Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), wyrokiem z 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 414/19, oddalił skargę P. w R. (dalej: skarżąca spółka) na rozstrzygnięcie Banku Gospodarstwa Krajowego S.A. (dalej: BGK) z [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od zawarcia umowy o dofinansowanie projektu pt. "Wdrożenie do produkcji rur wzmacnianych długim włóknem szklanym oraz uniepalnionych".
Spółka skargą kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazane sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- I. prawa materialnego, tj.:
- 1) Załącznika nr 1 do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 (Dz. Urz. UE L 2014.187.1; dalej: rozporządzenie 651/2014), a w szczególności art. 3 ust. 2 i 3 tego Załącznika, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że strona skarżąca nie jest średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu powołanych przepisów;
- 2) art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 141), poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuznanie strony skarżącej za średnie przedsiębiorstwo;
- 3) § 4 ust. 3 Regulamin konkursu w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020, Oś Priorytetowa III: Wsparcie Innowacji w przedsiębiorstwach, Działanie 3.2: Wsparcie wdrożeń wyników prac B+R, Poddziałanie 3.2.2: Kredyt na innowacje technologiczne, Konkurs nr 2, z powodów jak w punktach 1 i 2 powyżej;
- II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), tj.:
- 1) art. 190 p.p.s.a., poprzez brak uwzględnienia w uzasadnieniu skarżonego wyroku wytycznych wskazanych w wyroku NSA z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 3289/18, a skoncentrowaniu się wyłącznie na dążeniu do udowodnienia z góry powziętej tezy, zamiast na analizie stanu faktycznego i prawnego sprawy;
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i powieleniu przez WSA wybranych argumentów strony przeciwnej bez odniesienia się do argumentów i okoliczności wskazywanych przez stronę skarżącą.
Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
BGK nie skorzystał z prawa złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 658; dalej: nowela), a obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., I GSK 91/17; dostępna na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, pozostałe cytowane wyroki tamże).
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., I FSK 1536/11).
Zarzuty skargi kasacyjnej należy oprzeć, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo formułując zarzuty, skarżący kasacyjnie powinien zatem jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną naruszenia prawa materialnego, powinien również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku winien wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowa.
Z kolei naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Zatem skarżący kasacyjnie winien wskazać, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania.
Natomiast opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, skarżący kasacyjnie winien nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA: z 17 czerwca 2008 r., II OSK 665/07; z 18 grudnia 2012 r., II GSK 1894/11; z 12 kwietnia 2013 r., I GSK 1795/11; z 16 lipca 2013 r., II FSK 2208/11; z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12). Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że stosownie do powołanego już art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu, a która w rozpoznawanej sprawie nie występuje.
Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć – działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) – w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09).
Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).
Przedstawienie warunków materialnych skargi kasacyjnej jest w niniejszej sprawie o tyle istotne, że stwierdzono uchybienia w skardze kasacyjnej, które ograniczają jej rozpoznanie.
W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ jego zasadność wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych, objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości (por. wyroki NSA: z 4 września 2014 r., II GSK 1293/13; z 16 października 2013 r., II GSK 937/12). Według autora skargi kasacyjnej do naruszenia tego przepisu miało dojść poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i powieleniu przez WSA wybranych argumentów strony przeciwnej bez odniesienia się do argumentów i okoliczności wskazywanych przez stronę skarżącą.
Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.
Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu WSA przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga spółki nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń sądu w kwestionowanym zakresie. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska sądu czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r., II GSK 470/14).
Ponadto – co istotne z uwagi na sposób sformułowania omawianego zarzutu – przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić skutecznej podstawy prawnej do wzruszenia w drodze kontroli kasacyjnej ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez wojewódzki sąd administracyjny. Innymi słowy, nie można zasadnie, na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. z pominięciem zarzutów wartościujących sądowe oceny konkretnych zastosowań procedury administracyjnej, kwestionować poszczególnych ustaleń i ocen, które składają się na stan faktyczny sprawy. Za utrwalony w orzecznictwie sądowym należy uznać pogląd, że za pomocą art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stawiać zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA z 23 lipca 2013 r., II GSK 412/12; z 16 lipca 2013 r., II FSK 2208/11; z 7 maja 2013 r., II GSK 260/12).
Badanie powyższego zarzutu należy też wiązać bezpośrednio z drugim zarzutem procesowym, tj. naruszeniem art. 190 p.p.s.a., poprzez brak uwzględnienia w uzasadnieniu skarżonego wyroku wytycznych wskazanych w wyroku NSA z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 3289/18, a skoncentrowaniu się wyłącznie na dążeniu do udowodnienia z góry powziętej tezy, zamiast na analizie stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Przypomnieć zatem należy, co stanowiło powód uchylenia pierwszego wyroku WSA z 28 sierpnia 2018 r. V SA/Wa 1123/18 i jakie wskazówki NSA zawarł w uzasadnieniu wyroku przekazując sprawę WSA do ponownego rozpoznania.
