Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 1163/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 24 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Ke 231/15 oddalił skargę S. D. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] stycznia 2015 r. nr [...]. Decyzją tą została utrzymana w mocy decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] listopada 2014 r. nr [...] w sprawie przyznania S. D. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w pomniejszonej wysokości z sankcjami wieloletnimi.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż S. D. (dalej: skarżący lub producent rolny) we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej zadeklarował:

1. 1) w pakiecie ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, w wariancie półnaturalne łąki wilgotne, działki rolne o łącznej powierzchni 4,75 ha,
2. 2) w pakiecie zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie, w wariancie sady tradycyjne działkę rolną o powierzchni 0,26 ha.
3. 3) w pakiecie ochrona gleb i wód, w wariancie międzyplon ozimy działki rolne o łącznej powierzchni 1,96 ha.

31 października 2013 r. w gospodarstwie wnioskodawcy została przeprowadzona kontrola na miejscu metodą foto, która wykazała nieprawidłowości na działkach oznaczonych E, I, K, polegające na niezgodności powierzchni zadeklarowanej i stwierdzonej (działka E - powierzchnia zadeklarowana 0,60 ha, stwierdzona 0,59 ha, działka I - powierzchnia zadeklarowana 0,26 ha, stwierdzona 0,15 ha, działka K - powierzchnia zadeklarowana 0,21 ha, stwierdzona 0,24 ha) oraz na działkach C, F, G, gdzie stwierdzono, że powierzchnie upraw wykraczają poza granice działek referencyjnych.

Wydane w przedmiotowej sprawie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach decyzje z [...] marca 2014 r. oraz z [...] lipca 2014 r. zostały uchylone przez Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach (dalej: Dyrektor ARiMR) odpowiednio decyzjami z [...] czerwca 2014 r. oraz z [...] października 2014 r.

Kolejną decyzją z [...] listopada 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach przyznał S. D. płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w łącznej kwocie 4 586,60 zł z tytułu realizacji wariantu 4.6 - półnaturalne łąki wilgotne w kwocie 3 776,00 zł (do płatności uwzględniono powierzchnię 4,72 ha), wariantu 8.2.1 - międzyplon ozimy w kwocie 810,60 zł (do płatności uwzględniono powierzchnię 1,93 ha) oraz odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej w wariancie 6.4 - sady tradycyjne i nałożył sankcję w wysokości 231,00 zł, która ma być potrącana w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia.

Dyrektor ARiMR utrzymując w mocy decyzję organu I instancji uznał, że wyniki przeprowadzonych kontroli na miejscu, kontroli administracyjnej, oraz zebrane dowody potwierdzają stanowisko, że faktyczna powierzchnia uprawniona do płatności była mniejsza niż zadeklarowana przez skarżącego we wniosku o płatności na rok 2013.

W ramach pakietu ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, w wariancie półnaturalne łąki wilgotne wnioskodawca zadeklarował użytkowanie działek rolnych o łącznej powierzchni 4,75 ha. Kontrola na miejscu przeprowadzona w gospodarstwie strony wykazała rozbieżności pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną dla działek rolnych oznaczonych literami E (różnica 0,01 ha) i S (różnica 0,02 ha). Ze szkicu sporządzonego dla działki rolnej S wynika, że granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej nr 250. W trakcie wizytacji stwierdzono, że przedmiotowa działka położona jest na dwóch działkach ewidencyjnych 250 oraz 296, przy czym działka 296 nie została zadeklarowana do płatności. Po uwzględnieniu stwierdzonych nieprawidłowości powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności wynosiła 4,72 ha.

Z kolei w ramach pakietu ochrona gleb i wód w wariancie międzyplon ozimy S. D. zadeklarował użytkowanie działek rolnych o powierzchni 1,96 ha. Kontrola na miejscu wykazała rozbieżności pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną dla działki rolnej oznaczonej literą G (różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wynosi 0,03 ha). W konsekwencji powyższego powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności wynosiła 1,93 ha.

