Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 31 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 1158/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z 31 maja 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 916/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę W. P. (dalej: skarżąca lub strona) na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR lub organ odwoławczy) z [...] maja 2015 r. Nr [...]. Decyzją tą rozpatrzono odwołanie W. P. i utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. (dalej: Kierownik ARiMR lub organ I instancji) z [...] marca 2015 r. Nr [...] o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014.

Podstawą wydania decyzji było ustalenie przez organy, że w wyniku kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach [...] i [...] czerwca 2014 r. w gospodarstwie rolnym w zakresie działania Program Rolnośrodowiskowy ujawniono nieprawidłowości. Polegały one na tym, że na działkach rolnych skarżącej materiał szkółkarski nie spełniał określonych wymagań, nie utrzymywano minimalnej obsady drzew i krzewów oraz prowadzono produkcję rolną niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną oraz nie zachowywano należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby. Stwierdzone nieprawidłowości, kwalifikowane (jako E 2, E 6, E 7), których zaistnienia strona nie negowała uczestnicząc w kontroli, uzasadniały odmowę przyznania wnioskowanej płatności.

W skardze do WSA w Lublinie skarżąca zarzuciła, że inspektorzy terenowi nie mieli zastrzeżeń do dbałości o stan gruntów (działki były wykoszone i wokół drzewek była spulchniona ziemia). Kontrolerzy nie wzięli jednak pod uwagę, że część drzewek została uszkodzona przez dzikie zwierzęta, które zniszczyły i osłony i same drzewka. Koło łowieckie uznało straty spowodowane przez wolno żyjące zwierzęta. Kontrolerzy błędnie przyjęli, że część drzewek była uschnięta, co jest nieprawdą. Dokonali również niewłaściwych pomiarów drzewek, nie mierząc ich powyżej 10 cm od miejsca szczepienia. Poza tym nie bez znaczenia był – pomijany przez organy ARiMR – fakt dokupowania drzewek i uzupełnienia plantacji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 poz. 270 ze zm., dalej: ppsa).

Uzasadniając wyrok Sąd I instancji na wstępie wskazał, że zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowych reguluje ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. 2013 poz. 173 ze zm., dalej: ustawa EFRROW). Szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 unormowano w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz.U. 2013 poz. 361 ze zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe).W szczególności z art. 10 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wynika, że pomoc finansowa jest przyznawana na wniosek zainteresowanej osoby, która jest rolnikiem – w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009 – i realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej (§ 2 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia z 13 marca 2013 r.). Wniosek skarżącej dotyczył przyznania płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na rok 2014 w zakresie wariantów pakietu rolnictwo ekologiczne:

1. - wariant 2.9 uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) realizowany na działkach rolnych o powierzchni 4,37 ha;
2. - wariant 2.10 uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) realizowany na działce rolnej o powierzchni 0,08 ha.

Wniosek powyższy poddano kontroli w zakresie kryteriów kwalifikowalności. W myśl art. 10 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L 25 z 28.01.2011 r., dalej: rozporządzenie 65/2011) kontrola wniosku obejmuje kontrole administracyjne i kontrole na miejscu.

WSA zauważył, że z prowadzonej kontroli gospodarstwa rolnego skarżącej w dniach [...] i [...] czerwca 2014 r. sporządzono sprawozdanie. W czynnościach kontrolnych uczestniczyła skarżąca, której umożliwiono wgląd w szczegółowe ustalenia dotyczące pomiarów działek rolnych oraz rzeczywistego stanu ich użytkowania. Raport z czynności kontrolnych strona otrzymała i podpisała bez zastrzeżeń. Nie zgłosiła w terminie 7 dni od otrzymania raportu umotywowanych zastrzeżeń na piśmie co do ustaleń poczynionych przez kontrolujących. W protokole ujawniono istotne nieprawidłowości (kwalifikowane jako E 2, E 6 i E 7) odnośnie stanu zagospodarowania na działkach rolnych - A, B, C, D, F, G i J. Stwierdzono bowiem, że materiał szkółkarski nie spełniał określonych wymagań dla sadów (kod nieprawidłowości – E 2). Wszystkie drzewa powinny być ukorzenione i spełniać wymogi dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego.

