Uzasadnienie
- Ustawa z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin zastąpiła dawniejszą regulację z 1972 r. Jednym z celów nowej ustawy była "likwidacja tzw. starych portfeli emerytalnych (...)". Wszystkie świadczenia emerytalno-rentowe przyznane w systemie wojskowym przed dniem wejścia w życie ustawy byłyby przeliczone przy uwzględnieniu stawek uposażenia obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy" /uzasadnienie sejmowej Komisji Obrony Narodowej do projektu ustawy, druk nr 99 z 12 listopada 1992 r., ON-0-10-93, str. 1 i 3/.
Dla osiągnięcia tego celu podstawowe znaczenie miały unormowania zawarte w art. 53 ust. 1 ustawy. Sprecyzowały one sposób i zasady, na jakich miała się dokonać likwidacja dysproporcji w wysokości wojskowych świadczeń emerytalno-rentowych. Jako zasadę generalną przyjęto, że osobom, którym w dniu wejścia w życie ustawy przysługiwały emerytury bądź renty na podstawie przepisów dotychczasowych, ustala się na nowo, z urzędu, wysokość tych świadczeń. Odpowiednio pkt 1 omawianego przepisu wskazywał, że przysługujące dotychczas emerytury i renty stają się emeryturami i rentami w rozumieniu tej ustawy. Punkt 2 przewidywał, że "wysługa emerytalna żołnierzy zwolnionych ze służby do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy podlega zachowaniu i traktuje się ją jako okres służby (...)". W tych ogólnych ramach dokonywać się miało przeliczenie dotychczasowej podstawy wymiaru świadczeń pieniężnych. Jako zasadę przyjęto, że podstawę tą przelicza się na aktualnie obowiązujące stawki uposażenia żołnierzy. Tym samym "stawki uposażenia zasadniczego z dnia zwolnienia ze służby żołnierza zastępuje się stawkami uposażenia zasadniczego z dnia wejścia w życie ustawy" /art. 53 ust. 1 pkt 3 lit. "a"/.
Dla waloryzacji wojskowych świadczeń emerytalno-rentowych i dla zlikwidowania w wojsku tzw. starego portfela nie zastosowano więc techniki waloryzacji /indeksacji/ opartej na wzroście płac czy cen, a przyjęto prawną fikcję, że dawne uposażenia zasadnicze, które stanowią podstawę wymiaru emerytury bądź renty, wynosiły tyle, ile wynoszą uposażenia aktualne w początku 1994 r. Była to zupełnie odmienna technika od przyjętej w powszechnym systemie emerytalnym i - w swych założeniach generalnych - bardziej korzystna dla osób uprawnionych. Dopuszczalność odrębnego unormowania sytuacji wojskowych emerytów i rencistów nie została zakwestionowana w niniejszym postępowaniu i - stosownie do ogólnego domniemania zgodności ustaw z konstytucją - należy uznać, że ustawodawca działał tu w ramach przysługującej mu swobody regulacyjnej. Skoro jednak system zastosowany przez ustawę z dnia 10 grudnia 1993 r. w sposób wyraźny odbiega od systemu powszechnego, to uzasadnione jest traktowanie go jako wyjątku, a tym samym przy jego wykładni należy stosować reguły rządzące interpretacją wyjątków.
Podstawą wymiaru świadczeń pieniężnych stają się - na gruncie art. 53 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. - stawki uposażenia z dnia wejścia w życie tej ustawy. Ustawa emerytalna nie określa oczywiście zasad ustalania tych stawek - w tym zakresie miarodajne są postanowienia ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy /t.j. Dz.U. 1992 nr 5 poz. 18 ze zm./. W myśl art. 11 ust. 1 tej ustawy uposażenie zasadnicze żołnierza zawodowego obejmuje skumulowane: uposażenie według stopnia wojskowego oraz uposażenie według stanowiska służbowego. Stawki uposażenia zasadniczego winny być przy tym ustalane z uwzględnieniem wysługi lat /art. 11 ust. 2 pkt 1/.
