Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga E. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie dostępu do informacji publicznej.
Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:
W dniu [...] sierpnia 2014 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: "PINB", "organ") wpłynął za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek E. D. (dalej: "skarżąca", "strona") o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści jednej, wybranej losowo, decyzji administracyjnej, jaką organ wydał w lipcu 2014 r.
W odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...], PINB wezwał skarżącą do dokładnego sprecyzowanie wniosku, bowiem z jego treści wynika, że strona wnosi o odpis losowo wybranej decyzji administracyjnej wydanej w miesiącu lipcu 2014 r., a nie jak w tytule wniosku o informację publiczną. Organy administracji publicznej są zobligowane do udzielenia precyzyjnej odpowiedzi na wniosek, a losowe wybieranie treści decyzji przez organ nie jest dopuszczalne. Wezwał zatem skarżącą do jednoznacznego sprecyzowania żądania poprzez wskazanie, jakiej decyzji administracyjnej dotyczy wniosek, tj. określenia daty jej wydania, sygnatury oraz przedmiotu.
Jednocześnie strona została wezwana do udokumentowania interesu prawnego lub obowiązku jako strona postępowania, o której mowa w art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej: "k.p.a."), w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
W dniu [...] sierpnia 2014 r. skarżąca, udzielając odpowiedzi na ww. wezwanie organu podała, iż wnosi o udostępnienie dowolnie wybranej decyzji – zgodnie z wnioskiem; może to być pierwsza decyzja wydana przez organ w lipcu 2014 r., aby uniknąć problemu losowości.
W reakcji na powyższe, pismem z dnia [...] września 2014 r. znak [...] organ poinformował stronę o pozostawieniu jej wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. dotyczącego udostępnienia treści jednej, wybranej losowo, decyzji administracyjnej, jaką organ wydał w lipcu 2014 r., bez rozpoznania. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie PINB podał, iż pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. wezwał skarżącego do sprecyzowania i uzupełnienia braków wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania. Wezwanie zostało doręczone w dniu [...] sierpnia 2014 r., zatem termin do uzupełnienia braków w podaniu upłynął w dniu [...] sierpnia 2014 r. Nieuzupełnienie braków wniosku w zakreślonym terminie skutkowało, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., pozostawieniem wniosku bez rozpoznania.
W skardze na bezczynność organu złożonej do sądu administracyjnego skarżąca, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania oraz niewymierzanie organowi grzywny. Uzasadniając złożony środek zaskarżenia skarżąca podała, że na wezwanie organu do uzupełnienia braków (których nie było), w dniu [...] sierpnia 2014 r. sprecyzowała żądanie wniosku. Mimo to organ pismem z dnia [...] września 2014 r. pozostawił wniosek "bez rozpoznania", pozostając w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że decyzje administracyjne, zgodnie z art. 1 k.p.a., są wydawane w sprawach indywidualnych. Treści zawarte w decyzjach mogą ulegać ograniczeniu ze względu na ochronę informacji niejawnych i innych tajemnic, prywatność osoby czy tajemnicę przedsiębiorcy. W związku z powyższym, z przedmiotowego wniosku powinno jasno wynikać, jakiej informacji strona oczekuje. Wówczas organ może stwierdzić, czy dotyczy on informacji publicznej, czy innej informacji zastrzeżonej. Wniosek o udostępnienie treści decyzji nie jest wnioskiem o informację, tylko o odpis dokumentu. Brak sprecyzowania, jakiej informacji domaga się wnioskodawca, uniemożliwia udzielenie odpowiedzi. PINB ocenił, iż złożony przez skarżącego wniosek jest jednoznaczny, bowiem dotyczy żądania udostępnienia treści decyzji (jej odpisu) i nie stanowi pytania o żadną informację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Ocena co do bezczynności organu musi być dokonana na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z nich uprawnieniach i obowiązkach.
Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego w nakazanym terminie organ nie wypełnia.
Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Dz. U. z 2014 r. poz. 782, zwanej dalej: "u.d.i.p."). Niewątpliwe PINB należy do kategorii podmiotów, które mogą być organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Na gruncie ww. ustawy sprawa inicjowana jest wnioskiem strony. Z uwagi na wskazanie przez skarżącą we wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r., iż jej żądanie dotyczy informacji publicznej, organ winien przyjąć, że stan prawny w przedmiotowej sprawie ma oparcie w regulacji zawartej w u.d.i.p. Kontrolując zachowanie PINB, uznane przez skarżącego jako bezczynność, należało zatem ocenić, czy podejmowane przez organ działania mogły zostać uznane za odpowiadające formom załatwienia sprawy przyjętym w ww. ustawie.
Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, nie musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, albo złożeniem zażalenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Poza tym wniosek o udzielenie informacji w trybie u.d.i.p. nie stanowi podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 k.p.a. i nie wszczyna postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2007 r., I OSK 50/06 oraz z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 2889/12, publ. CBOSA). Czynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, poprzedzające ustalenie, że żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są więc prowadzone w oparciu o przepisy procedury administracyjnej.
Również załatwienie sprawy, które przybiera następujące formy: czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej, pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać, pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji - odbywa się poza procedurą administracyjną. Dopiero w sytuacji odmowy udostępnienia informacji względnie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., organ zobowiązany jest do wydania decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i stosowania przepisów k.p.a.
U.d.i.p. nie przewiduje natomiast załatwienia sprawy poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że ewentualne uzupełnianie braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 64 § 2 k.p.a. może następować jedynie w sytuacji, gdy zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej organ zmierza do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji bądź o umorzeniu postępowania i nie jest możliwe wydanie tej decyzji bez uzupełnienia braku formalnego. Podkreślić jednak należy, że dotyczy to wyłącznie braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynikających z niedopełnienia wymagań ściśle określonych w przepisach prawa np. w postaci braku podpisu osoby składającej wniosek, bez którego wniosek ten nie jest zdolny do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09, Monitor Prawniczy, 2010/2/67, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt IV SAB/Gl 48/14, publ. CBOSA).
W konsekwencji wniosek o udzielenie informacji publicznej może mieć dowolną postać i nie może być uzupełniony w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Niedopuszczalne jest więc w takim przypadku zastosowanie przez organ sankcji przewidzianej w tym przepisie pozostawienia podania bez rozpoznania. Takie działanie PINB było nieusprawiedliwione i świadczy o bezczynności tego organu w sprawie.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Analizując przedmiotową sprawę należy przyznać rację skarżącej, że do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił sprawy w sposób odpowiadający formom jej załatwienia przewidzianym w u.d.i.p. Z tych względów zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2014 r. w zakreślonym terminie (punkt 1 wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę PINB dokona jej załatwienia w trybie, terminie i formie określonej przepisami u.d.i.p., mając na uwadze ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu.
Jednocześnie Sąd uznał, że brak jest przesłanek do stwierdzenia, iż bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 wyroku). Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 p.p.s.a. można bowiem uznać oczywiste niezastosowanie przepisów lub zastosowanie ich w sposób niewątpliwie nieprawidłowy. Sąd miał na uwadze, że niezałatwienie sprawy było wynikiem błędnie interpretowanych przez PINB przepisów u.d.i.p., a adresat wniosku nie zaprezentował lekceważącego stosunku do obowiązków nakładanych na niego mocą tej ustawy.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 149, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.