Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 czerwca 2026 r., sygn. akt I FPP 1/26

Uzasadnienie

1. 1. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
2. 1.1. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku (dalej: Dyrektor IAS) skargą kasacyjną z dnia 15 grudnia 2022 r. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 581/22, żądając rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Powołanym wyrokiem Sąd pierwszej instancji, po rozpoznaniu skargi M. G. (dalej: Skarżący) na postanowienie Dyrektora IAS z dnia 31 marca 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nadpłaty w postępowaniu egzekucyjnym, uchylił postanowienie Dyrektora IAS oraz dwa inne postanowienia Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2021 r. i 15 lutego 2021 r.

1.2. Sprawa ze skargi kasacyjnej organu podatkowego wpłynęła do NSA w dniu 9 lutego 2023 r. i została zarejestrowana zgodnie z przedmiotem wynikającym z treści zaskarżonego postanowienia Dyrektora IAS w Wydziale III Izby Finansowej pod sygn. akt III FSK 180/23 (jako dotycząca egzekucji świadczeń pieniężnych).

Następnie Dyrektor IAS pismem z dnia 1 grudnia 2023 r. złożył wniosek o rozpoznanie jego skargi kasacyjnej poza kolejnością.

Przewodniczący Wydziału III, biorąc pod uwagę, że w Wydziale III były wówczas rozpoznawane sprawy o dacie wpływu skargi kasacyjnej w połowie 2021 r., w piśmie z dnia 1 grudnia 2023 r. za zasadne uznał skorzystanie z możliwości przewidzianej w § 26 ust. 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 4 lipca 2020 r. - Regulamin Naczelnego Sądu Administracyjnego (Dz. U. poz. 1202, z późn. zm.; dalej: Regulamin NSA) i rozpoznanie sprawy w przyspieszonym terminie, wobec czego skierował prośbę organu do zaaprobowania przez Prezesa Izby Finansowej, który w dniu 4 grudnia 2023 r. wyraził zgodę na takie rozpoznanie.

1.3. Wobec powyższego zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III z dnia 22 grudnia 2023 r. został wyznaczony trzyosobowy skład orzekający Sądu oraz (w trybie szczególnych przepisów tzw. pocovidowych) termin posiedzenia niejawnego na dzień 20 lutego 2024 r.

Na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w Wydziale III na wskazany wyżej dzień Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał jednak skargi kasacyjnej w trybie przyspieszonym ("poza kolejnością"). Po rozważeniu okoliczności sprawy uznał bowiem, że zasadne jest wydanie w tym przedmiocie postanowienia z dnia 20 lutego 2024 r., sygn. akt III FSK 180/23, o przekazaniu skargi kasacyjnej do Wydziału I Izby Finansowej NSA według właściwości, a to z uwagi na odmiennie przez siebie zidentyfikowany przedmiot rozpoznawanej sprawy (jako sprawy dotyczącej podatku VAT, nie zaś egzekucji świadczeń pieniężnych). Odpis tego postanowienia NSA został doręczony obu stronom postępowania sądowego w dniu 21 lutego 2024 r.

1. 1.4. W Wydziale I Izby Finansowej sprawa została zarejestrowana w dniu 21 lutego 2024 r. pod sygn. akt I FSK 334/24 i oczekiwała na rozpoznanie zgodnie z obowiązującą normatywnie kolejnością wpływu skarg kasacyjnych w sprawach podatkowych do tego Wydziału. Wspomnieć przy tym należało, że ani Dyrektor IAS, ani Skarżący dysponując wiedzą o "przekierowaniu sprawy" nie wnosili o rozważanie możliwości zastosowania przyspieszonego jej rozpoznania względem innych spraw podatkowych oczekujących na załatwienie w Wydziale I. Mocą zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I z dnia 20 maja 2026 r. została wyznaczona rozprawa w celu rozpoznania skargi kasacyjnej Dyrektora IAS na dzień 3 lipca 2026 r., o czym obie strony postępowania sądowego zostały powiadomione.
2. 2. Skarga na przewlekłość.
3. 2.1. M. G. pismem z dnia 10 maja 2026 r. złożył skargę na przewlekłość postępowania sądowego toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

1. 2.2. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2023 r. poz. 1725; dalej: "ustawa o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki") oraz art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. poz. 284), Skarżący wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania sądowego w sprawie zarejestrowanej pod sygn. akt I FSK 334/24, wydanie stosownych zaleceń, przyznanie od Skarbu Państwa kwoty 10.000 zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

1. 2.3. W motywach skargi Skarżący nawiązał do wyroków Sądu Najwyższego, Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Trybunału Konstytucyjnego, dotyczących problematyki jednej z gwarancji procesowych, a mianowicie rozpoznawania/ zakończenia sprawy w rozsądnym terminie.