Tak ustalone uposażenie zasadnicze mnoży się przez wskaźnik wysokości dodatków /art. 53 ust. 1 pkt 3 lit. "c" ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r./ i to daje podstawę do ustalenia stawki uposażenia obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy. Uregulowania dotyczące tego ostatecznego ustalenia nie są przedmiotem wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, nie ma więc powodu do ich szerszego rozważania. Zauważyć wszakże należy, że problemy ustalania wysokości dodatków dały już podstawę do sporów interpretacyjnych i to zakończonych autorytatywnymi wypowiedziami Sądu Najwyższego /wyrok z dnia 14 września 1995 r. II URN 38/95 - OSN ZU IAPiUS 1996 nr 7 poz. 104 i wyrok z dnia 24 maja 1996 r. II URN 6/96 - OSN ZU IAPiUS 1996 nr 23 poz. 362/.
- Problem interpretacyjny postawiony przez Rzecznika Praw Obywatelskich sprowadza się do pytania, jakie okresy podlegają zaliczeniu dla ustalenia wysługi lat, którą ma się uwzględniać przy ustalaniu stawki uposażenia zasadniczego, mającej stanowić punkt wyjścia dla nowego określenia podstawy wymiaru świadczeń pieniężnych w myśl art. 53 ust. 1 pkt 3 lit. "a" ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r.
W tym zakresie podstawowe znaczenie ma data 1 stycznia 1979 r. Według przepisów obowiązujących przed tym dniem, do okresu wysługi nie zaliczało się m. in. okresu czynnej służby wojskowej w dzisiejszym rozumieniu tego pojęcia. Dopiero zarządzenie Ministra Obrony Narodowej nr 36/MON z dnia 30 grudnia 1978 r. /Dz.Rozk. MON nr 14 poz. 70/ nadało nowe brzmienie par. 11 ust. 2 zarządzenia nr 41/MON z dnia 12 czerwca 1975 w sprawie wykonania ustawy o uposażeniu żołnierzy /Dz.Rozk. MON nr 9 poz. 62/ i stwierdziło, że "do wysługi lat (...) zalicza się ponadto: 1) służbę w stopniu szeregowego, starszego szeregowego i podoficerskim oraz w charakterze podchorążego, kadeta lub elewa (...)". Nowy stan prawny znalazł ostateczne potwierdzenie w art. 5 pkt 7 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony PRL oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 113 poz. 491/. Dopiero na tej podstawie ukształtowała się obecna treść art. 12 ust. 1 ustawy o uposażeniu żołnierzy: "do wysługi lat, od której uzależniona jest wysokość uposażenia według stopnia wojskowego zalicza się czynną służbę wojskową".
Trybunał Konstytucyjny nie ocenia legislacyjnej prawidłowości tych unormowań, choć nie może nie zauważyć, że - na tle dzisiejszych standardów państwa prawnego - nader wątpliwe było posłużenie się formą zarządzenia ministra dla dokonania istotnej zmiany w systemie obliczania wysługi lat. Zalegalizowanie tego stanu rzeczy na drodze ustawowej nastąpiło znacznie później. Niemniej należy przyjąć, że dla praktyki całego okresu po 1 stycznia 1979 r. oczywistym było zaliczenie czynnej służby wojskowej do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu stawki uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych. W świetle zasady ochrony praw nabytych oczywistym jest więc, że przy przeliczaniu - na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. - dotychczasowej podstawy wymiaru świadczeń pieniężnych tym wojskowym emerytom i rencistom, którzy zostali zwolnieni z zawodowej służby wojskowej po 1 stycznia 1979 r., stawkę uposażenia zasadniczego według stopnia wojskowego ustala się z uwzględnieniem wysługi lat obejmującej także okres czynnej służby wojskowej.