Otóż powodem uchylenia przez NSA ww. wskazanego wyroku WSA było naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, czyli podania konkretnej jednostki redakcyjnej art. 3 ust. 3 Załącznika nr 1 rozporządzenia 651/2014. Jednocześnie NSA stwierdził, że nie ma prawnego uzasadnienia podnoszony w skardze kasacyjnej pogląd, że status MŚP powinien być brany na chwilę podpisywania umowy o dofinansowanie projektu. Status MŚP musi być spełniony przez wnioskodawcę od złożenia wniosku do zawarcia umowy, bo tylko wtedy mogą być spełnione wymogi stawiane przez prawo. Ponadto NSA zgodził się ze skarżącą spółką, że regulacja zawarta w pkt 40 rozporządzenia 651/2014 określa jedynie cele regulacji i nie może stanowić podstawy materialnoprawnej oceny przedsiębiorstwa wnioskodawcy.
Z powyższego wynika, że WSA przy ponownym rozpoznaniu sprawy przede wszystkim winien wskazać i wyjaśnić, jaka dokładnie treść przepisu art. 3 ust. 3 Załącznika nr 1 rozporządzenia 651/2014 stanowiła podstawę do odstąpienia od zawarcia umowy o dofinansowanie projektu spółki. Przy czym nie powinien traktować pkt 40 rozporządzenia 651/2014 jako podstawy materialnoprawnej oceny przedsiębiorstwa wnioskodawcy. Wyraźnie zaznaczyć należy, że NSA w wyroku sygn. akt I GSK 3289/18 nie zawarł jakiejkolwiek wykładni przepisu art. 3 ust. 3 Załącznika nr 1 rozporządzenia 651/2014, co błędnie sugeruje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ponownie rozpoznając skargę spółki WSA wszystkie wytyczne wyroku NSA sygn. akt I GSK 3289/18 wykonał. Wskazał bowiem, że stosując wykładnię funkcjonalną należy uznać skarżącą spółkę za wypełniającą definicję przedsiębiorstwa powiązanego, o którym mowa w art. 3 ust. 3 pkt c) oraz akapit 4 Załącznika nr 1 do rozporządzenia 651/2014, a więc może wywierać wpływ na inne przedsiębiorstwo na podstawie powiązań osobowych i kapitałowych. WSA wywiódł powyższe m.in. w oparciu o orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wyroki: z 27 lutego 2014 r., C-110/13 oraz 29 kwietnia 2014 r., C-91/01), a także orzecznictwo sądowo-administracyjne (wyrok NSA z 18 maja 2016 r., II GSK 344/15; wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2019 r., V SA/Wa 1817/18 obecnie prawomocny NSA wyrokiem z 10 maja 2019 r., I GSK 427/19 oddalił skargę kasacyjną).
Reasumując, WSA w zaskarżonym wyroku zastosował się do wskazań NSA zawartych w wyroku z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 3289/18 stosowanie do art. 190 p.p.s.a., uzasadniając zaskarżony wyrok z zachowaniem wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Oznacza to, że zarzuty sformułowane na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczące naruszeń przepisów postępowania okazały się chybione.
Jednocześnie zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie nie podniósł innych zarzutów postępowania – tak jak to uczynił w poprzedniej skardze kasacyjnej – w zakresie przyjętych ustaleń faktycznych w sprawie. W konsekwencji skarżący kasacyjnie nie podważył przyjętego do rozpoznania sprawy przez WSA stanu faktycznego sprawy.
Z przyjętego zaś niezakwestionowanego zarzutami skargi kasacyjnej stanu faktycznego wynika, że skarżącą spółką jest przedsiębiorstwem powiązanym z P. oraz T. W ramach naruszeń materialnych zarzucono naruszenie: Załącznika nr 1 do rozporządzenia 651/2014, a w szczególności art. 3 ust. 2 i 3 tego Załącznika; art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej oraz § 4 ust. 3 Regulamin konkursu, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że strona skarżąca nie jest średnim przedsiębiorstwem.
Mają na uwadze tak sformułowane zarzuty stwierdzić należy, że nie można uznać za trafny zarzut niewłaściwego zastosowania ww. przepisów prawa. Błędne bowiem zastosowanie przepisów prawa materialnego zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. W rozpoznawanej sprawie zarzuty z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zostały uznane za bezzasadne. Kasator zaś – jak zaznaczono wyżej – nie zakwestionował poprzez sformułowanie odpowiednich zarzutów przyjętego przez WSA stanu faktycznego, a jednocześnie nie podniósł zarzutu błędnej wykładni tych przepisów. W efekcie nie została skutecznie zakwestionowana ocena BGK, zaakceptowana przez WSA, że skarżąca spółka nie była średnim przedsiębiorstwem do którego była skierowana wnioskowana pomoc finansowana. Tym samym skarżąca spółka nie powinna otrzymać wnioskowanego dofinansowania dla opisanego na wstępie projektu, a zatem odstąpienie od zawarcia umowy o dofinansowanie projektu było zgodne z prawem.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, stosownie do art. 184 p.p.s.a.