Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2004 r. I SAB/Ol 2/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargi Tadeusza P. na bezczynność Samorządu Kolegium Odwoławczego w O. W uzasadnieniu postanowienia opisując dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśniono, że Tadeusz P. w dniu 27 stycznia 2004 r. złożył odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia 15 stycznia 2004 r. (...) w sprawie nadpłaty w opłacie za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności oraz zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta O. z dnia 19 stycznia 2004 r. (...) w sprawie zaliczenia nadpłaty na poczet bieżących zobowiązań za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania gruntu w prawo własności.
Pomimo upływu terminu określonego w art. 139 par. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa /Dz.U. nr 137 poz. 926 ze zm./ sprawy nie zostały załatwione, a Tadeusz P. nie został powiadomiony o przyczynach ich niezałatwienia w terminie i o wyznaczeniu nowego terminu do ich załatwienia. Wobec tego w dniu 30 kwietnia 2004 r. skierował skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. podnosząc w ich uzasadnieniu, iż tego rodzaju postępowanie polegające na przekroczeniu terminu do rozpoznania spraw miało miejsce również w okresie wcześniejszym. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o umorzenie postępowania sądowego wyjaśniając, że decyzja w sprawie złożonego odwołania została podjęta na posiedzeniu Kolegium w dniu 7 maja 2004 r. i wraz z pisemnym uzasadnieniem doręczona w dniu 11 maja 2004 r. Również w sprawie złożonego zażalenia organ odwoławczy wydał postanowienie w dniu 7 maja 2004 r., które doręczono w dniu 11 maja 2004 r. Jednocześnie wyjaśniono, że przyczyną opóźnienia w rozpoznaniu obu spraw był znaczny wpływ w tym okresie środków zaskarżenia podlegających rozpoznaniu przez ten organ odwoławczy.
Po połączeniu spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił obie złożone skargi powołując się na treść przepisów art. 52 par. 1 i par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/. Wyjaśniono, iż w sprawie nie zostały wyczerpane przysługujące skarżącemu środki zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie za taki środek zaskarżenia należało uznać ustanowione w art. 141 par. 1 Ordynacji podatkowej ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Środek ten stosownie do przepisu art. 13 par. 1 pkt 3 i par. 3 Ordynacji podatkowej w związku z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856 ze zm./ przysługiwał również w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i powinien zostać skierowany do tego organu.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. domagając się uchylenia tego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 52 par. 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 141 par. 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej przez przyjęcie, że skarga na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego winna być rozpatrywana przez ten organ, a nie przez właściwy sąd administracyjny.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że Sąd błędnie przyjął, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest właściwe do rozpatrzenia ponaglenia na własną bezczynność. Stosownie do przepisu art. 141 par. 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej ponaglenie przysługuje do organu podatkowego wyższego stopnia. Organami wyższego stopnia są organy odwoławcze /art. 13 par. 3 Ordynacji podatkowej/.
W przypadku Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie wskazano organu, który nie będąc organem wyższego stopnia był właściwym do rozpatrzenia ponaglenia. W takim przypadku stronie przysługiwała skarga na bezczynność tego organu, którą powinien rozpoznać właściwy sąd administracyjny. Odwołano się również do podobnej oceny wyrażonej w o orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłych na tle przepisów ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach naruszenia przepisów postępowania. W zaskarżonym postanowieniu zostały bowiem naruszone przez Sąd wskazane w podstawach kasacyjnych przepisy art. 52 par. 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 141 par. 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.
Uchybienie tym przepisom polegało na błędnym przyjęciu, iż w sprawie skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego niezbędne było wcześniejsze złożenie ponaglenia do tego organu /art. 141 par. 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej/.
Powołany w uzasadnieniu postanowienia przepis art. 52 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi o tym, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jednocześnie w par. 2 art. 52 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyjaśniono, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Przepis ten jak trafnie zauważono w skardze kasacyjnej jest wzorowany na regulacji zawartej w art. 34 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Omawiane przepisy wyrażają zasadę, że postępowanie sądowoadministracyjne nie powinno zastępować postępowania administracyjnego. Z tego względu nie może zostać wszczęte dopóty, dopóki to postępowanie się toczy i nie zostały wykorzystane środki weryfikacji kwestionowanych aktów i czynności, dostępne podmiotowi, który chce uruchomić postępowanie sądowoadministracyjne.
