Postanowienie NSA z 24 maja 2018 r., I FPS 1/18

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 24 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej wniosku D. L. o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu dotyczącym zagadnienia prawnego przedstawionego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 657/16

Sprawa

w sprawie ze skargi kasacyjnej F. [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Łd 1032/15 w sprawie ze skargi F. [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w L. (obecnie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L.) z dnia 30 czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie podatku od towarów i usług za poszczególne miesiące 2009 r. postanawia odmówić dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika

Skład

Sędzia NSA Artur Mudrecki

Uzasadnienie

1. Postanowieniem z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 657/16, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które wyłoniło się podczas rozpoznawania skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Łd 1032/15, wydanego w sprawie ze skargi na decyzję w przedmiocie podatku od towarów i usług za poszczególne miesiące 2009 r. Postępowanie zainicjowane powyższym postanowieniem zostało zarejestrowane pod sygnaturą I FPS 1/18.
2. Pismem z dnia 16 maja 2018 r. D. L. (dalej: Wnioskodawca), będąc reprezentowanym przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o sygn. akt I FPS 1/18 w charakterze uczestnika. Wyjaśnił przy tym, że Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie, w której jest on stroną (sprawa o sygn. akt II FSK 1152/16) zawiesił postępowanie do czasu udzielenia odpowiedzi przez skład powiększony na pytanie prawne w sprawie o sygn. akt I FPS 1/18. To jakie rozstrzygnięcie zostanie podjęte w sprawie o sygn. akt I FPS 1/18 będzie zatem bezpośrednio oddziaływało na jego sytuację w sprawie, w której wniósł skargę kasacyjną o sygn. akt II FSK 1152/16. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę Wnioskodawcy przyjął, że rozstrzygnięcie tej sprawy zależy od wyniku postępowania uchwałodawczego. Zdaniem Wnioskodawcy oznacza to, że Sąd "już na chwilę obecną przesądził, iż wynik niniejszego postępowania dotyczy interesu prawnego Wnioskodawcy".

Ponadto Wnioskodawca podniósł, że niezależnie od oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie zainicjowanej jego skargą kasacyjną, przestawione zagadnienie prawne dotyczy wprost przepisów prawa materialnego, których naruszenie zostało podniesione w tej skardze. Przepisy wskazane w treści pytania prawnego bezpośrednio odnoszą się do interesu prawnego Wnioskodawcy. Postępowanie uchwałodawcze ma bowiem takie samo znaczenie dla Wnioskodawcy, jak dla skarżącego kasacyjnie w sprawie o sygn. akt I FSK 657/16. Wykładnia art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz.1369, z późn. zm.; dalej: P.p.s.a.) powinna zapewniać szeroki dostęp do postępowania każdemu, jeżeli wynik postępowania dotyczy jego interesu prawnego, tak by urzeczywistnić konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego i prawa do sądu (odpowiednio art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania nie zasługuje na uwzględnienie.

4. Zgodnie z art. 33 § 2 P.p.s.a., który to przepis przywołano w podstawie prawnej pisma Wnioskodawcy, udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie.

Regulacja powyższa znajduje odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, o czym stanowi art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Ta część przepisu wskazuje bowiem wprost, że Jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie trzydziestu dni.

Odpowiednie stosowanie przepisów prawa oznacza: albo stosowanie odnośnych przepisów bez żadnych zmian, albo stosowanie ich z pewnymi zmianami, bądź też niestosowanie tych przepisów w ogóle. Odpowiednie stosowanie art. 33 P.p.s.a. do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oznacza zatem z jednej strony, że rozstrzygnięcie w sprawie wniosku o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania, tak jak przed sądem pierwszej instancji, wydaje się na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 P.p.s.a.); z drugiej zaś – że na odmowne postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie takiego wniosku, odmiennie niż ma to miejsce w przypadku postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie przysługuje zażalenie.

5. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadniczą przesłanką dopuszczenia konkretnej osoby do postępowania przed sądem administracyjnym, jest ustalenie, czy osoba ta posiada interes prawny, na który bezpośrednio i bezwarunkowo będzie oddziaływać orzeczenie zapadłe w postępowaniu, do którego zgłasza się jako uczestnik.
6. Pojęcie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony, nie zostało ustawowo zdefiniowane. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje uprawnienia (zob. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., sygn. akt I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Interes prawny to zatem taki interes, który jest chroniony przez prawo, a ochrona ta polega na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcia zaistniałego zagrożenia. Aby interes prawny mógł być zaspokojony, musi być on interesem osobistym, własnym, indywidualnym, znajdującym swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych (por. J. Borkowski w. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 224 i n.).

Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, w ramach którego podmiot jakkolwiek pozostaje bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie można wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności od organu administracji. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że interes faktyczny to interes indywidualny, który nie został w żaden wyraźny sposób wzięty pod ochronę przez obowiązujące prawo (W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2000, s. 126). Stwierdzenie interesu prawnego polega na ustaleniu związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, wówczas nie można mówić o interesie prawnym strony, a więc także o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, niepubl.).

