskazanej ustawy.
W myśl art. 21 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. Jednak zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a.
Stosownie do art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 1-3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., może również orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2).
Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Bezczynność podmiotu rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej występuje wówczas, gdy w ustawowym terminie podmiot ten nie rozpoznał złożonego wniosku, czyli nie udostępnił informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani nie wydał decyzji odmownej.
Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Co warte podkreślenia, w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, publ. cbosa). Trzeba więc przyjąć, że wniosek zainteresowanego rodzi po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w publicznym obiegu, a więc zainteresowany nie może się z nią zapoznać inaczej, niż składając wniosek o udzielenie informacji do organu władzy publicznej.
Oceniając, czy adresat żądania o udostępnienie informacji publicznej pozostaje w bezczynności należy wziąć pod uwagę, że na gruncie przepisów u.d.i.p. realizacja "prawa dostępu do informacji publicznej" w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1-3) wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek, tj.:
- 1) przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.,
- 2) adresatem żądania musi być podmiot zobowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p.,
- 3) żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
W rozpoznawanej sprawie adresatem przedmiotowych wniosków jest Wójt, który na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia na wniosek posiadanej informacji publicznej. Rada Gminy, jako kolegialny organ władzy publicznej pochodzący z powszechnych wyborów, na podstawie art. 19 u.d.i.p. ma obowiązek sporządzić i udostępnić protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że zostaną sporządzone i udostępnione materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady.
Skarżący pismem z 13 listopada 2023 r. (data wpływu do organu – 14 listopada 2023 r.) zwrócił się do Wójta o udostępnienie protokołów oraz opublikowanie nagrań z dwóch sesji Rady Gminy, które odbyły się 28 lipca 2023 r. i 31 sierpnia 2023 r. Do dnia złożenia wniosku zarówno protokoły, jak i nagrania z ww. sesji Rady Gminy nie zostały udostępnione w BIP Urzędu Gminy w O.. Tak więc Wójt, jako dysponent powyższej informacji publicznej (protokoły i nagrania z sesji Rady Gminy) miał obowiązek jej udostępnienia, ponieważ informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonowała w publicznym obiegu; skarżący jako zainteresowany nie mógł się z nią zapoznać inaczej, niż składając wniosek o udzielenie informacji do organu władzy publicznej.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. organ powinien udostępnić żądaną informację publiczną w terminie 14 dni, tj. do 28 listopada 2023 r. Jednak w tym dniu organ przesłał stronie jedynie projekty wnioskowanych protokołów, które nie były przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ nie powiadomił skarżącego, że nie dysponuje oryginałami protokołów z uwagi na brak ich podpisania przez Przewodniczącego Rady Gminy i zatwierdzenia przez Radę Gminy, nie wskazał, w jakim terminie będzie dysponował podpisanymi protokołami, a więc nie poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Oryginały protokołów z posiedzeń Rady Gminy z 28 lipca 2023 r. i 31 sierpnia 2023 r. organ udostępnił stronie dopiero 5 grudnia 2023 r. (w dniu złożenia skargi do Sądu), a więc 7 dni po upływie ustawowego terminu.
Natomiast dopiero w piśmie z 22 grudnia 2023 r. Wójt zareagował na wniosek strony o udostępnienie przez publikację na stronie BIP nagrań z ww. sesji Rady Gminy, wskazując wnioskodawcy adres strony internetowej, pod którą znajdują się te nagrania (https:[...]), a więc 38 dni po upływie ustawowego terminu 14 dni od daty złożenia wniosku. W tym zakresie organ również nie poinformował strony o przyczynach przedłużenia terminu do udzielenia informacji publicznej. Ostatecznie nagranie sesji z 28 lipca 2023 r. pojawiło się na stronie BIP Urzędu Gminy w O. 7 grudnia 2023 r., zaś sesji z 31 sierpnia 2023 r. – 29 listopada 2023 r.
Słusznie zatem skarżący wskazał, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu jego wniosków z 13 listopada 2023 r., zarejestrowanych pod pozycjami: [...] i [...] w przedmiocie udostępnienia protokołów oraz nagrań z sesji Rady Gminy, o czym Sąd orzekł w punkcie 1 (pierwszym) wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Z uwagi na fakt, że Wójt przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie udostępnił stronie oryginały żądanych protokołów z sesji Rady Gminy oraz wskazał adres strony internetowej, gdzie znajdują się opublikowane nagrania tych sesji, bezprzedmiotowe było zobowiązywanie organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dlatego w tym zakresie Sąd w punkcie 3 (trzecim) wyroku orzekł o umorzeniu postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Należy bowiem wskazać, że okoliczność wydania aktu lub podjęcia czynności po wniesieniu skargi powoduje, że bezprzedmiotowe jest orzekanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, ale uwzględnienie skargi może wówczas polegać na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo naruszenie prawa nie było rażące (por. wyrok NSA z 2 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2966/17, publ. cbosa).
W punkcie 2 (drugim) wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy działanie organu nie jest jawnie sprzeczne z prawem, ponieważ ostatecznie zareagował on (choć z opóźnieniem) na wnioski skarżącego i podał przyczyny opóźnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W ocenie Sądu sytuacja taka nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie.
O kosztach postępowania (wpis od skargi w wysokości 100 zł) Sąd orzekł w punkcie 4 (czwartym) wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 210 § 2 zdanie 2 p.p.s.a.