Na działce rolnej F były nieliczne drzewka spełniające wymogi jakości - wysokość pow. 80 cm, średnica pnia pow. 8 mm na wysokości 10 cm powyżej uszlachetnienia. Tego rodzaju szczegółowe wymagania, dotyczące wytwarzania i jakości materiału szkółkarskiego, dla drzewek owocowych określono w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 1 lutego 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego (Dz.U. 2007 nr 29 poz. 189 ze zm.). Zgodnie z treścią załącznika nr 9 do wspomnianego rozporządzenia, elitarny i kwalifikowany materiał szkółkarski powinien spełniać minimalne wymagania jakościowe - dla drzewek owocowych wysokość powinna wynosić nie mniej niż 80 cm, mierząc od szyjki korzeniowej; średnica pnia powinna wynosić nie mniej niż 8 mm, mierząc na wysokości 10 cm powyżej miejsca uszlachetniania; powinny mieć korzeń główny i nie mniej niż 3 korzenie boczne albo wiązkę korzeni drobnych, albo korzenie przerastające całą objętość gleby w pojemniku.

W trakcie kontroli ustalono ponadto, że skarżąca prowadziła produkcję rolną niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, nie zachowywała należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby (kod nieprawidłowości – E 6) na wyżej wskazanych działkach rolnych, czego dowodem były rośliny wyschnięte, porażone przez szkodniki i choroby. Kontrolerzy ujawnili, że rośliny odrastały "w miejscu uszlachetnienia".

Dodatkowe ustalenia wskazywały ponadto, że skarżąca nie utrzymywała minimalnej obsady drzew i krzewów (kod nieprawidłowości E 7) na wyżej wymienionych działkach rolnych – A, B, C, D, F, G i J. Stwierdzono, że prawidłowa obsada jabłoni domowej na tychże działkach powinna wynosić (przy zastosowaniu wskaźnika tolerancji w wysokości 5%) odpowiednio – 136, 29, 61, 46, 17, 19 i 211 sztuk. Doliczono się natomiast – 20 sztuk drzewek (na działce A o pow. 1,14 ha), 6 (na działce B o pow. 0,24 ha), 4 (na działce C o pow. 0,51 ha), 4 (na działce D o pow. 0,39 ha), 5 (na działce F o pow. 0,14 ha), 5 (na działce G o pow. 0,16 ha), 12 (na działce J o pow. 1, 77 ha).

W ocenie WSA uchybienia te zasadnie skutkowały odmową przyznania płatności rolnośrodowiskowej na podstawie § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W przypadku wariantu 2.10 słusznie odmówiono płatności z uwagi na fakt, że działka rolna K o pow. 0,08 ha nie spełniała kryterium obszarowego zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 65, ze zm., dalej: rozporządzenie 1122/2009).