Rozbieżności interpretacyjne pojawiają się natomiast w odniesieniu do okresu sprzed 1 stycznia 1979 r. Przed wejściem w życie ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. stosowana była jednolita praktyka, że podstawę wymiaru emerytur i rent dla osób, które zostały zwolnione z zawodowej służby wojskowej ustalano w oparciu o wysługę lat, która nie uwzględniała okresu czynnej służby wojskowej. Tym samym utrzymywała się różnica sytuacji prawnej emerytów i rencistów w zależności od tego, czy zwolniono ich z zawodowej służby wojskowej przed czy po 1 stycznia 1979 r. Praktyka stosowania ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. przez wojskowe organy emerytalno-rentowe nadal to zróżnicowanie utrzymała i na tym tle widzieć należy wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni art. 53 ust. 1 pkt 3 lit. "a" tej ustawy.
- Trybunał Konstytucyjny uważa, że obecne sformułowanie art. 53 ust. 1 ustawy z 10 grudnia 1993 r. nie daje podstaw do uznania, że przy ustalaniu stawek uposażenia zasadniczego emerytów i rencistów zwolnionych z zawodowej służby wojskowej przed 1 stycznia 1979 r. należy przyjmować, że ich wysługa lat obejmuje także okres czynnej służby wojskowej.
Wykładania językowa przepisu zawartego w art. 53 ust. 1 pkt 3 lit."a" nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy wysługę lat należy ustalać według stanu prawnego z dnia zwolnienia osoby uprawnionej z zawodowej służby wojskowej czy też według stanu prawnego z dnia wejścia w życie ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. Przepis ten posługuje się bowiem tylko ogólnymi kategoriami "uposażenia" i "uposażenia zasadniczego", zaś szczegółową treść tych kategorii należy wyprowadzić z innych przepisów. Oznacza to konieczność sięgnięcia do wykładni systemowej.
W tym zakresie ustawa z dnia 10 grudnia 1993 r. odsyła /art. 3 ust. 1 pkt 7/ określenie pojęcia "uposażenia" do przepisów o uposażeniu żołnierzy, a więc do powoływanej już ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. Z tego odesłania Rzecznik Praw Obywatelskich wyprowadza konieczność stosowania art. 12 ust. 1 ustawy z 1974 r. do kalkulacji wszystkich uposażeń zasadniczych, a więc do powszechnego zaliczania okresu czynnej służby wojskowej do wysługi lat. Trybunał Konstytucyjny uważa jednak, że reguły wykładni systemowej nakazują najpierw sięgnięcie do innych postanowień ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. i rozważenie, czy nie wynika z nich przesądzenie analizowanego tu problemu.
Poważnych wskazówek w tym zakresie dostarczają inne postanowienia zawarte w art. 53 ust. 1, zwłaszcza jego pkt 2 oraz pkt 3 lit. "b" i "c". Przepisy pkt 3 lit. "b" i "c" dotyczą sposobu przeliczania dodatków o charakterze stałym oraz nagrody rocznej lub premii dla celów ustalenia nowej podstawy wymiaru świadczeń. W sposób niesporny przyjmuje się przy tym, że podstawą tych obliczeń mają być te dodatki, które przysługiwały w dniu zwolnienia ze służby. Tak też rozumie to Sąd Najwyższy, gdy mówi o dodatkach przysługujących w ostatnim miesiącu służby /wyrok z dnia 14 września 1995 r. II URN 38/95/ lub o dodatkach, które przysługiwały żołnierzowi z mocy przepisów w dniu zwolnienia ze służby /wyrok z dnia 24 maja 1996 r. II URN 6/96/. Ewolucja przepisów o rodzajach dodatków i sposobach ich obliczania, która nastąpiła po dniu zwolnienia ze służby nie ma z tego punktu widzenia znaczenia.
