Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt V SAB/Wa 22/20 w pkt 1 odrzucił skargę J. A. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Warszawa Zachód w Wojcieszynie w przedmiocie przyznania płatności ONW; w pkt 2 zwrócił skarżącej 100 zł uiszczone tytułem wpisu od skargi.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
W dniu 15 czerwca 2015 r. wpłynął do BP ARiMR Warszawa Zachód w Wojcieszynie wniosek o przyznanie płatności na 2015 r.
W dniu 29 stycznia 2016 r. do strony zostało wystosowane wezwanie do złożenia wyjaśnień odnośnie zadeklarowanych we wniosku działek ewidencyjnych. W odpowiedzi skarżąca oświadczyła m.in., że ostatnim miejscem jej pobytu w kraju było miasto P. W związku z powyższym, w dniu [...] marca 2016 r. Kierownik Biura na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), przekazał zgodnie z właściwością miejscową wniosek Strony do Kierownika BP ARiMR w Poznaniu.
Pismem z dnia 14 października 2019 r. skarżąca złożyła ponaglenie do organu wyższego stopnia, podnosząc, że organ pierwszego stopnia prowadził przewlekle postępowanie od 2 marca 2016 r., a w uzupełnieniu ponaglenia wskazała, że organ ten prowadził przewlekle postępowanie już od 15 czerwca 2015 r.
Pismem z 15 października 2019 r. strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP ARiMR Warszawa Zachód w Wojcieszynie. W uzasadnieniu wskazała, że jej wniosek winien zostać rozpatrzony do dnia 1 marca 2016 r., tymczasem była ona sześć razy informowana o przesunięciu terminu i dopiero w dniu [...] listopada 2016 r. została wydana decyzja w tym przedmiocie.
Uzasadniając odrzucenie skargi, WSA w Warszawie podkreślił, że skoro w sprawie postępowanie, co do którego skarżąca zarzuca przewlekłość Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR Warszawa Zachód, zakończyło się [...] marca 2016 r., a ponaglenie wniesiono pismem z 14 października 2019 r., skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), o czym orzeczono w sentencji postanowienia.
Sąd I instancji, powołując się na postanowienie NSA z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18, stwierdził, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, a przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak np. ponaglenie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Skutki ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego można rozważać jedynie w kontekście ponaglenia skutecznie wniesionego. Skutecznie wniesione jest jedynie takie ponaglenie, które wniesiono przed zakończeniem postępowania ostateczną decyzją. Zatem warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze.
WSA w Warszawie zauważył, że skarżącej służył przed organem właściwym w sprawie, w której złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, środek zaskarżenia w postaci zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania do organu wyższego stopnia. Natomiast skarżąca dopiero po zakończeniu postępowania przed Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR Warszawa Zachód, któremu zarzuciła przewlekłe prowadzenie postępowania, wniosła do organu wyższego stopnia "środek zaskarżenia" (zażalenie, ponaglenie). Pismo to – jako że nie zostało złożone w toku postępowania – nie mogło być jednak uznane za środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.), który służył stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a co za tym idzie, którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego.
J. A. N. wniosła skargę kasacyjną na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na skutek uznania, że jej wniesienie było niedopuszczalne z uwagi na złożenie z naruszeniem art. 52 § 1 p.p.s.a., tj. wobec rzekomego niewyczerpania środków zaskarżenia, jakie służyły skarżącemu w administracyjnym toku instancji (ponaglenia), podczas gdy w toku trwającego postępowania administracyjnego o przyznanie skarżącemu płatności do gruntów rolnych skarżący złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 k.p.a.),
- 2. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na skutek uznania, że jej wniesienie było niedopuszczalne z uwagi na złożenie z naruszeniem przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., tj. wobec rzekomego niewyczerpania środków zaskarżenia, jakie służyły skarżącemu w administracyjnym toku instancji, wskutek uznania, że złożenie przez skarżącego zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 37 k.p.a.) przed organem, który w dacie wpływu tego środka zaskarżenia uznał się za miejscowo niewłaściwy do dalszego prowadzenia sprawy, za równoznaczne z wniesieniem środka zaskarżenia po zakończeniu postępowania administracyjnego, w sytuacji, w której postępowanie administracyjne co do istoty sprawy (przyznanie skarżącemu płatności do gruntów rolnych) było kontynuowane i toczyło się dalej, tyle że przed innym organem, a wniesione przez skarżącego zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy zostało merytorycznie rozpoznane przez organ nadrzędny,
- 3. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i art. 52 1 i 2 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na skutek uznania, że jej wniesienie przez skarżącego w stanie prawnym sprzed nowelizacji z kwietnia 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r., o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – ustawa nowelizująca, dotyczącej m.in. treści art. 37 k.p.a) obowiązującym w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego o przyznanie skarżącemu płatności do gruntów rolnych zażalenia na przewlekłe prowadzenie sprawy, nie wyczerpuje środków zaskarżenia, jakie służyły skarżącemu w postępowaniu,
- 4. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 16 ustawy nowelizującej (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r.) – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że do oceny prawidłowości wniesienia skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie przyznania skarżącemu płatności do gruntów rolnych należy stosować przepisy w brzmieniu nadanym w/w ustawą nowelizującą, mimo iż ustawa nowelizująca nakazywała do niezakończonych postępowań administracyjnych stosować przepisy dotychczasowe,
- 5. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez przyjęcie nieistniejącego ograniczenia czasowego we wnoszeniu skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego i uznanie, że wniesienie takiej skargi jest niedopuszczalne po ostatecznym załatwieniu sprawy administracyjnej, w której taka przewlekłość wystąpiła, podczas gdy w stanie prawnym obowiązującym w trakcie postępowania administracyjnego o przyznanie skarżącemu płatności do gruntów rolnych prawodawca w żadnym z przepisów nie zakreślił końcowego terminu dla wnoszenia skarg tego rodzaju, zaś w aktualnym stanie prawnym winno być niespornym, że takie skargi mogą być wnoszone w każdym czasie (art. 53 ust. 2b p.p.s.a.).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że postępowanie dotyczące postępowania prowadzonego przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR Warszawa Zachód zostało zakończone w dniu 1 marca 2016 r. ponieważ organ ten na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) zawiadomił stronę o przekazaniu sprawy zgodnie z właściwością miejscową Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu.