Sąd I instancji za niezasadne uznał zarzuty niewzięcia pod uwagę, że część drzewek została uszkodzona przez dzikie zwierzęta, co uznało koło łowieckie, oraz zarzuty dotyczące wadliwego pomierzenia drzewek. W ocenie WSA ubytek drzewek skarżąca powinna była zgłosić organowi ARiMR przed podjęciem czynności weryfikacyjnych związanych ze stanem rolniczego użytkowania zawnioskowanych działek, a przed kontrolą nie ujawniła organowi faktu, że nie jest zachowana minimalna obsada jabłoni domowej z powodu szkód wyrządzonych przez dzikie zwierzęta. Skoro skarżąca miała możliwość zawiadomienia koła łowieckiego, to nic nie stało na przeszkodzie, aby o stratach spowodowanych przez sarny poinformować organ ARiMR w ciągu 10 dni roboczych liczonych od dnia, w którym skarżąca lub upoważniona przez nią osoba mogła dokonać tej czynności. Termin powyższy wynika z art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z 15 grudnia 2006 r. Zaniechanie czynności zgłoszenia wystąpienia nadzwyczajnych zdarzeń przez rolnika nie pozwala organom ARiMR na odstąpienia od stosowania sankcji w przypadku braku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Natomiast zarzut przeprowadzenia niewłaściwych pomiarów drzewek nie był podniesiony w ewentualnych zastrzeżeniach do sprawozdania z wizytacji gospodarstwa rolnego, tak jak i zarzut nieprawdziwych ustaleń co do faktu, że część drzewek uschła. Protokół z szacowania szkody przez koło łowieckie nie mógł podważać prawidłowości czynności podjętych przez kontrolerów ARiMR ani być dowodem, że swoich czynności kontrolerzy nie wykonali w sposób profesjonalny. Sąd I instancji nie uznał za miarodajne z punktu widzenia zasad przyznawania płatności w ramach Programu Rolnośrodowiskowego wyników kontroli przeprowadzonej przez E., instytucję działającą na podstawie przepisów ustawy o rolnictwie ekologicznym. Uzupełnienie przez skarżącą plantacji jabłoni miało wynikać z dokumentu dostawcy. Tego rodzaju dokumenty z [...] września 2013 r., czy z [...] września 2012 r., oraz z [...] października 2011 r. nie miały znaczenia w sprawie, skoro w czasie kontroli terenowej w czerwcu 2014 r. stwierdzono istotne uchybienia z zakresu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w roku 2014.

Skarżąca zaskarżyła omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. 1) art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie dotrzymała dziesięciodniowego terminu na powiadomienie ARiMR, iż nie jest zachowana minimalna obsada jabłoni domowej z powodu szkód wyrządzonych przez dzikie zwierzęta, liczonego od dnia, w którym skarżąca lub upoważniona przez nią osoba mogła dokonać tej czynności, w sytuacji gdy jak wynika konsekwentnie z prezentowanego stanowiska skarżącej i złożonych do akt sprawy protokołów nr [...], [...], dwóch pism skarżącej z dnia [...].07.2015 r. złożonych do ARiMR, od roku 2012 sadzonki jabłoni były notorycznie i ciągle niszczone przez dzikie zwierzęta, a wiosną w 2014 r. po zdjęciu osłonek ochronnych nastąpiły masowe, codzienne uszkodzenia sadzonek, a więc skarżąca nie uchybiła temu terminowi z uwagi na braku możliwości jednoznacznego ustalenia daty początkowej jego biegu, gdyż dzikie zwierzęta nawet po kontroli ARiMR na miejscu w dalszym ciągu nie zaprzestały wyniszczania plantacji skarżącej, a ubytki w uprawie z dnia na dzień były większe i nawet w przypadku złożenia uprzednio stosownego powiadomienia wielkość szkód stwierdzonych przez pracowników ARiMR nie odpowiadałaby wielości jaką wykazałaby skarżąca, co w rezultacie również skutkowałoby odmową przyznania płatności.
2. 2) § 4 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w zw. z ust. 1 pkt 2 Pakiet 2 Rolnictwo ekologiczne Wymogów dla poszczególnych pakietów i ich wariantów w/w rozporządzenia stanowiących załącznik nr 3 rozporządzenia w zw. z § 50 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie przyjęcie, że skarżąca prowadziła produkcję rolną niezgodnie z najlepszą wiedza i kulturą rolną, nie zachowała należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby w sytuacji, gdy wprost z twierdzeń skarżącej, raportu czynności kontrolnych ARiMR, protokołów do kontroli obligatoryjnej produkcja roślinna i zwierzęca dokonanej przez E. Sp. z o.o. wynika, że uprawy skarżącej były corocznie kilkakrotnie odchwaszczane, trawa była koszona, międzyrzędzia wokół sadzonek spulchniane, nasadzenia jabłoni sukcesywnie uzupełniane, a plantacje utrzymywane w dobrej kulturze rolnej.