Zasadnicza rozbieżność wynikała jednak z tego, że producent rolny wnioskował o przyznanie płatności w ramach pakietu zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie, w wariancie sady tradycyjne, deklarując działkę rolną oznaczoną literą I o powierzchni 0,26 ha. Podczas kontroli stwierdzono niespójność przedmiotowej działki, która składa się z dwóch części o powierzchni 0,15 ha i 0,07 ha, fragmenty działki dzieli droga dojazdowa do siedliska. Z uwagi na fakt, że zadeklarowana działka nie stanowi zwartego obszaru gruntu obejmującego nie więcej niż jedną grupę upraw, o powierzchni nie mniejszej niż 0,10 ha do płatności zakwalifikowano powierzchnię 0,15 ha, zaś pozostałą cześć wykluczono. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną stanowiła 73,33% powierzchni stwierdzonej. W takiej sytuacji zastosowanie znalazł art. 16 ust 5 oraz ust 7 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.

L 25 z 28.1.2011, str. 8, dalej: rozporządzenie Komisji (UE) 65/2011), na podstawie którego odmówiono przyznania płatności oraz nałożono sankcje wieloletnie w wysokości 231 zł. Organ przedstawił sposób wyliczenia sankcji.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego Dyrektor ARiMR podniósł, że w przedmiotowej sprawie powierzchnię kwalifikującą się do płatności rolnośrodowiskowych ustalono na podstawie wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie wnioskodawcy. Natomiast w kwestii zarzutu strony, że kontrola, jaka miała miejsce [...] listopada 2014 r., nie wykazała nieprawidłowości, organ odwoławczy wskazał, że rozbieżności w wynikach z kontroli na miejscu w poszczególnych latach mają źródło w odmiennym deklarowaniu przez stronę działek rolnych, a nie w błędnie przeprowadzonej kontroli na miejscu.

Na powyższą decyzję S. D. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podniósł, iż w toku postępowania administracyjnego nigdy nie wskazywano na niespójność działki zgłoszonej do płatności w wariancie sady tradycyjne. Wskazał, iż nie był wzywany przez organy administracyjne do wyjaśnienia rozbieżności powierzchni zadeklarowanej działki. Zarzucił bezprawność przeprowadzenia kontroli bez jego udziału, ewentualnie udziału domownika. Wskazał na niedokładność zastosowanej w trakcie kontroli metody foto. Podniósł, że w przepisach brak jest definicji działki spójnej i zwartej oraz dowolność posługiwania się tym pojęciem przez organy administracyjne. Jednocześnie skarżący zarzucił naruszenie przez organy administracyjne art. 80 kpa poprzez pominięcie oceny poszczególnych dowodów w kontekście całości materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269 ze zm., dalej: ppsa).

WSA uzasadniając wyrok na wstępie wskazał na mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. 2013 poz. 173, dalej: ustawa wrow) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2013 poz. 361 ze zm., dalej: rozporządzenie z 13 marca 2013 r.). Przytoczył treść § 2 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. oraz definicję działki rolnej zawartą w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009).

WSA zauważył, że zgodnie z tymi przepisami działką rolną jest zwarty obszar gruntu o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha zgłoszony przez rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw, przy czym w przepisie tym przewidziano dla państw członkowskich możliwość ustanowienia dodatkowych kryteriów wyznaczania granic działki rolnej.

Dalej WSA stwierdził, że zasady wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do współfinansowanych środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich na mocy rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 zostały określone w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8, ze zm., dalej rozporządzenie Komisji (WE) nr 65/2011). Zgodnie z art. 10 ust. 1 tego rozporządzenia państwa członkowskie korzystają ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianego w tytule II rozdział 4 rozporządzenia (WE) nr 73/2009. Sprawdzenie zgodności z kryteriami kwalifikowalności obejmuje kontrole administracyjne i kontrole na miejscu.