Z kolei pkt 2 omawianego przepisu wyraźnie przewiduje, że "wysługa emerytalna żołnierzy zwolnionych ze służby do dnia poprzedzającego wejście w życie ustawy podlega zachowaniu (...)". Przepis ten ma dwojakie znaczenie. Z jednej strony jest to regulacja gwarancyjna chroniąca prawa nabyte na podstawie przepisów poprzednich. Z drugiej strony jest to jednak zarazem też wskazanie, że dla określenia wysługi emerytalnej miarodajny jest wcześniejszy stan prawny i nie ma podstaw, by wysługę emerytalną ustalać na nowo, stosownie do przepisów obowiązujących w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. Nie dostarcza to jeszcze jednoznacznego rozwiązania problemu będącego przedmiotem niniejszej wykładni. Trafnie zwraca bowiem uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich, że pojęcia wysługi emerytalnej i wysługi lat nie pokrywają się i mają różny zakres znaczeniowy. Za uzasadnione można jednak uznać stwierdzenie, że założeniem unormowań przyjętych w całym art. 53 ust. 1 ustawy z 1993 r. było oparcie nowej kalkulacji podstawy emerytury lub renty na tych składnikach uposażenia, które przysługiwały żołnierzowi w dniu zwolnienia ze służby. Innymi słowy postanowienia art. 53 ust. 1 odnosić się miały tylko do określenia techniki kalkulacji nowej podstawy emerytury bądź renty, natomiast nie miało być ich treścią wprowadzanie nowych regulacji o charakterze materialnoprawnym, w szczególności dokonywanie zmian zasad ustalania poszczególnych składników uposażenia.
Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy wskazując w tezie wyroku z dnia 14 maja 1996 r. /II URN 6/96/, iż: "zasadą przyjętą w art. 53 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. (...) jest odtwarzanie wysokości świadczenia z uwzględnieniem składników uposażenia żołnierza, które przysługiwały mu z mocy przepisów w dniu zwolnienia ze służby". Choć wyrok ten nie dotyczył sposobu zaliczania wysługi lat, to jednak jego tezę sformułowano w na tyle szeroki sposób, że odnosi się ona do całego pkt 3 omawianego przepisu, pośrednio rzutuje też więc na interpretację unormowań zawartych pod lit. "a" owego punktu 3. W tym samym kierunku idą, nieliczne dotąd, wypowiedzi sądów powszechnych, które podejmowały już zarówno kwestie wysługi emerytalnej jak też wysługi lat /zob. wyrok SW w Gdańsku z dnia 24 listopada 1994 r., VIII U 2466/94, niepublikowany; wyrok SA w Gdańsku z dnia 10 stycznia 1995 r. i postanowienie z dnia 16 kwietnia 1996, Aur 1159/94, nie publikowane; wyrok SA w Warszawie z dnia 29 marca 1995 r., III Aur 151/95, niepublikowany/. Trybunał Konstytucyjny nie widzi podstaw, by kwestionować to orzecznictwo i odrzucać wykładnię art. 53 ust. 1 pkt 3 przyjętą przez sądy o szczególnych kwalifikacjach do jej formułowania.
Analiza postanowień zwartych pod lit. "a" w przepisie art. 53 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. prowadzi do wniosku, że nie zwierają one żadnego wskazania, by ustawodawca przewidywał odejście właśnie w tych postanowieniach od ogólnej zasady, że cały ten przepis przyjmuje za punkt wyjścia taki kształt uposażenia, jaki powstał w momencie zwolnienia żołnierza ze służby. W braku zaś takich wyraźnych wskazań należy przyjąć, że unormowanie będące przedmiotem wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich należy rozumieć tak samo jak pozostałe składniki przepisu, w którym je zawarto. Nie ma więc podstaw systemowych, by unormowaniu temu przyznawać treść materialną, a nie tylko techniczną. Jeżeli zatem chodzi o osoby zwolnione ze służby przed 1 stycznia 1979 r., to stawki ich uposażenia zasadniczego przelicza się w oparciu o składniki tego uposażenia przewidziane w dawniejszym stanie prawnym i nie ma podstaw, by zaliczać im okres czynnej służby wojskowej do wysługi lat.