Zarzuciła też zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. 3) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2014 poz. 1647 ze zm.; dalej: pusa) w zw. z art. 3 § 1 ppsa przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 ppsa, przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymaganiom kodeksowym, polegające na braku merytorycznego rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącą w skardze zarzutów dotyczących zastrzeżeń co do sposobu sporządzania i weryfikowania raportu w sposób niezgodny z prawem, ustaleń poczynionych z Kołem Łowieckim, błędnego przyjęcia, że część drzewek była uschnięta, niewłaściwego dokonania pomiarów plantacji faktu dokupowania drzewek, a także nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów, co skutkowało wadliwym przeprowadzeniem kontroli decyzji organów administracji.
2. 4) art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 8, 75 § 1, 77, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013 poz. 267 ze zm., dalej: kpa) polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, organy obydwu instancji oparły swoje rozstrzygnięcie jedynie na raporcie z czynności kontrolnych ARiMR, nie podjęły z urzędu żadnych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i zweryfikowania twierdzeń skarżącej dotyczącej czasu i wielkości szkód spowodowanych przez dzikie zwierzęta ani sposobu przeprowadzenia kontroli i pomiaru sadzonek dokonanych przez kontrolerów ARiMR, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącej w uzasadnieniu obu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącej będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
3. 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 76 § 1, 80 kpa poprzez oddalenie skargi, pomimo, że organy administracji wydając decyzję nie oparły się na całości materiału dowodowego, a jedynie na raporcie z czynności kontrolnych ARiMR wewnętrznie niespójnym potwierdzającym z jednej strony występowanie właściwych wymogów dotyczących porządku w gospodarstwie i dbałość skarżącej o stan międzyrzędzi, a z drugiej strony wskazującym na prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną oraz brak dbałości o stan fitosanitarny roślin i pominięcie protokołów kontroli wskazujących na bardzo dobry stan upraw skarżącej, sporządzonych w latach 2011-2014, przez E. Sp. z o.o., wskazanie, że nie były one miarodajne w sytuacji gdy podmiot ten jest największą ogólnopolską Jednostką Certyfikującą, akredytowaną w Polskim Centrum Akredytacji, posiada upoważnienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do przeprowadzania kontroli oraz wydawania i cofania certyfikatów w rolnictwie ekologicznym, co skutkowało zatwierdzeniem decyzji organów, wydanych wbrew zasadzie oceny całokształtu materiału dowodowego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że skarżąca nie dotrzymała dziesięciodniowego terminu na powiadomienie ARiMR, iż nie jest zachowana minimalna obsada jabłoni, podczas gdy nie miała możliwości jednoznacznego ustalenia daty początkowej biegu tego terminu, gdyż dzikie zwierzęta stale wyniszczały uprawy.

Zarzut błędnego zastosowania § 4 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. skarżąca uzasadniała tym, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia z 2013 r. Powoływała się przy tym na dokonywanie kilkakrotnie w roku zabiegów agrotechnicznych (odchwaszczania, koszenia trawy, spulchniania, dosadzania drzewek). Podnosiła też, że w czasie kontroli była zdenerwowana, obawiała się, ze złożenie zastrzeżeń do protokołu kontroli zaszkodzi jej sytuacji.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania zarzucała sądowi I instancji, że w istocie nie rozpoznał skargi i nie dokonał oceny prawnej podniesionych przez nią zarzutów. Podważała rzetelność protokołu szkody sporządzonego przez koło łowieckie. Zarzucała, że organy nie podjęły z urzędu żadnych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i zweryfikowania twierdzeń skarżącej dotyczących czasu i wielkości szkód spowodowanych przez dzikie zwierzęta. Zarzucała też oparcie się wyłącznie na raporcie z kontroli, z pominięciem innych dowodów z poprzednich okresów wskazujących na dobry stan upraw.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Lublinie nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Z kolei skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, jak też na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 ppsa umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej.

Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 ppsa wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Należy także zaznaczyć, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 ppsa, czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r. I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., LEX nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045).

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172).