W art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 zawarto odesłanie do art. 34 ust. 1-5 oraz art. 35 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 w zakresie określania obszarów i teledetekcji z zastrzeżeniem, że w odniesieniu do środków przewidzianych w art. 36 lit. b) ppkt (iii), (iv) oraz (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 państwa członkowskie mogą określić odpowiednie tolerancje, które w żadnym przypadku nie mogą być większe niż podwójne tolerancje określone w art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Przepis art. 34 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 pozwala na uwzględnienie całkowitej powierzchni działki rolnej, pod warunkiem że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami zwyczajowymi danego państwa członkowskiego lub regionu. W innych przypadkach uwzględnia się powierzchnię faktycznie użytkowaną.

Sąd I instancji po przytoczeniu treści powoływanych przepisów stwierdził, że w kontrolowanej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że powierzchnia faktycznie rolniczo użytkowana przez stronę była mniejsza niż powierzchnia, którą skarżący zadeklarował do płatności rolnośrodowiskowej. Sąd I instancji zauważył, że ustalenia kontroli w zakresie rozbieżności pomiędzy zadeklarowanymi a stwierdzonymi powierzchniami działek E (różnica 0,01 ha) i S (różnica 0,02 ha) nie były kwestionowane przez skarżącego.

W ocenie WSA spór pomiędzy stronami koncentruje się na odmowie przyznania płatności do zgłoszonej w pakiecie zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie, w wariancie - sady tradycyjne działki oznaczonej I o powierzchni 0,26 ha wraz z nałożeniem sankcji wieloletniej. W ocenie organu, skoro kontrola na miejscu wykazała niespójność działki rolnej I, a różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną stanowi 73,33%, było to podstawą odmowy płatności i nałożenia sankcji.

WSA nie zgadzając się ze stanowiskiem skarżącego wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 działka zgłoszona przez rolnika winna stanowić zwarty obszar gruntu, obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha. Skarżący podnosząc zarzut niedokładności przyjętej podczas kontroli na miejscu techniki pomiaru powierzchni metodą foto, nie kwestionuje jednak ustaleń, że przez zgłoszoną do płatności działkę I przebiega droga dojazdowa do siedliska, która dzieli zadeklarowaną działkę I wyznaczając jej części - jedną o pow. 0,15 ha spełniającą wskazane wyżej wymogi oraz działkę o pow. 0,07 ha., która wymogów nie spełnia.

Skarżący na rozprawie przyznał, że działkę dzieli droga, która ma szerokość 2,20 m. Choć art. 34 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 pozwala w przypadku, gdy niektóre obiekty stanowią element dobrej kultury rolnej upraw lub użytkowania ziemi, uznać zajmowaną przez nie powierzchnię jako powierzchnię w pełni użytkowaną, to zawiera ograniczenie, że szerokość ta musi odpowiadać tradycyjnej w danym regionie szerokości obiektów i nie może przekraczać 2 metrów.

WSA za nieskuteczny uznał zarzut, że w toku postępowania nigdy nie wskazywano na niespójność działki I, zgłoszonej do płatności w wariancie sady tradycyjne. W doręczonym skarżącemu raporcie z czynności kontrolnych wskazano na brak spójności zadeklarowanej działki I, zawarto informację o zastosowaniu kodu DR 13 (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej) oraz DR 22 (działka rolna jest niespójna, błędnie zadeklarowano kilka działek rolnych głównych/podrzędnych, niesąsiadujących ze sobą jako jedną działkę rolną).

Skarżący do raportu nie zgłaszał uwag, jego zastrzeżenia podnoszone w odwołaniach ograniczały się do zarzutu, że organy nie kwestionowały zadeklarowanej do płatności powierzchni sadu. Sąd I instancji zauważył, że to rolnik deklaruje działki rolne na działkach ewidencyjnych, a sposób zadeklarowania przez rolnika powierzchni wskazanej do płatności jest decydujący dla oceny organu czy działka spełnia wymogi działki rolnej w rozumieniu stosownych przepisów prawa. Skarżący w 2014 r. zadeklarował w ramach wariantu sady tradycyjne dwie działki rolne: działkę I o pow. 0,16 ha położoną na działce ewidencyjnej nr 213 oraz działkę rolną J o pow. 0,10 ha.

