Uzasadnienie
1. Zaskarżonym wyrokiem z 28 marca 2012 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 38/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. L., I. L. na bezczynność Ministra Finansów w sprawie nierozpoznania wniosku z dnia 9 maja 2011 r.
2. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że pismem z 8 września 2011 r. skarżący złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Finansów polegającą – ich zdaniem - na uchylaniu się od rozpoznania ich wniosku z 9 maja 2011 r. dotyczącego uzupełnienia postanowienia Ministra Finansów z 15 kwietnia 2011 r. Skarżący wskazali, iż w świetle wydanych przez Ministra Finansów postanowień podjęli wątpliwość co do tego, kto jest stroną postanowienia Ministra Finansów z 15 kwietnia 2011 r., dlatego też wnioskiem z 9 maja 2011 r. wnieśli o uzupełnienie tego postanowienia w tym zakresie.
3. Minister Finansów w odpowiedzi na skargę chronologicznie wskazał przebieg postępowania z wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie podatku od towarów i usług, stwierdzając przy tym, że nie jest w bezczynności. Ponadto w piśmie z 18 stycznia 2012 r. podniósł, że odpowiedź na pismo skarżących z 9 maja 2011 r. została im udzielona w piśmie z 30 maja 2011 r. odebranym przez nich 17 czerwca 2011r.
5. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Minister Finansów nie pozostaje w bezczynności. Z materiału dowodowego zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie wynika, iż organ ten postanowieniem z 15 kwietnia 2011 r. poinformował skarżących o przysługującym im jako stronie prawie do wzięcia czynnego udziału w postępowaniu oraz do wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań w terminie 3 dni od daty jego otrzymania, w sprawie wszczętej z ich wniosku z 8 stycznia 1999 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Izby Skarbowej w R. z 9 września 1998 r. oraz z 10 grudnia 1998 r. wydanych w przedmiocie podatku od towarów i usług. Wnioskiem z 9 maja 2011 r. skarżący wnieśli o "uzupełnienie wskazanego postanowienia z 15 kwietnia 2011 r. co do rozstrzygnięcia, tj. czy K. L. i I. L. uznani zostali tym postanowieniem za stronę wszczętego niniejszym postanowieniem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Izby Skarbowej w R. z 9 września 1998 r. oraz z 10 grudnia 1998 r." W odpowiedzi na powyższy wniosek Minister Finansów udzielił odpowiedzi pismem z 30 maja 2011 r., w którym podniósł, iż postanowienie z 15 kwietnia 2011 r. zostało do nich skierowane, aby zagwarantować wnioskodawcom pełne skorzystanie z praw wynikających z Ordynacji podatkowej. Organ podniósł również, że na wcześniejszych etapach postępowania K. i I. L. pismem z 14 sierpnia 2008 r. wystąpili do Ministra o rozpoznanie ich wniosku z 8 stycznia 1999 r., a następnie skutecznie zaskarżyli rozstrzygnięcie Ministra Finansów do sądu administracyjnego. Nadto wskazał, że prowadzone jest postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem z 8 stycznia 1999 r., który został podpisany przez współwłaścicieli "K." K. i I. L., a nie - jak skarżący uważają - postanowieniem z 15 kwietnia 2011 r
W ocenie WSA wątpliwość skarżących jest tym bardziej niezrozumiała, że w piśmie z 9 maja 2011 r. sami wskazali, że to oni (K. i I. L.) wnioskowali 8 stycznia 1999 r. o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczących firmy pod nazwą "K.". Postanowienie Ministra Finansów z 15 kwietnia 2011 r. nie stanowiło więc wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 9 września 1998 r. i 10 grudnia 1998 r., zainicjowanego wnioskiem skarżących z 8 stycznia 1999 r. Z treści kwestionowanego postanowienia wynika jednoznacznie, że małżonkowie mogą skorzystać z uprawnień strony. Nie było więc potrzeby, zdaniem WSA, uzupełniania jego treści zgodnie z treścią wniosku skarżących z 9 maja 2011 r.
W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał, że Minister Finansów nie pozostawał w bezczynności, gdyż wykazał, iż przedmiotowy wniosek skarżących nie został pozostawiony w aktach sprawy bez rozpoznania. Odpowiedź Ministra Finansów udzielona skarżącym na przedmiotowy wniosek pismem z 30 maja 2011 r. nie musiała zaś mieć formy postanowienia.
Dodatkowo WSA wyjaśnił, że z dniem 1 stycznia 2011 r. nastąpiła zmiana w organizacji izb skarbowych - likwidacja ośrodków zamiejscowych, m.in. w R. i dlatego Minister Finansów winien doręczyć postanowienie z 15 kwietnia 2011 r. Dyrektorowi Izby Skarbowej w W. jako jednej ze stron, a nie Dyrektorowi Izby Skarbowej w R. To uchybienie proceduralne nie ma wpływu na wynik sprawy, bowiem treść postanowienia dotyczyła przede wszystkim skarżących, natomiast decyzje z 14 lipca 2011 r. zostały już doręczone właściwej stronie – Dyrektorowi Izby Skarbowej w W. Bez znaczenia w tej sprawie pozostaje też okoliczność, że Minister Finansów w nagłówku postanowienia z 30 maja 2011 r., w którym zawiadomił skarżących, że ich wniosek z 8 stycznia 1999 r. zostanie rozpatrzony w terminie do 15 lipca 2011 r., umieścił podmiot: "K." K. i I. L. Prowadzone postępowanie nieważnościowe dotyczyło bowiem podmiotu gospodarczego o takiej nazwie w dacie złożenia wniosku z 8 stycznia 1999 r. Podmiot ten wówczas był reprezentowany przez K. i I. małżonków L.