Trybunał Konstytucyjny pragnie raz jeszcze podkreślić, że cała regulacja zawarta w art. 53 ust. 1 ma charakter wyjątku od ogólnych zasad aktualizacji emerytur i rent. Należy ją interpretować stosownie do reguł wykładni wyjątków, a więc dopuszczać odstępstwo od zasad systemu powszechnego tylko tam, gdzie wynika to wyraźnie z obowiązujących przepisów. Zasadą generalną jest zaś przyjmowanie za punkt wyjścia obliczania emerytur i rent podstawy istniejącej w dacie przejścia na emeryturę /rentę/ i wyliczonej w oparciu o stan prawny z tej daty. W braku wyraźnego odmiennego unormowania w art. 53 ust. 1 ustawy z 1993 r. nie ma więc podstaw, by przyjmować, że także w tym zakresie ustawodawca pragnął odstąpić od zasad ogólnych. Zauważyć też należy, że zaliczanie okresu czynnej służby wojskowej do wysługi lat, która wpływa na kalkulację wynagrodzenia za pracę, nie jest rozwiązaniem powszechnie przyjętym. Okres czynnej służby wojskowej - jako tzw. okres bezskładkowy - jest wprawdzie powszechnie brany pod uwagę w sprawach emerytalnych przy ustalaniu okresu zatrudnienia, ale jest to tylko kolejne wskazanie, że czym innym jest wysługa emerytalna, a czym innym wysługa lat związana z ustalaniem wysokości uposażenia.
Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie wskazywał na fakt, że ubezpieczenia społeczne charakteryzują się dynamiką rozwojową. Stosownie do rozwoju rozwiązań instytucjonalnych w tej dziedzinie oraz możliwości budżetowych państwa ustawodawca - w ramach przysługującej mu swobody regulacyjnej - przyjmuje unormowania prawne uznawane przez niego w danym okresie za optymalne /zob. m.in. orzeczenia z dnia: 22 sierpnia 1990 r. K 7/90 - OTK 1990 poz.; 14 marca 1995 r. K 13/94 - OTK 1995 cz. I poz.; 17 lipca 1996 r. K 8/96 - OTK ZU 1996 nr 4 poz. /.
Rozwój unormowań prawnych ma jednak zawsze charakter stopniowy. Tak też należy postrzegać rozwiązania ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. Ustawodawca, kierując się zasadą sprawiedliwości społecznej, zlikwidował tzw. stare portfele żołnierzy zawodowych. Nie oznacza to jednak, że ustawa ta przyjęła zasadę wyrównania wszystkim uprawnionym wszystkich dysproporcji. Ocena tempa, sposobu i zakresu wyrównywania tych dysproporcji jest rzeczą ustawodawcy, który nie może przy tym nie brać pod uwagę zarówno sytuacji budżetu państwa, jak i sytuacji podatników, którzy budżet ten zasilają dochodami. Trybunał Konstytucyjny nie może zastępować ustawodawcy i wydobywać z postanowień ustawowych, takich treści, których ani wykładnia językowa ani wykładnia systemowa nie pozwala z nich wydobyć. Uznać więc należy, że ustawodawca likwidując podstawowe dysproporcje między emeryturami wojskowymi nie doprowadził swego dzieła do końca i pozostawił rozbieżność sytuacji prawnej osób zwolnionych ze służby przez i po 1 stycznia 1979 r. Zdawano sobie z tego sprawę przy uchwalaniu ustawy /zob. wypowiedź posła J. Pawlickiego na 6 posiedzeniu Sejmu 9 grudnia 1993 r., str. 119/ i zwraca też na to uwagę Minister Obrony Narodowej zapowiadając podjęcie stosownych prac legislacyjnych. Nie jest to jednak przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, ponieważ w niniejszym postępowaniu ustala on tylko znaczenie obowiązujących unormowań ustawowych, a nie jest powołany do wypowiadania się o trafności czy konstytucyjności tych unormowań /zob. uchwała z dnia 18 września 1990 r. W 4/89 - OTK 1990 poz. /.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny ustalił powszechnie obowiązującą wykładnię jak w sentencji.