Zatem rozbieżności w wynikach z kontroli na miejscu w poszczególnych latach mają źródło w odmiennych składanych przez stronę deklaracjach działek rolnych, a nie w błędnie przeprowadzonej kontroli na miejscu. W ocenie WSA, wobec niekwestionowania przez skarżącego przebiegu i parametrów drogi do działki siedliskowej przebiegającej przez działkę I, słusznie organ administracji przyjął dowód z przeprowadzonej kontroli na miejscu za wystarczającą podstawę rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji wskazał na art. 21 ust. 1 ustawy wrow, zgodnie z którym strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Odnosząc się do zarzutu braku powiadomienia skarżącego o terminie kontroli WSA wyjaśnił, że stosownie do art. 27 ust 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, organ nie jest zobligowany do zawiadamiania o terminie kontroli na miejscu. Istotnym natomiast jest, by w przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymał kopię sprawozdania (art. 32 ust 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w zw. z art. 13 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011), by miał możliwość zapoznać się z jej wynikiem.

Za niezasadny uznano też zarzut posłużenia się przez organ wynikami kontroli na miejscu przeprowadzonej metodą foto. Przepisy art. 33 i art. 35 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 zezwalają wprost na korzystanie przez państwa członkowskie z systemów teledetekcji oraz technik globalnego systemu nawigacji satelitarnej polegającej na przeprowadzeniu fotointerpretacji obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych wszystkich działek rolnych wniosku podlegającego kontroli, w celu rozpoznania pokrycia gruntu i pomiaru powierzchni.