Zaznaczył przy tym, że jego sprawa podatkowa nie jest zawiła i nie wymaga czasochłonnego postępowania dowodowego, a nie podjęto w niej jeszcze żadnych czynności zmierzających do jej merytorycznego rozpoznania.

1. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
2. 3.1. Skarga na przewlekłość postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie zasługiwała na uwzględnienie.
3. 3.2. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, strona może wnieść skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiło naruszenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jeżeli postępowanie zmierzające do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych albo dłużej niż to konieczne do załatwienia sprawy egzekucyjnej lub innej dotyczącej wykonania orzeczenia sądowego (przewlekłość postępowania).

Ponadto, stosownie do art. 2 ust. 2 ww. ustawy, dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy w szczególności ocenić terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd w celu wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie albo czynności podjętych przez prokuratora prowadzącego lub nadzorującego postępowanie przygotowawcze w celu zakończenia postępowania przygotowawczego lub czynności podjętych przez sąd lub komornika sądowego w celu przeprowadzenia i zakończenia sprawy egzekucyjnej albo innej sprawy dotyczącej wykonania orzeczenia sądowego. Dokonując tej oceny, uwzględnia się łączny dotychczasowy czas postępowania od jego wszczęcia do chwili rozpoznania skargi, niezależnie od tego, na jakim etapie skarga została wniesiona, a także charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła skargę, rozstrzygniętych w niej zagadnień oraz zachowanie się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania.

3.3. Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania konieczne jest ustalenie, że wystąpiła zwłoka w postępowaniu sądowym (przewlekłość postępowania) oraz że jest ona nieuzasadniona.

Ustalając, czy przewlekłość była "nieuzasadniona" w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, należało mieć na uwadze, że przesłanka ta ma charakter klauzuli generalnej, zawiera sformułowanie ogólne, które trzeba odnieść do okoliczności konkretnej sprawy. Użyty w art. 2 ust. 2 tej ustawy zwrot "w szczególności" oznacza, że terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd w celu wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie, jest jedną z przesłanek ustalenia, że przewlekłość postępowania jest nieuzasadniona. Na terminowość i prawidłowość czynności mogą jednak mieć wpływ czynniki obiektywne, które przesądzają, że przewlekłość nie ma charakteru "nieuzasadnionej" w rozumieniu powołanych przepisów.

Rozstrzygając, czy w danej sprawie występuje nieuzasadniona przewlekłość postępowania, nie można też pominąć regulacji prawnych, które mają wpływ na terminowość i prawidłowość podejmowanych czynności, w tym narzuconego normatywnie obowiązku rozpoznania spraw według kolejności wpływu oraz uwzględnienia przepisów nakazujących rozpoznanie niektórych rodzajów spraw w ustawowo określonych terminach.

Przywołana zasada rozpoznawania spraw według kolejności ich wpływu oznacza, że sprawa wniesiona później nie może być rozpoznana przed rozpoznaniem spraw, które zostały wniesione do sądu wcześniej. Dotyczy to również spraw podlegających szybszemu rozpoznaniu.

Powyższe oznacza, że jeżeli do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęła sprawa podlegająca - ze względu na jej przedmiot - szybszemu wyznaczeniu na posiedzenie, to i tak nie może ona zostać wyznaczona przed innymi sprawami podlegającymi rozpoznaniu poza kolejnością, które wpłynęły do sądu wcześniej.

Wskazać również wypadało na wynikający z § 26 ust. 2 Regulaminu NSA obowiązek przydzielenia spraw i wyznaczenia posiedzenia jawnego albo niejawnego w składzie trzech sędziów według kolejności ich wpływu, z wyjątkiem spraw, które podlegają rozpoznaniu poza kolejnością na podstawie przepisów szczególnych, skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, skarg na niewykonanie wyroku, spraw rozpatrywanych przez Sąd po uprzednim przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oraz spraw pozostających ze sobą w związku (pkt 1-4).

Możliwość rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy poza kolejnością stwarza także § 26 ust. 5 Regulaminu NSA. Strona może bowiem zwrócić się do Prezesa właściwej Izby Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o potraktowanie jej skargi kasacyjnej jako uzasadnionego przypadku i rozpoznania sprawy poza kolejnością wpływu.

Znaczne przyspieszenie rozpoznania sprawy jest również możliwe, gdy wnoszący skargę kasacyjną zrzeknie się przeprowadzenia rozprawy na rzecz posiedzenia niejawnego, a druga strona postępowania nie sprzeciwi się temu. Z taką sytuacją nie mieliśmy jednak do czynienia w sprawie ze skargi kasacyjnej organu.

