Uzasadnienie
W dniu 28 stycznia 2004 r. Rada Miejska w Lubinie, powołując podstawy prawne z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g/ oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), podjęła uchwałę nr XXV/132/04 zmieniającą uchwałę w sprawie określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji spółek kapitałowych przez Prezydenta Miasta Lubina.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 13 lutego 2004 r. Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność § 1 pkt 1 ppkt 3 uchwały Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 28 stycznia 2004 r., zgodnie z którym "Jeżeli wartość wkładów pieniężnych lub niepieniężnych miałaby przekroczyć kwotę 0,5% planowanych dochodów Miasta w danym roku, Prezydent Lubina obowiązany jest uzyskać zgodę Rady Miejskiej w Lubinie".
Organ nadzoru uznał, że wskazany zapis uchwały naruszał w sposób istotny art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, kolidując z ustawowym rozdziałem kompetencji, na mocy którego gospodarowanie mieniem komunalnym należy do organu wykonawczego. Rada gminy, będąca organem stanowiącym, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g/ ustawy o samorządzie gminnym może jedynie ustalać zasady wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji, rozumiane jako ogólne reguły dokonywania czynności gospodarowania mieniem. Wojewoda Dolnośląski przyjął, że dopuszczalne było wprowadzenie obowiązku uzyskiwania przez prezydenta opinii komisji rady, jednak wprowadzenie obowiązku uzyskiwania zgody rady gminy było zbyt daleko idącą ingerencją w uprawnienia prezydenta przez przyznanie radzie kompetencji do współdecydowania w kwestiach należących do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego.
Rada Miejska w Lubinie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 13 lutego 2004 r., któremu zarzuciła:
- - naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g/ ustawy o samorządzie gminnym przez uznanie, że obowiązek uzyskania zgody rady na wniesienie wkładów pieniężnych lub niepieniężnych do spółek prawa handlowego, których wartość przekracza kwotę 0,5% planowanych dochodów miasta w danym roku, stanowi zbyt daleko idącą ingerencję w uprawnienia prezydenta i jego kompetencje określone w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, podczas gdy do wyłącznej kompetencji rady należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zwykły zarząd i dotyczących zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji,
- - naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez pominięcie zasady konstytucyjnej, nakazującej równe traktowanie podmiotów wobec prawa przez władze publiczne.
Rada Miejska w Lubinie domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Wyrokiem z dnia 2 lipca 2004 r., sygn. III SA/Wr 96/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji przedstawił zespół przepisów regulujących instytucję nadzoru nad działalnością organów samorządowych. W szczególności wyjaśnił, że istotnymi naruszeniami prawa powodującymi nieważność uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym są: podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały i naruszenie procedury podjęcia uchwały.
Przytaczając art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g/ ustawy o samorządzie gminnym sąd zaakcentował element określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji oraz wskazał na brak definicji pojęcia sprawy majątkowej przekraczającej zakres zwykłego zarządu. Ostatnio wymieniona sytuacja prawa według sądu powodowała skutek w postaci możliwości samodzielnej oceny organu gminy co do tego jakie sprawy wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g/ u.o s.g. wymagały określenia zasad postępowania.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że według art. 30 ust. 2 pkt 3 u.o s.g. kompetencja do podejmowania wszelkiego rodzaju decyzji w zakresie gospodarowania mieniem gminnym należy wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Rada gminy może wypowiadać się w tych sprawach jedynie w wypadkach wskazanych wprost w ustawie, w tym w art. 18 ust. 2 pkt 9 u.o s.g. Wobec tego sąd uznał za niedopuszczalną rozszerzającą wykładnię przepisów regulujących kompetencje rady we wskazanym zakresie.
Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g/ u.o s.g. przyznaje radzie gminy kompetencję do określenia zasad podejmowania działań przez zarząd, nie zawiera natomiast upoważnienia do odmiennego niż to określono w ustawie regulowania podziału kompetencji pomiędzy radę i organ wykonawczy. Ponieważ ustawa nie przewidziała możliwości uczestniczenia rady w podejmowaniu przez organ wykonawczy decyzji w sprawach wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji, rada nie miała prawa wprowadzić do uchwalonych zasad obowiązku uzyskania jej zgody w tych sprawach. Takie rozwiązanie stanowiło przejęcie przez radę części uprawnień organu wykonawczego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP sąd pierwszej instancji stwierdził, że obowiązywanie w innych gminach uchwał naruszających prawo nie mogło stanowić podstawy do zaakceptowania stałej i nieprawidłowej praktyki.
