Uzasadnienie
Wątpliwości interpretacyjne dotyczące kwestii, czy pojęcie "jednostki wykonujące zadania o charakterze użyteczności publicznej" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o zamówieniach publicznych obejmuje również dysponujące środkami publicznymi państwowe jednostki organizacyjne takie jak jednostki publicznej radiofonii i telewizji, Polska Akademia Nauk, szkoły wyższe, jednostki badawczo-rozwojowe oraz agencje będące państwowymi osobami prawnymi, sprowadzają się - jak słusznie zauważył Prokurator Generalny - do pytania, co należy rozumieć przez "zadania o charakterze użyteczności publicznej". Zarówno wnioskodawca jak i Prokurator Generalny podkreślają, że pojęcie to nie zostało zdefiniowane w ustawie. W tej sytuacji kwalifikowanie poszczególnych państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych jako wykonujących zadania użyteczności publicznej musi powodować uzasadnione trudności i wątpliwości. Dostrzeżono je zresztą już w trakcie prac nad projektem ustawy o zamówieniach publicznych /zob. Biuletyn Kancelarii Sejmu z posiedzenia Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia pilnego rządowego oraz poselskiego projektów ustaw o zamówieniach publicznych z dnia 20 kwietnia 1994, Nr 463/II kad., str. 7-10/. Po wejściu w życie ustawy wątpliwości pogłębiło dodatkowo przyjęcie w praktyce działania ustawy o zamówieniach publicznych wąskiej interpretacji pojęcia "państwowe jednostki organizacyjne wykonujące zadania o charakterze użyteczności publicznej", polegającej na uznaniu, że pojęcie "użyteczności publicznej" zostało zdefiniowane w ustawie o przedsiębiorstwach państwowych. W wyniku tej interpretacji szereg państwowych jednostek organizacyjnych, takich jak np. Polska Akademia Nauk, szkoły wyższe, jednostki publicznej radiofonii i telewizji, jednostki badawczo-rozwojowe, dysponujących bez wątpienia środkami publicznymi, zostało w praktyce wyłączonych spod działania ustawy.
Tymczasem wykładni przepisu art. 4 ust. 1 pkt 4 nie można - jak zauważa Prokurator Generalny - dokonywać bez uwzględnienia całości postanowień art. 4 ust. 1 jak też w oderwaniu od celów tej regulacji założonych przez ustawodawcę.
Celem ustawowej regulacji zagadnienia zamówień publicznych było wprowadzenie mechanizmów sprzyjających racjonalnemu, efektywnemu i uczciwemu gospodarowaniu środkami publicznymi. Chodziło o stworzenie jasnego i przejrzystego systemu zamówień publicznych. System ten powinien zapewniać równe traktowanie wszystkich dostawców i wykonawców ubiegających się o zamówienie, sprzyjać uczciwej konkurencji między nimi i zapobiegać powstawaniu zjawisk korupcyjnych. Niewątpliwą intencją ustawodawcy było uregulowanie zasad prowadzenia wydatków publicznych przez wszystkie podmioty upoważnione do dysponowania środkami publicznymi. Podkreślają to uzasadnienia zarówno rządowego jak i poselskiego projektu ustawy /zob. Sejm II kadencji, Druki nr 121 i 310/ a także dyskusje jakie toczyły się w komisji nadzwyczajnej w trakcie prac nad projektem /zob. Biuletyn Kancelarii Sejmu z posiedzenia Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia pilnego rządowego oraz poselskiego projektów ustaw o zamówieniach publicznych z dnia 20 kwietnia 1994 r., Nr 463/II kad., str. 7-10/.
W toku dyskusji nad art. 4 ustawy zdecydowano o "enumeratywnym wyliczeniu podmiotów, które przy obecnym stanie wiedzy dysponują lub mogą dysponować środkami publicznymi, pozostawiając jednocześnie Radzie Ministrów możliwość określenia podmiotu, który dysponowałby środkami publicznymi, a zarazem nie byłby wymieniony w ust. 1" /Sprawozdanie z 21 posiedzenia Sejmu RP 27 maja 1994 r., str. 109/. W rezultacie art. 4 ust. 1 stanowi, że "ustawę stosuje się do zamówień publicznych udzielanych przez:
- państwowe jednostki budżetowe i zakłady budżetowe oraz gospodarstwa pomocnicze utworzone przy państwowych jednostkach budżetowych,
- państwowe fundusze celowe,
- jednostki samorządu terytorialnego,
- państwowe i komunalne jednostki organizacyjne, wykonujące zadania o charakterze użyteczności publicznej, jeżeli dysponują środkami publicznymi,
- spółdzielnie, fundacje i stowarzyszenia, w zakresie, w jakim dysponują środkami publicznymi".
