Uzasadnienie
W dniu 10 stycznia 2022 r. do Urzędu Gminy J. wpłynął wniosek J. S. (dalej: skarżący, strona, wnioskodawca), zarejestrowany pod numerem: L.dz. [...], o udostępnienie informacji publicznej w zakresie podania: ile wynosiły wpływy do budżetu gminy z tytułu podatku od środków transportu za lata: 2018, 2019, 2020 i 2021.
Pismem z 18 stycznia 2022 r., nazwanym "wezwanie", Wójt Gminy J. (dalej: Wójt, organ) poinformował wnioskodawcę, że udostępnienie informacji we wnioskowanym zakresie wymaga znacznego nakładu pracy (zgromadzenia, wykonywania zestawień, porównań), co skutkuje zakwalifikowaniem tej informacji jako informacji przetworzonej. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429, dalej: u.d.i.p.) prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W ocenie Wójta żądana informacja jest informacją przetworzoną, stąd znajduje zastosowanie tryb przewidziany w art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.
z 2021 r. poz. 735, t.j., dalej: k.p.a.). Wójt wezwał zatem skarżącego do usunięcia braków formalnych w złożonym przez niego wniosku w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania. Usunięcie braków formalnych miało polegać na wykazaniu przez skarżącego, że pozyskanie wnioskowanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W piśmie z 22 stycznia 2022 r. skarżący zwrócił się do Wójta o doprecyzowanie, o jakie braki formalne ma uzupełnić wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
W odpowiedzi organ w piśmie z 8 stycznia 2022 r. poinformował, że wnioskodawca winien wykazać, że uzyskanie żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W przypadku niewykonania wezwania w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego pisma wniosek o udostępnienie informacji publicznej będzie pozostawiony bez rozpoznania.
Skarżący w dniu 1 lutego 2022 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej złożył pismo "Uzupełnienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej", w którym w pierwszej kolejności stwierdził, że wnioskowana przez niego informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej. Odpowiadając natomiast na wezwanie organu wskazał, że pozyskanie przedmiotowej informacji i jej upublicznienie leży w interesie publicznym mieszkańców Gminy J., gdyż jako osoba zamieszczająca posty na jednej z grup na F. (Grupa Gmina J. Bez Obłudy), do której należy oficjalnie ponad 300 członków, ma prawo uzyskać żądaną informację, aby ją upublicznić szerszemu gronu mieszkańców Gminy J..
Pismem z 14 lutego 2022 r. Wójt uznał, że wnioskodawca nie wykazał przesłanki szczególnego interesu prawnego i pozostawił wniosek o udostępnienie informacji publicznej bez rozpoznania. Dodatkowo zauważył, że skarżący nadużywa prawa do uzyskania informacji publicznej, ponieważ od stycznia 2022 r. złożył do Urzędu Gminy J. około 70 wniosków w tym przedmiocie dotyczących różnych aspektów związanych z funkcjonowaniem Gminy. Zdaniem Wójta działanie strony ma na celu wyłącznie spowodowanie zakłócenia w funkcjonowaniu urzędu, służy do zaspokojenia prywatnych animozji do władz Gminy J. i jako takie nie może korzystać z ochrony prawnej.
W konsekwencji powyższego skarżący pismem z 16 lutego 2022 r. złożył skargę na bezczynność Wójta w rozpoznaniu wniosku z 10 stycznia 2022 r., L.dz. [...].
W uzasadnieniu skargi wskazał, że bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania.
W ocenie strony organ zastosował w sprawie rygor z art. 64 § 2 k.p.a., którego nie przewiduje u.d.i.p. Przepisy k.p.a. mogą być bowiem stosowane tylko w przypadkach określonych w ww. ustawie. Ta natomiast nie daje możliwości zastosowania art. 64 § 2 k.p.a., tj. pozostawienia wniosku bez rozpoznania (por. wyrok WSA w Łodzi z 10 maja 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 46/12, wyrok NSA z 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2889/12, dostępne - orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: cbosa). Wniosek o udzielenie informacji w trybie u.d.i.p. nie stanowi bowiem podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 k.p.a., a w konsekwencji jego uwzględnienie nie podlega rygorom k.p.a. Z kolei WSA we Wrocławiu w wyroku z 18 maja 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wr 12/12 (publ. cbosa) uznał, że brak wykazania przez podmiot zainteresowany uzyskaniem informacji publicznej przetworzonej przesłanki, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), nie może być traktowane jako brak formalny podania inicjującego postępowanie administracyjne i w konsekwencji niedopuszczalne jest w takim wypadku zastosowanie sankcji pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.
Reasumując skarżący wskazał, że prowadzenie przez organ postępowania w sposób niezgodny z przepisami u.d.i.p. spowodowało, że organ w przewidzianym w ustawie terminie nie udzielił wnioskodawcy żądanej informacji, nie odmówił w formie decyzji udostępnienia informacji, ani też nie umorzył postępowania. Powyższe oznacza, że organ pozostał w bezczynności co do rozpoznania wniosku z 10 stycznia 2022 r. (data wpływu do organu).
W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie.
Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności wskazał, że organ był uprawniony do żądania wykazania przez skarżącego w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., że uzyskanie przedmiotowej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Wyjaśnił, że w roku 2022 do dnia sporządzenia niniejszego pisma skarżący złożył w Urzędzie Gminy J. 105 wniosków o informację publiczną, dotyczących wszelkich aspektów funkcjonowania Gminy, poczynając od objęcia stanowiska Wójta przez M. C.. Wnioskodawca był w przeszłości pracownikiem firmy rodzinnej M. C., obecnie aktywnie udziela się na założonej w celu krytyki władz samorządu Gminy J. grupie "Gmina J. bez obłudy" na F..