7. Wnioskodawca przedstawioną powyżej argumentacją nie wykazał, że wynik sprawy w niniejszym postępowaniu dotyczy jego interesu prawnego. Zauważyć trzeba, że wniósł on o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, mającym na celu rozstrzygnięcie przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. Zagadnienie to zostało przedstawione przez skład orzekający w konkretnej sprawie, stosownie do art. 187 § 1 P.p.s.a. Jakkolwiek sporne zagadnienie ujęte zostało w sposób ogólny (nie można pytać o sposób załatwienia sprawy), to jednocześnie osadzone pozostaje w realiach faktyczno-prawnych rozpoznawanej sprawy, inaczej bowiem byłoby pytaniem abstrakcyjnym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I FPS 3/05, ONSAiWSA z 2006/3/72). Ewentualna uchwała (o ile w ogóle zostanie podjęta, o czym poniżej) rozstrzygająca zagadnienie prawne będzie więc wiążąca w sprawie, w której je przedstawiono, o czym stanowi art. 187 § 2 P.p.s.a. Ta zaś nie dotyczy wprost sytuacji prawnej Wnioskodawcy, który pozostaje zainteresowany wynikiem postępowania uchwałodawczego. Rozróżnienie to wiąże się ze wskazywanym wyżej odróżnieniem od interesu prawnego - interesu faktycznego, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak brak jest związku o charakterze materialnoprawnym.

Wspomniana wyżej ewentualność podjęcia uchwały jest związana z tym, że w art. 187 § 3 P.p.s.a. przewidziano także inną szczególną formę załatwienia wniosku składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego o wyjaśnienie w drodze uchwały zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, która polega na przejęciu sprawy do rozpoznania przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto, z przyczyn jurydycznych, w szczególności gdy nie zachodzi potrzeba wyjaśnienia wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może także - na podstawie art. 267 P.p.s.a. - odmówić podjęcia uchwały.

8. Wnioskodawca nie powołał się w istocie na żaden przepis prawa materialnego, z którego wynikałby wprost i w sposób bezwarunkowy jego interes prawny w udziale w niniejszym postępowaniu. Powołał się jedynie na okoliczność, że w sprawie toczącej się z jego udziałem, Sąd zawiesił postępowanie w sprawach z jego skargi do czasu udzielenia odpowiedzi przez skład powiększony na pytanie prawne w sprawie o sygn. akt I FPS 1/18. W konsekwencji podstawą do uzyskania statusu uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego miałaby być okoliczność, że w sprawie Wnioskodawcy, mają zastosowanie przepisy, których wykładnia i stosowanie budzą poważne wątpliwości w sprawie niniejszej.

Tak ujęty związek nie może jednak stanowić źródła interesu prawnego. Nie można mu bowiem przypisać przymiotu bezpośredniości. Może on być uznany wyłącznie za interes faktyczny. Wpływ, jaki ewentualnie podjęta uchwała będzie miała na wynik postępowania w sprawie Wnioskodawcy będzie jedynie pośredni i potencjalny, gdyż zgodnie z dyspozycją art. 187 § 2 ustawy p.p.s.a., będzie ona wiązać Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I FSK 657/16.

Stanowiska Wnioskodawcy nie mogła uzasadniać okoliczność zawieszenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt II FSK 1152/16, także z tej przyczyny, że art. 269 § 3 P.p.s.a. przewiduje możliwość odstąpienia przez skład orzekający w sprawie Wnioskodawcy od stanowiska zawartego w uchwale. Okoliczność ta ma również znaczenie dla oceny interesu prawnego Wnioskodawcy, ponieważ trudno uznać jego udział w tym przypadku za celowy, skoro uchwała zapada w danej, konkretniej sprawie z uwzględnieniem szczególnych okoliczności dla tej tylko sprawy właściwych (zob. dotyczące tożsamego problemu wcześniejsze postanowienie NSA z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt I FPS 2/17).

Jednocześnie odnotować wypada, że argumentacja w zakresie przepisów stanowiących podstawę zagadnienia prawnego przedstawionego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjną, którą Wnioskodawca zamierzał przedstawić w postępowaniu o sygn. akt I FPS 1/18, będzie mogła zostać zaprezentowana – bez uszczerbku dla urzeczywistnienia gwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu – w sprawie, w której Wnioskodawca ma status strony postępowania sądowoadministracyjnego (sprawa o sygn. akt II FSK 1152/16).

9. W związku ze stwierdzeniem, że Wnioskodawca nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 33 § 2 P.p.s.a. brak jest podstaw do uwzględnienia jego wniosku o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu dotyczącym zagadnienia prawnego przedstawionego w sprawie o sygn. akt I FSK 657/16, które zostało zarejestrowane pod sygnaturą I FPS 1/18.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 33 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.