Zgodnie z ust. 3 art. 4 katalog tych podmiotów może być uzupełniony w drodze rozporządzenia Rady Ministrów o inne jeszcze podmioty dysponujące środkami publicznymi.
Mając na uwadze całość postanowień art. 4 ust. 1 oraz wyrażoną w nim intencję ustawodawcy należy przyjąć, że w przepisie pkt 4 ust. 1 art. 4 chodzi o wszystkie państwowe i komunalne jednostki organizacyjne poza tymi, które zostały wymienione w punktach 1, 2 i 3, o ile wykonują zadania o charakterze użyteczności publicznej i korzystają ze środków publicznych.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego pojęcie "środków publicznych" zostało jasno zdefiniowane w art. 2 pkt 7 ustawy. Na charakter zadań publicznych jako służących zaspokajaniu potrzeb zbiorowych społeczności, zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w sprawie W 10/93 /OTK 1994 cz. II poz. 46/. Dlatego też kwestią, która może budzić wątpliwości przy interpretacji omawianego przepisu jest wyłącznie sposób rozumienia pojęcia "zadania o charakterze użyteczności publicznej". O ile na gruncie wcześniejszego stanu prawnego pojęcie "użyteczności publicznej" było pojęciem prawnie niedookreślonym, jak to zauważył Trybunał Konstytucyjny w sprawie W 10/93, o tyle pewną wskazówkę co do rozumienia tego pojęcia w odniesieniu do gospodarki komunalnej zawiera art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43/. W świetle tego przepisu zadania o charakterze użyteczności publicznej, to zadania, których celem jest "bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnych".
Należy zgodzić się z Prokuratorem Generalnym, że zadania określone w pkt. 4 ust. 1 art. 4, jako mające charakter "użyteczności publicznej" należy rozumieć możliwie najszerzej i wydaje się, że winny one być utożsamiane z zadaniami publicznymi, których realizacja ciąży na administracji rządowej i samorządowej. Do zadań tych należy zaspokajanie potrzeb zbiorowych społeczeństwa, w tym między innymi: zaopatrywanie ludności w wodę, energię elektryczną, gazową i cieplną, utrzymanie dróg i komunikacji, rozwój nauki, zapewnienie oświaty, opieki zdrowotnej i pomocy społecznej, realizacja różnego rodzaju potrzeb kulturalnych itp. Realizacja tych zadań może odbywać się w różnych formach organizacyjnych, a nie tylko w formie prawnej przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, określonej w ustawie o przedsiębiorstwach państwowych.
Istotne natomiast jest to, że jednostki organizacyjne realizujące zadania tego typu wykonują je niezależnie od tego czy są w stanie pokryć związane z tym wydatki z własnych dochodów. W związku z tym ich działalność nie może być nastawiona na maksymalizację zysku i najczęściej jest dofinansowywana ze środków publicznych. Prowadzi to do wniosku, że przez państwowe i komunalne jednostki organizacyjne wykonujące zadania o charakterze użyteczności publicznej należy rozumieć wszystkie jednostki, których celem jest zaspokajanie potrzeb zbiorowych społeczeństwa o charakterze ogólnym, należących do zadań publicznych, a których działalność nie jest nastawiona na maksymalizację zysku.
Z powyższych rozważań wynika, że nieuzasadnione jest ograniczanie zadań o charakterze użyteczności publicznej w rozumieniu ustawy o zamówieniach publicznych, do zadań wykonywanych przez przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, o których mowa w ustawie o przedsiębiorstwach państwowych. Taka interpretacja nadmiernie zawęża pojęcie "użyteczności publicznej" i prowadzi do wyłączenia spod działania ustawy o zamówieniach publicznych wydatków ze środków publicznych przeznaczonych na finansowanie zaspokajania wielu potrzeb zbiorowych społeczeństwa o charakterze ogólnym, należących do zadań publicznych. Zresztą odpowiednie postanowienia ustawy o przedsiębiorstwach państwowych nigdy nie były interpretowane jako "całościowe ujęcie istoty ekonomicznej i prawnej" nawet samego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej /zob. C. Kosikowski, H. Lewandowski, A. Rembieliński, M. Seweryński, Przedsiębiorstwo państwowe i samorząd jego załogi. Komentarz, Warszawa 1987, str. 89/, a więc tym bardziej nie mogą być interpretowane jako obejmujące wszelkie państwowe i komunalne jednostki organizacyjne wykonujące zadania użyteczności publicznej.