Rada Miejska w Lubinie wniosła skargę kasacyjną, domagając się uchylenia w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, któremu to wyrokowi zarzuciła:
- - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g/ i art. 30 u.o. s.g. poprzez uznanie, że obowiązek uzyskania zgody rady na wniesienie wkładów pieniężnych lub niepieniężnych do spółek prawa handlowego, których wartość przekracza kwotę 0,5% planowanych dochodów Miasta Lubina w danym roku, stanowi zbyt daleką ingerencję w uprawnienia prezydenta i jego kompetencje określone w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.o s.g., podczas gdy do wyłącznej kompetencji rady należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zwykły zarząd dotyczących między innymi zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji.
Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazywanych w rozstrzygnięciu nadzorczym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
I. Objęty podstawą skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego odnosi się nie tylko do prostego porównania treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g/ i art. 30 ust. 2 pkt 3 u.o s.g., ale również do znacznie szerszego zagadnienia podziału kompetencji pomiędzy organami gminy.
W związku z tym przedstawić należy stan prawny dotyczący tego szerzej rozumianego zagadnienia, którego nie można pominąć dokonując wykładni przepisów, których naruszenie zarzucono.
Według art. 169 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jednostki samorządu terytorialnego (w tym gminy) wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Na tej podstawie w art. 15 ust. 1 u.o s.g. określono charakter rady gminy jako organu stanowiącego, któremu przyznano nadto uprawnienie do sprawowania funkcji kontrolnej wykonywanej poprzez działania komisji rewizyjnej (art. 18a ust. 1, 3 i 4 u.o s.g.).
Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.o s.g. wójt (burmistrz, prezydent) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. W ust. 2 tego przepisu wymieniono przykładowo zadania wójtów (burmistrzów, prezydentów), w tym gospodarowanie mieniem komunalnym.
Tradycyjnie termin "stanowienie" rozumiany jest jako stanowienie obowiązujących w gminie reguł postępowania realizowanych przez organy wykonawcze. Mogą to być generalne i indywidualne reguły wiążące albo tylko inne organy gminy, jej jednostki organizacyjne, albo wszystkich mieszkańców gminy, albo wszystkich, którzy na terenie gminy przebywają lub korzystają z jej usług (por. A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1997, str. 110, 111).
Według art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g/ u.o s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez organ wykonawczy, który według art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.o s.g. wykonuje ustanowione przez radę zasady.
II. Przedstawiony w punkcie I podział kompetencji nie jest jednolicie rozumiany w orzecznictwie. Istnieje linia orzecznictwa sprowadzająca się do bardzo ścisłego rozdziału kompetencji stanowienia i wykonawczych sprzeciwiająca się wszelkim ingerencjom rady gminy w proces wykonywania ustanowionych przez radę reguł (por. wyrok WSA z 25 października 1999 r. sygn. I SA/Ka 1628/99, Lex nr 40852). Z drugiej strony prezentowany jest i pogląd taki, że rada gminy może przejąć do swojego rozpoznania wszelkie zadania organu wykonawczego, które w przepisach nie zostały zastrzeżone do wyłącznej właściwości tego organu (wyrok NSA z 19 maja 1992 r., SA/Wr 438/92, OSP 1994/1/17).
Niejednolitość orzecznictwa widoczna jest też co do zagadnienia podziału kompetencji w zakresie wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji. Twierdzi się, że rada gminy może ustalić jedynie ogólne zasady wnoszenia udziałów (dotyczące np. dopuszczalnej wartości, rodzaju dóbr, których wnoszenie jest niedopuszczalne, limitów dotyczących okresów lub liczby spółek), przy czym zasady ustalone przez radę winny zachować charakter generalny (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2002 r., sygn. II SA/Wr 2716/00). Traktuje się też jako graniczną ingerencję polegającą na wyrażeniu niewiążącej organu wykonawczego opinii rady gminy (wyrok WSA z dnia 6 września 2002 r., sygn. SA/Wr 797/02, OSS 2003/1/12).
W orzecznictwie prezentowane są jednak również przeciwne poglądy dopuszczające wprost wyrażanie przez radę gminy zgody na wniesienie aportu (wyrok WSA z dnia 7 października 2003 r., sygn. II SA/Lu 1115/03, OSS 2004/1/13) względnie sprowadzające się do konieczności ustalania zasad – norm postępowania, którymi winien kierować się organ wykonawczy przy wnoszeniu, cofaniu i zbywaniu udziałów i akcji w sposób kategoryczny i to w odniesieniu do konkretnie oznaczonego obrotu (wyrok WSA z 19 maja 2000 r., sygn. III SA 43/00, Lex nr 48010).