W pismach kierowanych do Gminy skarżący wskazuje, że pozostaje w osobistym konflikcie z Wójt Gminy. W ocenie organu tego typu działania stanowią nadużycie prawa do informacji, ponieważ rzeczywistymi intencjami wnioskodawcy było zakłócenie pracy Urzędu oraz utrudnienie pracy urzędnikom.
Rozpoznając wnioski skarżącego pracownicy organu muszą wyselekcjonować dokumenty, skserować je, zanonimizować oraz wysłać. Udostępnienie informacji publicznej wiąże się z zaangażowaniem personelu urzędniczego i środków technicznych, co wpływa na efektywność wykonywania powierzonych mu zadań publicznych. Z uwagi na skalę żądanych informacji prowadzi to do paraliżu pracy poszczególnych komórek organizacyjnych Urzędu.
Takie postępowanie nie zasługuje na ochronę prawną, prowadzi też do zagrożenia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji tych osób, które składają wnioski niestanowiące nadużycia prawa. Jeśli więc wniosek o informację publiczną stanowi (tak jak w przedmiotowej sprawie) niebudzący wątpliwości przejaw nadużycia prawa do tej informacji, to jego adresat nie popada w bezczynność wymagającą interwencji sądu administracyjnego. U.d.i.p. nie powinna być bowiem wykorzystywana w celu innym, niż troska o dobro publiczne, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, czy jawność działania administracji. Opisane nadużycie, zdaniem Wójta, absorbuje organ, jego siły i środki, co może opóźniać realizację wniosków niestanowiących nadużycia prawa. Stosowanie trybu u.d.i.p. dla realizacji takiego celu nie było zamierzeniem ustawodawcy i nie podlega ochronie prawnej, również w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2777/16., wyrok WSA w Kielcach z 20 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ke 6/19, publ. cbosa).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności organów administracji sprawowana przez sądy w zakresie zgodności z prawem obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.
Stosownie do art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 1-3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., może również orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2).
Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Bezczynność podmiotu rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej występuje wówczas, gdy w ustawowym terminie podmiot ten nie rozpoznał złożonego wniosku, czyli nie udostępnił informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani nie wydał decyzji odmownej.
Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Co warte podkreślenia, w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, publ. cbosa).
W myśl art. 21 in principio u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. Jednak zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a.
W przedmiotowej sprawie sporne jest, czy Wójt mógł załatwić wniosek skarżącego z 10 stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, przesyłając mu pisma z 18 i 28 stycznia 2022 r. wzywające do wykazania, że uzyskanie przedmiotowej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), traktując je jednocześnie jako brak formalny podania inicjującego postępowanie administracyjne i w konsekwencji stosując sankcję pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.
W powyższym zakresie zauważyć należy, że powołane powyżej przepisy u.d.i.p. nie przewidują możliwości załatwienia wniosku w formie zwykłego pisma informującego wnioskodawcę, że podmiot w wypadku nieuzupełnienia braku formalnego w terminie 7 dni pozostawi podanie bez rozpoznania. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczano jedynie możliwość poinformowania wnioskodawcy zwykłym pismem, że podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji bądź stwierdzenia, że żądana informacja nie jest informacją publiczną (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 228/22, publ. cbosa).
Powyższe oznacza, że Wójt nie mógł załatwić wniosku skarżącego pismem z 14 lutego 2022 r. o pozostawieniu bez rozpoznania jego wniosku z 10 stycznia 2022 r. Jeżeli organ uważał, że skarżący nie wykazał, że uzyskanie żądnych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, powinien wydać decyzję o odmowie udostępniania informacji publicznej, a nie pozostawiać podanie bez rozpatrzenia.
W konsekwencji organ dopuścił się bezczynności, bowiem do chwili obecnej nie załatwił wniosku skarżącego w formie przewidzianej przepisami u.d.i.p.
Mając to na uwadze Sąd w punkcie 1 wyroku orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zobowiązaniu Wójta do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 10 stycznia 2022 r., znak: L.dz. [...] w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
W punkcie 2 wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu w okolicznościach sprawy działanie Wójta nie jest jawnie sprzeczne z prawem, ponieważ zareagował na wniosek skarżącego. Jednak w kontekście faktu, że wnioskowanej informacji nie udzielono, niewłaściwa okazała się forma załatwienia wniosku (pismo zamiast decyzji). Organ dopuścił się więc bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, ale nie miała ona cech kwalifikowanego naruszenia. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W ocenie Sądu sytuacja taka nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie.
O kosztach postępowania (wpis od skargi w wysokości 100 zł) Sąd orzekł w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 200 i art. 210 § 2 zdanie 2 p.p.s.a.
Końcowo należy wskazać, że Sąd nie uwzględnił wniosku organu o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego w postaci przesłuchania wskazanego w odpowiedzi na skargę świadka oraz 105 wniosków o informację publiczną złożonych przez skarżącego do organu - na okoliczność nadużywania prawa do informacji publicznej i zakłócania funkcjonowania pracy Urzędu Gminy J. składaniem wniosków o dostęp do informacji publicznej. Z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika bowiem, że sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
W niniejszej sprawie dowodu z zeznań świadka nie przewiduje przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., natomiast wnioskowane dowody z dokumentów nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ organ zastosował niewłaściwą formę rozpatrzenia wniosku o udostępnienie przedmiotowej informacji publicznej.