- 1. Ustalanie powszechnie obowiązującej wykładni ustaw jest konstytucyjnym obowiązkiem Trybunału Konstytucyjnego. Nałożenie na Trybunał obowiązku ustalania powszechnie obowiązującej wykładni budziło od początku kontrowersje i wątpliwości. Sam Trybunał Konstytucyjny starał się wyjaśnić najważniejsze wątpliwości dotyczące zasad, zakresu, warunków i potrzeby ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw, bądź w drodze wykładni odpowiednich przepisów ustawy o Trybunale Konstytucyjnym /W 9/94 - OTK 1995 cz. I str. 228-245/, bądź przy okazji rozpatrywania kolejnych wniosków o ustalenie takiej wykładni w odniesieniu do konkretnych przepisów ustawowych /np. W 10/95 - OTK ZU 1996 nr 3 str. 229, W 4/96 - OTK ZU 1996 nr 6 poz. /. W kontekście tej sprawy, a zwłaszcza w związku z odmową ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni przepisów ustawowych wskazanych przez wnioskodawcę w punktach 2 i 3 wniosku, warto przypomnieć niektóre z tych zasad.
Należy pamiętać przede wszystkim, że istotą wykładni nie jest modyfikowanie treści obowiązujących przepisów, a jedynie ustalanie ich znaczenia. Przy ustalaniu powszechnie obowiązującej wykładni ustawy Trybunał Konstytucyjny jest związany treścią tej ustawy, a jego rola ogranicza się do stosowania i wyjaśniania przepisów ustawowych. Inaczej niż w przypadku kontroli konstytucyjności ustawy Trybunał nie dokonuje oceny ustawy, a tylko ustala jej rzeczywistą treść /W 4/96/. Wykładnia ani nic nie dodaje, ani nic nie ujmuje z treści interpretowanego przepisu /W 12/95 - OTK ZU 1996 nr 2 str. 160/. W związku z tym w określonych sytuacjach Trybunał Konstytucyjny może odmówić ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni /W 12/95 - tamże, str. 159/. Może tak postąpić m.in. jeżeli wniosek dotyczy zagadnienia, które nie budzi wątpliwości, stosując klasyczną zasadę clara non sunt interpretanda /W 11/92 - OTK 1993 cz. I str. 144; W 12/95/, a także jeżeli zachodzi sytuacja luki rzeczywistej i ustalenie wykładni musiałoby polegać na ustanowieniu nowej normy prawnej /W 12/95 - tamże str. 159-160/.
- W przypadku wątpliwości wnioskodawcy, czy pojęcie "środki publiczne" w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy o zamówieniach publicznych obejmuje również środki pochodzące z opłat abonamentowych i opłat za używanie nie zarejestrowanych odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych, o których mowa w ustawie o radiofonii i telewizji, przeznaczone na działalność jednostek publicznej radiofonii i telewizji, stwierdzić należy, że przepis ten otrzymał swoje obecne brzmienie w wyniku nowelizacji ustawy o zamówieniach publicznych z dnia 6 lipca 1995 r. /art. 1 pkt 1 - Dz.U. nr 99 poz. 488/.
W rozważanym w tej sprawie zakresie dokonane poprawki były przede wszystkim "poprawkami dającymi lepszą czytelność i przejrzystość ustawie, po prostu doprecyzowującymi niektóre zapisy ustawy" /zob. Sprawozdanie Stenograficzne z 54 posiedzenia Sejmu 6 lipca 1995 r., Warszawa 1995, str. 25/. W wyniku nowelizacji poszerzeniu uległ katalog środków uznanych przez ustawodawcę za środki publiczne a pkt 7 art. 2 podzielono na litery od a do d. Ostatecznie ustawową definicją "środków publicznych" objęte zostały wyłącznie następujące środki:
- pochodzące z budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego, przeznaczone na działalność bieżącą i inwestycyjną,
- pozabudżetowe - w rozumieniu ustawy - Prawo budżetowe,
- kredytowe, na które Skarb Państwa, gmina lub związek komunalny udzieliły poręczeń, gwarancji albo dofinansowały koszty obsługi kredytu,
- pomocy zagranicznej przyznane na podstawie umów międzynarodowych, chyba że umowy te określają odmienne procedury wykorzystania tych środków.
