Uzasadnienie
Pismem z 27 lutego 2023 r. Wojewoda M. (dalej: Wojewoda) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) wniosek o wymierzenie w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Radzie Miejskiej N. nad [...]. (dalej: organ) grzywny za nieprzekazanie Sądowi w ustawowym terminie skargi z 6 października 2022 r. na uchwałę Rady Miejskiej N. nad [...] z dnia 28 grudnia 2021 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. nad P. dla działki nr ewid. [...], obręb W. (dalej: uchwała z 28 grudnia 2021 r.).
W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z 10 marca 2023 r. oraz 20 kwietnia 2023 r. wezwano organ do udzielenia odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny i nadesłania kompletnych akt administracyjnych w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania. Pismem z 22 marca 2023 r. Burmistrz N. nad [...]. wskazał, że przesyła kompletne akta administracyjne dotyczące skargi Wojewody na uchwałę z 28 grudnia 2021 r. Nadesłana korespondencja zawierała skargę Wojewody z 6 października 2022 r. oraz niekompletne akta administracyjne, ale nie zawierała odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny.
Dlatego Sąd ponownie pismem z 28 kwietnia 2023 r., stanowiącym wykonanie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z 20 kwietnia 2023 r., wezwał organ do udzielenia odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny i nadesłania kompletnych akt administracyjnych w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania. Pismem z 4 maja 2023 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek wskazując, że nieudzielenie odpowiedzi nie było zamierzone ani celowe. Wynikało ono z niedopatrzenia podczas przebywania na urlopie wypoczynkowym pracownika Referatu Infrastruktury, Środowiska i Rolnictwa, a sprawa nie została przekazana innej osobie, bowiem w tym okresie pracownicy Referatu zajmowali się wykonywaniem ustawowego obowiązku wprowadzania danych do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków oraz postępowaniami o dodatek węglowy i dystrybucją węgla. Jednocześnie organ ponownie nadesłał niekompletne akta administracyjne dotyczące skargi z 6 października 2022 r.
Komplet akt administracyjnych wraz z odpowiedzią na skargę Wojewody z 6 października 2022 r. organ nadesłał przy piśmie z 26 maja 2023 r., po kolejnym wezwaniu Sądu w tym zakresie z 17 maja 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na wstępie podnieść należy, że stosownie do przepisu art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Zgodnie zaś z art. 54 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Natomiast według art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Podkreślić należy, że grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter dyscyplinująco-restrykcyjny. Jest to środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w ww. przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: cbosa). Ponadto, oprócz funkcji dyscyplinująco-restrykcyjnej, wymierzenie grzywny pełni również funkcję prewencyjną, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 3 listopada 2009 r., sygn. akt
II GPS 3/09 (publ. cbosa) wskazując, że ukaranie organu służy także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy.
W orzecznictwie akcentuje się również, że obowiązek przekazania akt sprawy ma charakter bezwzględny i sama motywacja organu pozostaje bez znaczenia pod kątem możliwości nałożenia grzywny (postanowienie NSA z 24 listopada 2021 r., sygn. akt III OZ 1104/21, publ. cbosa). Ustanowienie terminu na dopełnienie obowiązku przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie, a organ musi dochować terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. w.cyt. uchwała NSA z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09). Przesłanką obligatoryjną do zastosowania grzywny jest zatem uchybienie przez organ obowiązkom wynikającym z art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd zaś orzeka o grzywnie według swego uznania i wymierza ją w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ nałożonego obowiązku. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, sąd bierze pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 381).
Okolicznością bezsporną w rozpatrywanej sprawie jest to, że skarga Wojewody z 6 października 2022 r. na uchwałę z 28 grudnia 2021 r. wpłynęła do kancelarii organu 12 października 2022 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru k. 16 akt sądowych). Zatem organ powinien przekazać skargę wraz z odpowiedzią i aktami sprawy do 14 listopada 2022 r. (z uwagi na upływ terminu w sobotę). Tymczasem, jak wynika z akt sprawy (k. 22-23), organ przekazał skargę 23 marca 2023 r. na skutek złożonego przez Wojewodę wniosku o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Przekazana skarga nie zawierała jednakże odpowiedzi na skargę oraz kompletnych akt administracyjnych, które zostały nadesłane do Sądu dopiero po trzykrotnym wezwaniu przy piśmie z 26 maja 2023 r. (data nadania na poczcie).
W związku z tym, że organ nie wykonał w terminie ciążącego na nim obowiązku przekazania do Sądu skargi Wojewody z 6 października 2022 r., odpowiedzi na skargę oraz kompletnych i uporządkowanych akt sprawy, zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a.
Odnosząc się natomiast do argumentacji zawartej w odpowiedzi na wniosek w zakresie braków kadrowych, należy wskazać, że okoliczności te w żaden sposób nie zwalniają organu z odpowiedzialności za niedotrzymanie terminu ustawowego do przekazania Sądowi wymaganych dokumentów. Obowiązkiem organu jest bowiem takie zorganizowanie pracy jednostki, które umożliwi wykonywanie zadań również w trakcie choroby pracowników lub wprowadzenia w organie pracy zdalnej. Wymierzenie grzywny ma w tym przypadku służyć zapobieżeniu wystąpienia tego rodzaju naruszeń ze strony organu w innych sprawach i ma na celu zdyscyplinować organ w takim zorganizowaniu swojej obsługi prawnej oraz administracyjno-biurowej, która będzie umożliwiała rozpoznanie skarg w rozsądnym czasie z poszanowaniem prawa skarżących do sądu.
W sytuacji gdy skarga Wojewody wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę zostały przekazane do Sądu ze wskazanym wyżej opóźnieniem, odstąpienie od wymierzenia grzywny – o co wnioskuje organ - przeczyłoby przypisanej tej instytucji funkcji. Orzekając o wymierzeniu grzywny, Sąd wziął pod uwagę długość opóźnienia oraz okoliczność, że dopiero doręczenie organowi wniosku o wymierzenie grzywny wywarło skutek w postaci przekazania 23 marca 2023 r. do Sądu samej skargi na uchwałę z 28 grudnia 2021 r. Natomiast odpowiedź na skargę i kompletne akta administracyjne wpłynęły do Sądu 29 maja 2023 r., po trzykrotnym wezwaniu organu. Zatem przez okres zwłoki uniemożliwiano organowi nadzoru (Wojewodzie) poddanie uchwały kontroli sądowoadministracyjnej.
Grzywnę, zgodnie z art. 154 § 6 w związku z art. 55 § 1 p.p.s.a., wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Aktualnie stanowi o tym komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 maja 2023 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2022 r., zgodnie z którym wynagrodzenie to wyniosło 6.346,15 zł.
W tym stanie sprawy Sąd wymierzył grzywnę w wysokości 1.000 zł, która nie przekracza maksymalnej wysokości grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Miarkując wymiar grzywny uwzględniono znaczny okres zwłoki w przekazaniu akt Sądowi (ponad 6 miesięcy) oraz nieterminowe wykonanie wezwań Sądu. Sąd miał również na uwadze wyjaśnienia organu w zakresie przyczyn opóźnienia przekazania skargi, a także wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego. Orzeczona kara w wymiarze 1.000 zł, zdaniem Sądu, spełni nie tylko swoją funkcję restrykcyjną, ale i dyscyplinującą oraz prewencyjną wobec organu, w przypadku gdy dany podmiot będzie w przyszłości żądał rozstrzygnięcia sporu przez sąd administracyjny, składając skargę na jego działanie lub zaniechanie.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 55 § 1 w związku z art.154 § 6 p.p.s.a. i art. 64 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.