III. Istnieje szereg argumentów przemawiających za dopuszczalnością ustanowienia przez radę gminy jako organu stanowiącego zasady (reguły, normy), zgodnie z którą wnoszenie, cofanie i zbywanie udziałów o określonej przez radę wartości wymaga zgody rady.
1. Aczkolwiek według art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g/ u.o s.g. jako organ dokonujący obrotu wymieniony jest wójt (burmistrz, prezydent) a w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.o s.g. do zadań organu wykonawczego zaliczono gospodarowanie mieniem komunalnym, nie można przyjąć by obrót udziałami lub akcjami należał do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g/ sprawy z tego zakresu przekraczające zwykły zarząd należą do wyłącznej właściwości rady gminy podejmującej uchwały określające zasady postępowania wiążące dla organu wykonawczego. Już z tego powodu przyjąć należy, że ustawodawca wprowadził nie tyle ścisły podział kompetencji organów stanowiących i wykonawczych gminy co założył współdziałanie tych organów w zakresie obrotu udziałami i akcjami.
2. Wyjaśnione w punkcie I pojęcie stanowienia obejmuje między innymi ustanowienie reguł postępowania co do indywidualnie wyodrębnionych zagadnień. Dlatego też pojęcie zasad o jakim mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g/ u.o s.g. odnosi się również do określenia reguł postępowania co do konkretnie oznaczonych rodzajowo, czy też ze względu na wartość, transakcji.
3. Wykładnia gramatyczna nie daje podstaw do przyjęcia, by pojęcie zasad (reguł, norm) nie obejmowało możliwości wyodrębnienia ze względu na kryterium wartości transakcji różnych form współdziałania organów gminy, w tym wyrażania stanowiska rady w formie uchwały w przedmiocie zgody dotyczącej obrotu lub jej braku.
4. Zarówno z końcowej części art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g/ jak i z art. 31 u.o s.g. wynika, że organ wykonawczy jest uprawniony do złożenia w imieniu gminy, jako osoby prawnej będącej podmiotem prawa cywilnego, oświadczenia woli w zakresie wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji. Nie oznacza to swobody wójta (prezydenta, burmistrza) składającego oświadczenie woli. Zewnętrzne przejawy woli (oświadczenia woli – art. 60 k.c.) są konsekwencją woli wewnętrznej. W przypadku osób prawnych ustalanie woli wewnętrznej polega na współdziałaniu organów tej osoby. Nie ma przeszkód by proces ustalania woli wewnętrznej osoby prawnej zróżnicować w zależności od wagi przygotowywanego oświadczenia woli, w szczególności w ten sposób, że wyróżnione według wartości przedmiotu czynności prawnej oświadczenia woli wymagają pełnej zgodności wyrażonych indywidualnie stanowisk organów, a w przypadkach mniejszej wagi wystarcza kierowanie się generalnie określonymi regułami.
5. W systemie prawnym wielokrotnie występują regulacje, zgodnie z którymi organ administracji publicznej przed podjęciem aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej obowiązany jest uzyskać stanowisko, a nawet zgodę innego organu. Nie powoduje to utraty kompetencji przez rozstrzygający organ nawet mimo związania stanowiskiem innego organu. Przykładowo, art. 106 § 1 k.p.a. przewiduje sytuację uzależnienia wydania decyzji administracyjnej od zgody innego organu, co nie powoduje utraty przez pierwszy z organów kompetencji w zakresie wydania decyzji. Podobnie, wprowadzenie wymogu uzyskania zgody na obrót udziałami lub akcjami nie pozbawia organu wykonawczego gminy kompetencji w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym.
6. Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g/ u.o s.g. nie definiuje pojęcia zakresu zwykłego zarządu, nie wprowadza też kryteriów określania granic w tym przedmiocie. Należy więc przyjąć, że to rada gminy określa granice zwykłego zarządu, powyżej których staje się wyłącznie właściwa do określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji. Brak przeszkód by kryterium w tym zakresie była wartość udziałów lub akcji.
IV. Przedstawione argumenty prowadzą do wniosku, że ustalenie w uchwale rady gminy wydanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g/ ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wymogu uzyskania zgody rady na wnoszenie, cofanie i zbywanie udziałów i akcji o określonej wartości nie narusza podziału kompetencji pomiędzy organami stanowiącymi i wykonawczymi gminy.
Wobec tego nie była trafna interpretacja art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g/ i art. 30 ust. 2 pkt 3 u.o s.g. przedstawiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu a wcześniej przez Wojewodę Dolnośląskiego w rozstrzygnięciu nadzorczym.
Ponieważ zachodziło jedynie naruszenie prawa materialnego na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w całości zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.