Tę zasadę potwierdza art. 52 par. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawierając legalną definicję środka zaskarżenia, którego wyczerpanie stanowi niezbędną przesłankę skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego /por.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, str. 235-237/. Jednocześnie wyliczenie środków zaskarżenia zawarte w art. 52 par. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter przykładowy i niepełny. Świadczą o tym użyte w tym przepisie wyrazy "taki jak". Oznacza to, że również w przypadku środków prawnych nie wymienionych w tym przepisie, jeżeli przysługują one skarżącemu skargę można wnieść po ich wyczerpaniu. Taka sytuacja występuje w przypadku "ponaglenia", o którym mowa w art. 141 par. 1 Ordynacji podatkowej. "Ponaglenie" jako środek prawny przysługujący stronie w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie zostało wprowadzone w art. 1 pkt 111 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o zmianie ustawy Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 169 poz. 1387/. "Ponaglenie" nie stanowiąc środka zaskarżenia /nie służy kontroli rozstrzygnięć podjętych w postępowaniu administracyjnym/ ma na celu spowodowanie aby rozstrzygnięcie takie w ogóle zostało podjęte. Przysługuje bowiem "na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 Ordynacji podatkowej. Spełnia zatem identyczną funkcję jak zażalenie przewidziane w art. 37 Kpa.
Należy zatem zgodzić się z poglądami ukształtowanymi w orzecznictwie oraz literaturze, że środek ten musi zostać wniesiony przed wniesieniem skargi na bezczynność, w zakresie w jakim skarga ta dotyczy bezczynności na niewydanie decyzji lub postanowienia w postępowaniu uregulowanym w Ordynacji podatkowej /por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wyd. Zakamycze 2005, str. 140; T. Woś - op. cit. str. 236/.
Wbrew temu jednak co przyjął Sąd w zaskarżonym postanowieniu środek ten nie mógł zostać wykorzystany w przypadku bezczynności naczelnych organów administracji /art. 5 par. 2 pkt 4 Kpa/, ministra właściwego do spraw finansów publicznych /art. 13 par. 2 pkt 1 i 2 Ordynacji podatkowej/ oraz samorządowego kolegium odwoławczego /art. 13 par. 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej/. W wypadku bowiem tych organów nie można wskazać organu wyższego stopnia, do którego można by skierować zażalenie /art. 37 Kpa/ lub ponaglenie /art. 141 par. 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej/. Ponaglenie jest bowiem specyficznym środkiem prawnym służącym ochronie praw strony w postępowaniu podatkowym. Jednym z istotnych elementów zastosowania tego środka jest poinformowanie organu wyższego stopnia o uchybieniach w pracy organu niższego stopnia. W każdym przypadku stwierdzenia uchybienia terminu do rozpoznania sprawy organ wyższego stopnia obowiązany jest wyznaczyć dodatkowy termin jej załatwienia oraz zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości /art. 141 par. 2 Ordynacji podatkowej/. Tego rodzaju środki nadzorcze nie mogłyby zostać podjęte z oczywistych względów w przypadku braku organu wyższego stopnia nad organem, który dopuścił się uchybień w terminowym załatwianiu spraw. Wyjątek od tej zasady wprowadzony został w art. 141 par. 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej dopuszczający ponaglenie do ministra właściwego do spraw finansów publicznych, w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie przez dyrektora izby skarbowej lub dyrektora izby celnej /organy odwoławcze stosowanie do art. 13 par. 1 pkt 2 lit. "a" Ordynacji podatkowej/.
Analogicznego rozwiązania nie zawierają omawiane przepisy /art. 141 par. 1 i par. 2 Ordynacji podatkowej/ w odniesieniu do samorządowych kolegiów odwoławczych. Samorządowe kolegia odwoławcze stosownie do przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856 ze zm./ są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kpa i Ordynacji podatkowej w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. Tego rodzaju ustrojowe usytuowanie samorządowych kolegiów odwoławczych zostało potwierdzone w art. 13 par. 1 pkt 3 oraz par. 3 Ordynacji podatkowej.
Z przepisów tych należy wyprowadzić wniosek, iż w przypadku uchybienia terminów do rozpoznania środków zaskarżenia przez samorządowe kolegium odwoławcze środek prawny w postaci ponaglenia /art. 141 par. 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej/ nie przysługuje. Inna wykładania omawianych przepisów - w tym dokonana w zaskarżonym postanowieniu - stanowiąc niedopuszczalne rozszerzenie zastosowania tego środka prawnego oraz wskazanie organu właściwego, nie wymienionego w tym przepisie, nie mogła zostać zaakceptowana.
Należy jednak przypomnieć, iż naruszenie w tym przypadku przepisów o terminach załatwienia spraw jest podstawą wystąpienia do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność/art. 3 par. 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Skarga ta może zostać wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy oraz powinna zostać poprzedzona wezwaniem, o którym mowa w art. 52 par. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Okoliczności te powinny być przedmiotem badania sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
W tym stanie nie można było uznać, iż stronie przysługiwało ponaglenie na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie przez samorządowe kolegium odwoławcze i w związku z tym uznać za uzasadniony zarzut naruszenia zaskarżonym postanowieniem przepisów art. 52 par. 1 i 2 w związku z art. 141 par. 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Nie istniały tym samym podane w zaskarżonym postanowieniu podstawy do odrzucenia skarg określone w art. 58 par. 1 pkt 6 i par. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na mocy art. 185 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odstępując jednocześnie od orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego w oparciu o przepis art. 207 par. 2 tej ustawy.