Skarżący reprezentowany przez ustanowionego z urzędu radcę prawnego zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty sprawy. Wniósł też o rozpoznanie skargi kasacyjnej bez przeprowadzania rozprawy, oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu 150% stawki podstawowej (minimalnej) - tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1. 1) Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. • art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269 ze zm., dalej: pusa) w zw. z art. 135 ppsa, 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa i 141 § 4 ppsa w zw. z art. 138 § 2 i art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013 poz. 267 ze zm., dalej: kpa), polegające na braku należytego sprawowania przez Sąd I instancji kontroli nad działalnością organów administracji publicznej obu instancji poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach nr [...] z dnia [...].10.2014 r., decyzji Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach nr [...] z dnia [...].11.2014 r., decyzji Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach nr [...] z dnia [...].01.2015 r., w sytuacji gdy wskazane wyżej organy w rzeczonych decyzjach naruszyły zakaz orzekania na niekorzyść Skarżącego (reformationis in peius), zaś organ II instancji, wobec braku zaistnienia przesłanek ustawowych, nie był uprawniony do wydania w trybie art. 138 § 2 kpa decyzji o charakterze kasacyjnym oraz wykroczył poza granice odwołania, w czego następstwie organ I instancji nałożył na Skarżącego sankcje wieloletnie na okres trzech lat - decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach nr [...] z dnia [...].11.2014 r., co zostało utrzymane przez organ II instancji - decyzją Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach nr [...] z dnia [...].01.2015 r., podczas gdy Skarżący złożył odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach nr [...] z dnia [...].07.2014 r., niezawierającej orzeczenia o nałożeniu na Skarżącego sankcji finansowej na okres obejmujący lata 2014-2016 za brak spełnienia przez niego kryteriów otrzymania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w wariancie sady tradycyjne;
3. • art. 134 § 1 - 2 ppsa oraz art. 106 § 3 ppsa sprowadzające się do stwierdzenia, iż Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien był to uczynić, w szczególności dopuszczając z urzędu dowód z dokumentu w postaci opinii specjalisty z zakresu geodezji i kartografii, w celu ustalenia przebiegu i parametrów drogi dojazdowej do siedliska, o której mowa w decyzji Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach nr [...] z dnia [...].01.2015 r., jak również ustalenia powierzchni działki rolnej "J", znajdującej się na działkach ewidencyjnych nr 213 i 214, zgodnie z wnioskiem (deklaracją) Skarżącego z dnia [...].05.2013 r. o przyznanie mu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, z uwzględnieniem wariantu sady tradycyjne;
4. • art. 141 § 4 ppsa i 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa oraz art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego oraz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2013 poz. 173) i art. 9 kpa oraz 10 kpa i art. 80 kpa poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku do zarzutów Skarżącego odnośnie braku informowania go przez organy administracyjne obu instancji o okolicznościach faktycznych i prawnych które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, braku czuwania przez organy nad tym by skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości i nieudzielania mu, w toku prowadzonego postępowania, niezbędnych wyjaśnień oraz wskazówek, w tym odnośnie potrzeby przedstawiania przez Skarżącego dowodów na poparcie swoich twierdzeń (roszczeń/żądań), w szczególności konieczności przedstawienie przez niego kontrdowodu/kontrdowodów wobec raportu z czynności kontrolnych na miejscu (protokołu z kontroli), a także braku zapewnienia Skarżącemu przez organy działające w sprawie czynnego udziału w prowadzonych przez nie postępowaniach, zwłaszcza czynnościach kontrolnych, które były dokonywane na działkach Skarżącego pod jego nieobecność, co w konsekwencji doprowadziło do zgromadzenia niekompletnego materiału dowodowego, który następnie został przez organy arbitralnie oceniony wyłącznie na niekorzyść Skarżącego;
5. • art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa polegające na braku należytego sprawowania przez Sąd I instancji kontroli nad działalnością organów administracji publicznej obu instancji poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach nr [...] z dnia [...].10.2014 r., decyzji Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach nr [...] z dnia [...].11.2014 r., decyzji Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach nr [...] z dnia [...].01.2015 r., w sytuacji gdy wskazane wyżej organy w rzeczonych decyzjach, naruszyły przepisy także przepisy prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 5 i 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, art. 2 pkt 1 i 34 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30.11.2009 r. w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. 2004 nr 10 poz. 76, dalej: ustawa o systemie ewidencji producentów).
6. 2) Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:
7. • art. 2 pkt 1 i art. 34 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30.11.2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 18.12.2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2012r., poz. 86), poprzez ich błędną interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji, polegające na zaakceptowaniu przez Sąd I instancji stanowiska organów administracyjnych, iż droga dojazdowa do siedliska nie może być wliczana do całkowitej powierzchni działki rolnej, mimo iż do tej pory droga ta jest użytkowana przez Skarżącego zgodnie z normami zwyczajowymi obowiązującymi w Polsce, stanowiąc zarazem element dobrej kultury rolnej upraw oraz użytkowania ziemi.
8. • art. 16 ust. 5 i 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy przepisy te nie powinny zostać zastosowane w tej sprawie tak przez organy administracyjne jak i Sąd I instancji, z uwagi na wykroczenie przez Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach, w wydanej przez niego decyzji nr [...] z dnia [...].10.2014 r., poza granice odwołania złożonego przez Skarżącego i w konsekwencji wydanie przez tenże organ, mimo braku zaistnienia przesłanek ustawowych, decyzji o charakterze kasacyjnym, w wyniku czego zarówno Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach, jak i Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach, w decyzjach nr [...] z dnia [...].10.2014 r. nr [...] z dnia [...].11.2014 r., nr [...] z dnia [...].0I.2015 r., naruszyli ustawowy zakaz orzekania na niekorzyść odwołującego się (reformationis in peius).

W ocenie autora skargi kasacyjnej organy administracyjne, w tym zwłaszcza Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach, kolejnymi wydawanymi przez nie decyzjami, wykroczyły poza granice złożonego przez skarżącego odwołania i finalnie pogorszyły jego sytuację względem tej, w jakiej znajdował się on pod reżimem decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach nr [...] z dnia [...].07.2014 r., z uwagi na to, iż decyzja ta odmawiała jedynie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w wariancie - sady tradycyjne, bez nakładania sankcji wieloletnich, natomiast wszystkie kolejne decyzje - przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy – już te sankcje nakładały.

Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału ARiMR nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, to jest ocenia zasadność podniesionych w niej zgodnie z art. 174 ppsa i uzasadnionych zgodnie z art. 174 § 1 pkt 2 ppsa zarzutów. Bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, jednak w sprawie niniejszej takiej nieważności nie stwierdził. Art. 176 § 1 pkt 2 ppsa nakłada na skarżącego kasacyjnie obowiązek nie tylko przytoczenia podstaw kasacyjnych. ale i ich uzasadnienia. Oznacza to, że w przypadku podnoszenia zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy uprawdopodobnić istotny wpływ wskazywanych naruszeń prawa na wynik sprawy.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że oczywiście nieuzasadnione jest powoływanie się na przepisy art. 1 § 1 i 2 pusa. Przepis ten określa ogólną, ustrojową kompetencję sądów administracyjnych polegającą na kontroli administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skoro sąd administracyjny dokonuje takiej kontroli, to jest w sprawie niniejszej kontroli decyzji administracyjnej, nawet gdyby czynił to wadliwie, to nie narusza kompetencji wynikającej z powołanych przepisów ustrojowych. Zarzut podniesiony w punkcie pierwszym zarzutów postawionych na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa sprowadza się do tego, że został naruszony w ocenie autora skargi kasacyjnej wynikający z art. 139 kpa zakaz orzekania na niekorzyść odwołującego się.

Należy zauważyć, że zakresem orzekania przez Sąd I instancji była wyłącznie decyzja Dyrektora ARiMR z [...] stycznia 2015 r. i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji – Kierownika ARiMR z 6 listopada 2014 r. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa organ odwoławczy w sposób oczywisty nie może orzec na niekorzyść składającego odwołanie, bowiem jego sytuacja określona decyzją organu I instancji nie ulega zmianie.

Odnośnie do prezentowanej w skardze kasacyjnej interpretacji zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się wskazać należy, że art. 139 kpa niewątpliwie ma zastosowanie w wypadku decyzji określonych w art. 138 § 1 pkt 2 zdanie 1 kpa, a więc w sytuacji, gdy organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, czyli wydaje nową decyzję merytoryczną, poprzedzoną w miarę potrzeby uzupełniającym postępowaniem dowodowym. Przepis art. 139 kpa nie ma natomiast zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie wcześniejszej, prawomocnej kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa (tak: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., publ. ONSA, z. 3, poz.79, a także liczne wyroki NSA - przykładowo: z 5 lutego 2014 r., II GSK 1921/12, z 14 marca 2013 r., II OSK 2174/11, publ. www.nsa.gov.pl).

Stanowisko takie prezentuje także doktryna (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. prof. M. Wierzbowskiego, prof. A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 785-787; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 613-615, a także Zimmermann Jan w glosie do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r. II SA/Wr 854/96, publ. OSP 1998 nr 6).

Również zarzuty naruszenia art. 124 § 1 i § 2 ppsa w zw. z art. 106 § 3 ppsa nie są uzasadnione. Zgodnie z art. 106 § 3 ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Nie mogło być mowy o wątpliwościach Sądu I instancji co do szerokości drogi rozdzielającej działki, skoro wynikało to ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i zostało przyznane przez skarżącego na rozprawie. Poza tym w istocie autorowi skargi kasacyjnej chodziło w tym zarzucie o dowód z opinii biegłego (rzeczoznawcy), który to dowód w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie może być przeprowadzony.

Kolejny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa i 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 - 4 ustawy wrow i art. 9 kpa oraz 10 kpa i art. 80 kpa jest również nieuzasadniony.

Według art. 21 ust. 2 i 3 ustawy wrow w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przepis ten wyłącza stosowanie art. 9 kpa.