3.4. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że przewlekłe jest takie postępowanie, które trwa dłużej niż 12 miesięcy. Przy czym, nawet jeżeli postępowanie trwa dłużej niż 12 miesięcy, to nie oznacza per se, że nastąpiła nieuzasadniona przewlekłość postępowania w rozumieniu tej ustawy. Istotne są bowiem okoliczności faktyczne danej sprawy (por. postanowienia NSA z dnia: 19 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OPP 27/11, 7 marca 2014 r., sygn. akt II OPP 14/14, 3 października 2014 r., sygn. akt I OPP 101/14 oraz 29 grudnia 2022 r., sygn. akt III OPP 88/22).

W realiach niniejszej sprawy niewątpliwie doszło do przekroczenia owych 12 miesięcy, bowiem nawet od daty wpływu skargi kasacyjnej organu do Wydziału I Izby Finansowej (tj. od dnia 21 lutego 2024 r.) upłynęło więcej niż 12 miesięcy. Stan taki był jednak spowodowany bardzo dużą liczbą spraw oczekujących na rozpoznanie w Wydziale I. Średni czas oczekiwania na rozpoznanie sprawy według kolejności wpływu wynosił na początku 2024 r. około 40 miesięcy, i systematycznie był zmniejszany, by na początku 2026 r. osiągnąć pułap około 24 miesięcy.

W tym kontekście nie można było pominąć, że od 2020 r. czas oczekiwania na wyznaczenie terminu rozpoznania sprawy uległ znacznemu wydłużeniu z uwagi na wprowadzony w marcu 2020 r. stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, z czym wiązało się działanie Naczelnego Sądu Administracyjnego w określonym reżimie sanitarnym. Konsekwencje tamtych zdarzeń rzutowały na wydłużony czas oczekiwania na rozpoznanie sprawy na rozprawie w Wydziale I Izby Finansowej NSA nawet na ponad 40 miesięcy w 2023 r., licząc od daty wpływu sprawy do NSA.

Wobec czego przybliżony termin rozpoznania sprawy ze skargi kasacyjnej organu podatkowego, licząc według wpływu do Wydziału I na początku 2024 r. przypadałby (według ówczesnego obciążenia) na wiosnę 2027 r. Znaczne przesunięcie względem tej daty na termin wcześniejszy nie byłoby wówczas obiektywnie w tym Wydziale I możliwe. Natomiast, systematyczne wychodzenie z nadmiarowych zaległości sprawiło, że sprawa ze skargi kasacyjnej Dyrektora IAS objęta wnioskiem Skarżącego na przewlekłość postępowania wyznaczona została na termin rozprawy w dniu 3 lipca 2026 r., o czym obie strony zostały powiadomione.

Wziąwszy nadto pod uwagę, że sprawa ta wpłynęła pierwotnie do Wydziału III w dniu 9 lutego 2023 r., to i tak jej rozpoznanie w Wydziale I dopiero w dniu 3 lipca 2026 r. plasować się będzie w granicach właściwych dla spraw z tamtego czasu wpływu, czyli z uwzględnieniem około 40 miesięcy oczekiwania. To bowiem dopiero kolejne sprawy wpływające dużo później niż w latach 2023-2024, ze względu na sukcesywne obniżanie zaległości, już tak długo nie będą musiały oczekiwać na rozpoznanie, jak sprawy z lat wcześniejszych (popandemicznych).

Dodać też należało, że Dyrektor IAS po tym, jak sprawa została przekazana do Wydziału I, nie ponowił wniosku o potraktowanie jego skargi kasacyjnej jako uzasadnionego przypadku i rozpoznania sprawy poza kolejnością wpływu względem innych spraw podatkowych także bardzo długo oczekujących na rozpoznanie. Skarżący zaś nigdy z tej ewentualnej ścieżki nie próbował skorzystać.

Nie było też żadnych podstaw do uznania, aby sprawa ze skargi kasacyjnej organu podatkowego należała do kategorii spraw, które nakładają na Sąd prawny obowiązek rozpoznania jej poza kolejnością. W skardze zaś na przewlekłość postępowania Skarżący wręcz podkreślił, że nie jest to sprawa zawiła. Nie ma więc ona szczególnego charakteru, który wymuszałby prawnie jej rozpoznanie poza kolejnością wpływu.

3.5. W świetle wszystkich przedstawionych wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przeanalizowanym przypadku nie można było dopatrzyć się nieuzasadnionej przewlekłości postępowania.

W konsekwencji takiego stanu rzeczy na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, orzekł o jej oddaleniu.

1. s. NSA H. Sęk (spr.) s. NSA I. Najda-Ossowska s. NSA A. Mudrecki