Kierując się zatem wskazaniami wynikającymi z powołanej uchwały z [...] października 2009 r., sygn. I OPS 10/09 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, biorąc pod uwagę także argumentację przytoczoną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że skarżący formułując zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie nie powiązał tych zarzutów z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa. Tymczasem sąd I instancji nie stosuje bezpośrednio przepisów prawa materialnego, lecz dokonuje kontroli ich zastosowania przez organy administracji. Ponadto ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać na wstępie należy, że podnosząc zarzut naruszenia art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z 15 grudnia 2006 r. skarżąca w istocie kwestionuje możliwość zastosowania tego przepisu w sytuacji, gdy szkody w uprawie powodowane przez dzikie zwierzęta były powodowane stale, co uniemożliwiać miało zachowanie terminu do zgłoszenia tych szkód. Należy przy tym zauważyć, że nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie.

Zgodnie z art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. W sprawie nie jest kwestionowane, że skarżąca do czasu kontroli stanowiącej podstawę ustaleń faktycznych w sprawie nie zgłaszała organom ARiMR w 2014 szkód spowodowanych przez dzikie zwierzęta. Nie mogło więc być mowy o dokonaniu tego zgłoszenia w terminie czy też z naruszeniem terminu określonego w tym przepisie. Dlatego też zarzut niewłaściwego zastosowania art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z 15 grudnia 2006 r. jest całkowicie nieuzasadniony.

Zarzut naruszenia § 4 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w związku z § 50 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. jako zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego został sformułowany nieprawidłowo już chociażby z tego powodu, że § 50 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. zawiera kilka ponumerowanych jednostek redakcyjnych, a autor skargi kasacyjnej nie wskazuje żadnej z nich. Ponadto w uzasadnieniu tego zarzutu autor skargi podnosi w istocie, że § 4 ust. 2 i ust 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. nie ma zastosowania, gdyż zostało zastąpione rozporządzeniem z 13 marca 2013 r. Należy jednak wskazać, że zgodnie z § 50 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r., rolnik, który podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia z 26 lutego 2009 r., o którym mowa w § 58, w zakresie wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, może kontynuować realizację tego zobowiązania zgodnie z wymogami określonymi dla tych wariantów w przepisach rozporządzenia z 26 lutego 2009 r. Ponieważ skarżąca chciała korzystać z dopłat w ramach pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.9. Uprawy sadownicze i jagodowe, zobowiązała się do przestrzegania wymogów przewidzianych w załączniku nr 3 do rozporządzenia z 26 lutego 2009 r. Zatem zobowiązana była do

1. a) wykonywania na plantacji zabiegów uprawowych i pielęgnacyjnych oraz przeznaczenia uzyskanego plonu na pasze, do bezpośredniego spożycia przez ludzi lub do przetwórstwa,
2. b) utrzymywania minimalnej obsady drzew i krzewów określonej w tabeli do tego załącznika (to jest 125 jabłoni na hektar),
3. c) prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby.

Wszystkie te warunki powinny być spełnione łącznie.

Skarżąca nie kwestionowała, że obsada drzew wynikająca z protokołu była niższa od minimalnie wymaganej. Zatem już sam ten fakt przesądzał o niedochowaniu zobowiązania rolnośrodowiskowego i powoływane przez skarżąca staranne wykonywanie zabiegów agrotechnicznych w poprzednich okresach nie mogło wpływać na ocenę niespełnienia wymogów rolnośrodowiskowych w roku 2014.

Dlatego też zarzut naruszenia § 4 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w związku z § 50 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. nie mógł być uznany za zasadny.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy zauważyć, że zgodnie z art. 174 pkt 1 ppsa zarzut naruszenia przepisów postępowania może być skuteczny, o ile wskazywane naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie takiego zarzutu zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa powinno więc zawierać wskazanie, czy uprawdopodobnienie, jak istotnie mogłoby wpływać na wynik sprawy przeprowadzenie postępowania bez wskazanego naruszenia przepisów postępowania.

Zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 3 § 1 ppsa przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 ppsa, są całkowicie bezpodstawne. Przepisy art. 1 § 1 i 2 pusa kształtują ogólny ustrój sądów administracyjnych i ich kompetencje w zakresie kontroli działalności administracji publicznej. Nawet autor skargi kasacyjnej nie zarzuca naruszenia tej kompetencji. Natomiast zgodnie z art. 141 § 4 ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Przy ocenie skuteczności naruszenia art. 141 § 4 ppsa pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa).

To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Należy również zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 ppsa, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 ppsa, przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 ppsa). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku, który jest wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przyjmuje się, że zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 ppsa, powinno także obejmować odniesienie się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił sąd, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe. Sąd I instancji w szczególności wyjaśnił, dlaczego przyjął stan faktyczny ustalony przez organy za prawidłowy, ocenił prawidłowość przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego.

Kolejne zarzuty dotyczą naruszenia art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 8, 75 § 1, 77, 107 § 3 kpa, oraz art. 76 § 1 i art. 80 kpa. Odnosząc się do tych zarzutów należy na wstępie zauważyć, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego miały zastosowanie w tej sprawie w ograniczonym zakresie. Jak wynika bowiem z art. 21 ust. 2-3 ustawy EFRROW:

W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1. 1) stoi na straży praworządności;
2. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zatem obowiązki organu wynikające z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa, na który powołuje się skarżący kasacyjnie, zostały ograniczone tylko do obowiązku rozpoznania przez organ administracji publicznej zgromadzonego materiału dowodowego, ale już nie do podejmowania działań z urzędu. Z przywołanego art. 21 ust. 3 ustawy EFRROW wynika, że ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne spoczywa na stronie.

Nie można więc skutecznie czynić zarzutów organom, czy tym bardziej sądowi I instancji, że organy z urzędu nie przeprowadziły dowodów niewskazanych przez skarżącą. Dysponowały jako dowodem raportem z kontroli na miejscu, sporządzonym zgodnie z wymogami prawa, przy udziale skarżącej. Był to dokument urzędowy, który w sposób oczywisty stanowił istotny dowód w sprawie. Jego ustalenia (w szczególności dotyczące obsady drzew i stanu upraw) nie mogły być obalone zauważonymi przez organy, złożonymi przez skarżącą dowodami wskazującymi na dokonywanie we wcześniejszym okresie szkód przez zwierzęta jak też na dokonywanie w poprzednich latach zabiegów agrotechnicznych. Skarżąca nie podważyła skutecznie wartości dowodowej raportu z kontroli. Nie tylko podpisała go bez zastrzeżeń, ale też nie wniosła w określonym przepisami trybie zastrzeżeń do tego raportu po jego otrzymaniu. Dlatego też ustalenia oparte na raporcie z kontroli stanowiące o niedochowaniu wymogów rolnośrodowiskowych (przede wszystkim znacząco za mała obsada drzew), który to raport stanowił dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 kpa, przy rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, to jest dowodów złożonych przez skarżącą, zasadnie Sąd I instancji uznał za prawidłowe, co czyni bezpodstawnymi zarzuty naruszenia art. 76 § 1 i art. 80 kpa.

Zarzucając naruszenia art. 8 kpa, który to przepis nakazywał organom działać w sposób budzący zaufanie do organów, autor skargi nie wskazuje, jak naruszenie tego przepisu mogło wpływać istotnie na wynik sprawy. Nie jest też naruszeniem tego przepisu wydanie decyzji, której strona nie akceptuje. Nie był też naruszony art. 75 § 1 kpa stanowiący o tym, co może być dowodem. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, jakie dowody zostały przeprowadzone wbrew temu przepisowi, lub jakich dowodów wnioskowanych przez stronę nie dopuszczono na podstawie tego przepisu.

Nie jest też trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 107 § 3 kpa. Organy zgodnie z wymogami tego przepisu wskazały uznane przezeń za udowodnione fakty, na których oparto rozstrzygnięcie i dowody, na których się oparły. Odniosły się też do dowodów przedłożonych przez skarżącą.

Zatem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) ppsa, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie naruszył przepisów postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 ppsa.