Co do art. 10 kpa, to przepis ten zawiera trzy jednostki redakcyjne (paragrafy) i autor skargi kasacyjnej mimo ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa nie sprecyzował, naruszenie którego z nich zarzuca. Jak wynika z akt sprawy i treści zarzutów skargi skarżący nie powołuje się na to, że wnosił o udzielenie mu pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; a pouczeń takich mu nie udzielono. Takie pouczenia jak wynika z przytoczonego art. 21 ust 2 ustawy wron udzielane są tylko na wniosek. Brak dokonania takich pouczeń z urzędu nie stanowi naruszenia przepisów prawa materialnego. Podobnie skarżący nie wskazuje na to, by mimo jego żądań odmówiono mu udziału w jakimkolwiek stadium postępowania. Kontrole mogą być przeprowadzone bez udziału rolnika, choć na jego wniosek może być do czynności kontrolnych dopuszczony. Otrzymuje on raport z kontroli, do którego może się odnieść.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego (protokołu z kontroli, szkiców i ortofotomap) istotne w sprawie okoliczności, w szczególności istnienie drogi rozdzielającej działkę rolną zadeklarowanej jako działka "I", co spowodowało przerwanie ciągłości tej działki rolnej i wyeliminowanie z dopłat jej części o powierzchni 0,07 ha ze względu na wielkość mniejszą od minimalnej wymaganej powierzchni działki rolnej wynoszącej 0,1 ha. Również pozostałe okoliczności faktyczne dotyczące pomiarów działek były dokonane w oparciu o analizę zebranego w sprawie wyczerpująco materiału dowodowego.

Tym samym nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania związany z art. 80 kpa. Sąd I instancji okoliczności te opisał zgodnie z wymogami art. 141 § 4 ppsa, przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił. Dlatego też nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Nie stwierdzając w działaniu organów naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie mógł też Sąd I instancji zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa.

Nieuzasadniony jest też ostatni zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ppsa. Co do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 pusa wskazano wyżej niezasadność tego zarzutu. Powiązanie tego zarzutu z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ppsa i art. 2 pkt 1 i 34 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i art. 3 pkt 7 ustaw o systemie ewidencji producentów sprawia, że w istocie stanowi to zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego art. 16 ust. 5 i 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. Tak postawiony zarzut jest również nieuzasadniony.

Ustalono, że działka I składała się z dwóch rozdzielonych części, z których jedna miała powierzchnię 0,07 ha. Art. 2 pkt 1 rozporządzenia (WE) 1122/2009 definiuje działkę rolną jako zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy o ewidencji producentów działka rolna to zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa. W świetle tych przepisów wchodząca w skład działki rolnej "I" działka o powierzchni 0,07 ha nie stanowiła działki rolnej, do której mogła być przyznana płatność. Konsekwencją tego było odpowiednie zmniejszenie płatności, w tym zgodnie z wymogami art. 16 ust. 5 i 7 rozporządzenia komisji (WE) nr 65/2011. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje przy tym, na czym – wobec prawidłowego wyliczenia powierzchni działki "I" - miałoby polegać naruszenie art. 16 ust. 5 i 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, co nie pozwala na odniesienie się do tego zarzutu.

Również nie można odnieść się do zarzutu naruszenia art. 34 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009, gdyż przepis ten zawiera sześć jednostek redakcyjnych, a autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnej z nich.

Wskazana wyżej argumentacja przesądza również o niezasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Argumentacja ta wskazywała na niezasadność zarzutów naruszania art. 2 pkt 1 i art. 34 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy o ewidencji producentów. Zarzut naruszenia art. 16 ust. 5 i 7 rozporządzenia komisji (WE) nr 65/2011 został w skardze kasacyjnej powiązany w istocie z zarzutem procesowym dotyczącym omówionej wyżej kwestii wydawania na kolejnych etapach postępowania decyzji mniej korzystnych dla skarżącego kasacyjnie niż decyzje wcześniejsze, nieobjęte skargą w sprawie niniejszej. Jak już wykazano wyżej tak postawiony zarzut jest również nieuzasadniony,

Ponieważ skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był oddalić skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.