Jak słusznie zauważa Prokurator Generalny, nie ulega wątpliwości, że opłaty, o których mowa, nie są środkami pochodzącymi ze źródeł określonych w art. 2 pkt 7 lit. a, b, d. Wątpliwość taka mogłaby powstać jedynie, w związku z pytaniem, czy można je uznać za środki pozabudżetowe, o których mówi art. 2 pkt 7 lit. "b".
Jednak wątpliwość ta jest pozorna skoro przepis ten mówi wprost o "środkach pozabudżetowych w rozumieniu ustawy - Prawo budżetowe", a postanowienia prawa budżetowego nie pozostawiają wątpliwości, jakie środki miał na uwadze ustawodawca. Z określenia środków pozabudżetowych zawartego w art. 12 pkt 6 prawa budżetowego wynika bowiem, że są to wyłącznie środki gospodarki pozabudżetowej oraz państwowych funduszy celowych. Z kolei jeżeli chodzi o gospodarkę pozabudżetową, to prawo budżetowe rozumie przez nią: zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych oraz środki specjalne /art. 12 pkt 5/. Jednostki publicznej radiofonii i telewizji nie są ani zakładami budżetowymi ani państwowymi jednostkami budżetowymi, o których mówi art. 14 prawa budżetowego. Jednostki te działają w formie jednoosobowej spółki akcyjnej Skarbu Państwa /art. 1 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji/.
Tym samym przepisy prawa budżetowego nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że opłaty abonamentowe i opłaty za używanie nie rejestrowanych odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych nie są środkami pozabudżetowymi w rozumieniu tej ustawy i co za tym idzie nie są środkami publicznymi, o których mówi art. 2 pkt 7 lit. "b" ustawy o zamówieniach publicznych.
Trudno oprzeć się ponadto wrażeniu, że chociaż wnioskodawca nie przedstawił wyraźnie swojej propozycji rozumienia art. 2 pkt 7, to jego celem mogło być uzupełnienie istniejącej jego zdaniem luki przez uzyskanie odpowiedniej wykładni. Tym samym odmowa dokonania powszechnie obowiązującej wykładni art. 2 pkt 7 pozwoliła Trybunałowi Konstytucyjnemu uniknąć sytuacji, w której np. ustalenie wykładni zgodnej z oczekiwaniami czy też preferencjami wnioskodawcy prowadziłoby do uzupełnienia treści omawianego przepisu, co oczywiście wykraczałoby poza kompetencje Trybunału.
- W gruncie rzeczy podobnie jest z wyjaśnieniem kwestii, czy pojęcie "jednostki organizacyjne" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o zamówieniach publicznych obejmuje również dysponujące środkami publicznymi wspólnoty mieszkaniowe, określone w ustawie o własności lokali, w przypadku udzielania przez nie zamówień na roboty budowlane, dostawy oraz wykonywanie usług. Tu również stwierdzić należy, że i w tym zakresie obowiązujące przepisy ustawy o zamówieniach publicznych w związku z przepisami ustawy o własności lokali, nie pozostawiają wątpliwości interpretacyjnych, na które powołuje się wnioskodawca. Wspólnoty te nie są ani państwowymi, ani komunalnymi jednostkami organizacyjnymi, o których mówi art. 4 ust. 1 pkt 4. Zgodnie z art. 6 ustawy o własności lokali wspólnotę mieszkaniową tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Wspólnota nie jest osobą prawną, chociaż może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Wspólnoty mieszkaniowe zostały utworzone w związku z potrzebami zarządu nieruchomością wspólną. Wspólnota mieszkaniowa odpowiada bez ograniczeń za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej, podczas gdy każdy właściciel lokalu w części odpowiadającej jego udziałowi w tej nieruchomości /art. 17/. Tym samym zarówno cel powołania wspólnot mieszkaniowych, jak i to, że ustawa o zamówieniach publicznych nie wymienia ich jako podmiotów zobowiązanych do jej stosowania nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że wspólnota mieszkaniowa nie należy do grupy podmiotów, o których mówi art. 4 ust. 1 pkt 4. Zaliczenie wspólnoty mieszkaniowej do podmiotów, które mają obowiązek stosowania procedur udzielania zamówień przewidzianych w ustawie o zamówieniach publicznych nie jest możliwe w drodze wykładni przepisów tej ustawy, wymaga bowiem odpowiedniej decyzji ustawodawczej.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny podjął uchwałę, jak w sentencji.