6. Skarżący zaskarżyli powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W skardze kasacyjnej zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 149 w związku z art. 141 § 4 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), które polegało na tym, że WSA nie uwzględnił skargi na bezczynność Ministra Finansów i nie zobowiązał tego organu do wydania postanowienia w sprawie uzupełnienia, w zakresie żądanym przez wnioskodawców, jego postanowienia z 15 kwietnia 2011 r. o wyznaczeniu stronom terminu 3 dni od daty otrzymania postanowienia na wypowiedzenie się co do zgłoszonych żądań w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżących z 8 stycznia 1999 r., mimo że Minister Finansów pozostawał w bezczynności co do podjęcia czynności w tym postępowaniu ponieważ nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z treści art. 139 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm.) bez istotnej przyczyny.
Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem WSA, że pismo Ministra Finansów nie musiało mieć formy postanowienia. Zgodnie bowiem z art. 213 § 3 Ordynacji podatkowej uzupełnienie lub sprostowanie decyzji następuje w drodze decyzji, a odmowa uzupełnienia lub sprostowania decyzji następuje postanowieniem (§ 5). Na mocy art. 219 Ordynacji podatkowej do postanowień stosuje się odpowiednio między innymi art. 213 Ordynacji podatkowej. Minister Finansów nie wydał zaś postanowienia. Bez znaczenia są przy tym wywody WSA co do tego, czy skarżący wiedzieli, że są stroną postępowania i w związku z tym nie było potrzeby uzupełniania postanowienia. W postępowaniu dotyczącym skargi na bezczynność organu administracji publicznej kwestie celowości czy też braku celowości podejmowania określonych działań organu nie mają żadnego znaczenia. Sąd pierwszej instancji nie wskazał podstawy prawnej swoich twierdzeń, nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, dlatego zdaniem skarżących uzasadnienie wyroku WSA narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
7. W przypadku skarg na bezczynność istotą ich jest zarzut niewydania decyzji lub innego aktu albo niepodjęcie czynności z zakresu administracji publicznej w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W tego typu skargach zarzut strony dotyczy braku przejawów aktywności organu administracji publicznej. W sprawach tych istotne jest wyłącznie ustalenie, czy organ pozostawał w bezczynności. Na tym zakresie powinna się więc koncentrować ocena sądu administracyjnego.
8.1 Skarżący w skardze na bezczynność wskazali, że organ uchylił się od rozpoznania ich wniosku o uzupełnienie postanowienia Ministra Finansów z 15 kwietnia 2011 r., gdyż ze względu na późniejsze postanowienia tego organu podjęli wątpliwość co do prawidłowego oznaczenia strony przez ten organ. Postanowieniem z 15 kwietnia 2011 r., co nie jest sporne, Minister Finansów poinformował skarżących o przysługującym im jako stronie prawie do wzięcia czynnego udziału w postępowaniu oraz do wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań w terminie 3 dni od otrzymania tego pisma w sprawie wszczętej z ich wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Izby Skarbowej w R. z 9 września 1998 r. i z 10 grudnia 1998 r. wydanych w przedmiocie podatku od towarów i usług. Pismo to było wypełnieniem normy określonej w art. 123 § 1 Ordynacji podatkowej gwarantującej stronie przed wydaniem decyzji możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów i zgłoszonych żądań. Pismo to informowało więc stronę o jej uprawnieniach przed wydaniem decyzji, a związanych z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu podatkowym.
8.2. Przepis art. 213 § 1 Ordynacji podatkowej przewiduje możliwość zażądania przez stronę uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia lub co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub co do skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Stosownie do art. 219 Ordynacji podatkowej do postanowień stosuje się odpowiednio między innymi art. 211-215. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "stosuje się odpowiednio" oznacza konieczność sprawdzenia, czy w ogóle i w jakim zakresie przepisy, do których odsyła art. 219 Ordynacji podatkowej mogą być stosowane. Odpowiednie stosowanie oznacza bowiem, że określone przepisy stosuje się wprost bądź z modyfikacjami, bądź też w ogóle nie mają one zastosowania. Postanowienia co do zasady dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania podatkowego, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy Ordynacji podatkowej stanowią inaczej (vide art. 216 § 2). Postanowienie wydane na podstawie art. 123 § 1 Ordynacji podatkowej gwarantujące stronie możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów i zgłoszonych żądań nie rozstrzyga o istocie sprawy. Nie można więc przyjąć, by przewidziana w art. 213 § 1 Ordynacji podatkowej możliwość zażądania uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia odnosiła się do postanowień wydawanych na podstawie art. 123 § 1 Ordynacji podatkowej. Przepis art. 213 § 1 Ordynacji podatkowej nie ma zatem zastosowania do tego typu postanowień.
8.3 Wprawdzie, wbrew temu co przyjął Sąd pierwszej instancji, odmowa uzupełnienia decyzji (postanowienia) ze względu na treść art. 213 § 5 Ordynacji podatkowej następuje w drodze postanowienia, to jednak uchybienie Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie ma istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie nie ulega bowiem wątpliwości to, że Minister Finansów rozstrzygnął o wniosku strony w piśmie z 30 maja 2011 r. Pismo to spełnia istotne elementy postanowienia. To, że pismo to nie zostało nazwane postanowieniem, nie oznacza, że nim w istocie nie jest. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej uznał, że nie można w tym przypadku mówić o bezczynności organu.
9. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. określającego wymogi formalne uzasadnienia skarżący upatrują w tym, że WSA nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i pismach procesowych. Skarżący nie wskazują jednak. do jakich konkretnie zarzutów Sąd pierwszej instancji się nie odniósł. Tak sformułowany zarzut wymyka się spod kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem się zastępować strony przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej, czy jej uzasadnienia.
10. Wobec powyższego nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, należało stosownie do art. 184 p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 tej ustawy.