Należy również zauważyć, że po przekazaniu sprawy Kierownik BP ARiMR w Poznaniu w dniu [...] listopada 2016 r. wydał decyzję w której orzekł o przyznaniu J. N. płatności ONW na 2015 rok. W wyniku wniesionego przez stronę odwołania decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Dyrektor OR ARiMR na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił poprzednią decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W dniu [...] grudnia 2019 r. Kierownik BP ARiMR w Poznaniu wydał decyzję o przyznaniu stronie płatności. Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor OR ARiMR w Poznaniu decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Skarżąca natomiast pismem z dnia 14 października 2019 r. złożyła ponaglenie do organu wyższego stopnia podnosząc, że organ pierwszego stopnia prowadził przewlekle postępowanie od 2 marca 2016 r., a w uzupełnieniu ponaglenia wskazała, że organ ten prowadził przewlekle postępowanie już od 15 czerwca 2015 r.
Następnie pismem z 15 października 2019 r. strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP ARiMR Warszawa Zachód w Wojcieszynie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) wskazano, że w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) wprowadza się następujące zmiany: w art. 52: a) § 2 i 3 otrzymują brzmienie:"§ 2. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.
§ 3. Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa.",
- 3) w art. 53: b) po § 2 dodaje się § 2a i 2b w brzmieniu:
"§ 2a. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.
§ 2b. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.". Jednocześnie w art. 17 pkt 2 tej ustawy wskazano, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa weszła w życie 1 czerwca 2017 r.
Z kolei z brzmienia art. 37 § 1 k.p.a. – po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. – wynika, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
- 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W myśl art. 37 § 3 K.p.a. ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie;
- 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia.
Przepisy te wskazują zatem, że przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania strona powinna była wystąpić z ponagleniem, o jakim mowa w powołanym art. 37 § 1 k.p.a.
Orzekając w niniejszej sprawie, NSA miał na uwadze argumentację zawartą w podjętej 22 czerwca 2020 r. uchwale w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19, w której uznano, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ prowadzonego postępowania oraz wydaniu decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Co prawda uchwała ta zapadła na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy i dotyczyła odrębnej od przewlekłości postaci zjawiskowej nieterminowego działania organu, tym niemniej z racji na zaistniały w niniejszej sprawie stan faktyczny oraz argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu przywołanej uchwały, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, stanowisko w niej przyjęte znajdowało w rozpoznawanej sprawie zastosowanie. Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. uzyskując odmienny znaczeniowo sens. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje.
Ponadto należy zauważyć, że w postanowieniu z dnia 2 września 2020 r. podjętym w składzie siedmiu sędziów, w sprawie o sygn. akt II OSK 3732/18, NSA wskazał, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść art. 37 § 1 oraz § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) prowadzi do wniosku, że wniesienie ponaglenia ustawodawca łączy ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia, wiąże je ze stanem "prowadzenia postępowania" (art. 37 § 1), zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu "prowadzącego postępowanie" (art. 37 § 3).
Nie może budzić wątpliwości, że użyty w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. zwrot "postępowanie jest prowadzone" wskazuje na chronologiczny aspekt wdrożenia środka z art. 37 § 1 k.p.a., stanowiąc jeden z elementów determinujących omawianą instytucję. Ocena skuteczności czynności procesowej strony polegającej na wniesieniu ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a., jako warunku skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie może być więc oderwana od wektora czasu, skoro realizacja uprawnień wynikających z prawa administracyjnego nie może odbywać się z pominięciem determinant czasowych istnienia i realizowania prawa. W konkluzji NSA uznał, że skoro ponaglenie zostało wniesione po zakończeniu postępowania to z tych względów nie może być uznane za środek zaskarżenia przewidziany w art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), a co za tym idzie należało uznać, że nie wyczerpano obligatoryjnego trybu warunkującego dopuszczalność skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela zapatrywania zawarte w powyższej uchwale NSA oraz powołanym postanowieniu NSA i uznaje, że wniesienie w dniu 14 października 2019 r. ponaglenia w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez Kierownika BP ARiMR Warszawa Zachód w Wojcieszynie, w sytuacji gdy organ ten – postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a – przekazał zgodnie z właściwością miejscową wniosek strony do Kierownika BP ARiMR w Poznaniu, stanowiło przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez sąd administracyjny. Etap postępowania prowadzonego przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR Warszawa Zachód został zakończony w dniu [...] marca 2016 r., a dalsze postępowanie toczyło się już przed Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu. Okoliczność, iż skarżąca w dniu 10 marca 2016 r. wniosła zażalenie – a więc środek zaskarżenia na niezałatwienie sprawy w terminie przewidziany w art. 37 § 1 ustawy k.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. – nie może prowadzić do uznania dopuszczalności obecnie wywiedzionej skargi na przewlekłość.
Na marginesie wypada zauważyć, że skarżąca wywiodła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP ARiMR w Poznaniu, które zakończyło się stwierdzeniem przez WSA w Poznaniu – wyrokiem z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt III SAB/Po 51/19 – że organ ten dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.