Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1191/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 6 września 2016r., sygn. akt I SA/Rz 529/16 po rozpoznaniu skargi Gminy B. (dalej: skarżąca, Gmina lub Beneficjent) na decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego (dalej: organ) z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania ze środków unijnych przypadającej do zwrotu i zobowiązania do jej zwrotu: w pkt 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], zaś w pkt 2) zasądził od Zarządu Województwa Podkarpackiego na rzecz skarżącej Gminy B. kwotę 9.200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zarząd Województwa Podkarpackiego jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013, zawarł z Gminą B. umowę o dofinansowanie projektu pn. "Budowa i przebudowa drogi gminnej [...]" w której ostateczna kwota wydatków kwalifikowanych, wynikająca z przedstawionych do rozliczenia przez Beneficjenta, w ramach poszczególnych wniosków o płatności, dokumentów księgowych potwierdzających poniesione wydatki wyniosła 3.100.023,27 zł oraz 2.170.016,28 zł dofinansowania ze środków EFRR.

W wyniku przeprowadzonej kontroli ex-post stwierdzone zostały nieprawidłowości polegające na naruszeniu przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U z 2010 r., Nr 113, poz. 759 ze zm., określanej dalej: p.z.p.), skutkujące zgodnie z § 11 ust. 4 umowy o dofinansowanie, koniecznością nałożenia korekty finansowej i uznanie z tego tytułu części wydatków za wydatki niekwalifikowane.

Instytucja zarządzająca stwierdziła następujące naruszenie ustawy p.z.p.:

1. 1. naruszenie art. 7 ust. 1 p.z.p. w związku z art. 22 ust. 2 p.z.p. poprzez sformułowanie w sposób nieprecyzyjny i rozbieżny z treścią ogłoszenia o zamówieniu i SIWZ zapisów dotyczących warunku udziału w postępowaniu w zakresie wymaganego doświadczenia co mogło utrudnić uczciwą konkurencję i nie zapewniło tym samym równego traktowania wykonawców;
2. 2. naruszenie art. 25 ust. 1 p.z.p. w związku z art. 7 ust. 1 p.z.p., art. 22 ust. 2 p.z.p. oraz § 1 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawców oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane, poprzez żądanie w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, na potwierdzenie spełnienia warunków w zakresie doświadczenia, dokumentu w postaci wykazu wykonywanych robót - ograniczono tylko do wykazania robót "odpowiadających swoim rodzajem" przedmiotowi i zamówienia;
3. 3. naruszenie art. 7 ust. 1 p.z.p., art. 22 ust. 2 p.z.p. w związku z art. 23 ust. 3 p.z.p. poprzez określenie warunków udziału w postępowaniu dla podmiotów występujących wspólnie (konsorcjum) w sposób mogący utrudnić uczciwą konkurencję i niezapewnienie równego traktowania wykonawców;
4. 4. naruszenie art. 7 ust. 1 p.z.p., art. 22 ust. 4 p.z.p. w związku z art. 23 ust. 3 p.z.p. oraz art. 24 ust. 1 pkt 1-9 p.z.p. poprzez nieżądanie od wszystkich członków konsorcjum dokumentów na potwierdzenie spełnienia warunków udziału w postępowaniu w zakresie nie podlegania wykluczeniu z postępowania;
5. 5. naruszenie art. 29 ust. 2 i 3 p.z.p. poprzez wskazanie w opisie przedmiotu zamówienia znaków towarowych, patentów i pochodzenia bez wskazania możliwości zastosowania rozwiązań równoważnych.

W związku ze stwierdzonymi naruszeniami opisanymi w pkt 1-3 Instytucja Zarządzająca nałożyła korektę finansową w wysokości 5% kwotę wydatków kwalifikowanych objętych korektą w ramach przedmiotowego postępowaniu ustalono poprzez zsumowanie kwot kategorii wydatków określonych we wniosku o dofinansowanie dotyczących robót budowlanych, a także podatku VAT od każdej z tych kategorii. Kwota korekty ze środków EFRR wyniosła 107.228,40 zł.

Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. Gmina została wezwana do zwrotu kwoty 107.228,40 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych w związku z wykorzystaniem środków europejskich przyznanych na podstawie umowy o dofinansowanie z naruszeniem obowiązujących procedur.

W dniu [...] stycznia 2012 r. Gmina ponownie została wezwana do zwrotu wyżej wskazanych środków w terminie 14 dni od daty doręczenia wezwania.

W dniu [...] marca 2012 r. Zarząd Województwa Podkarpackiego postanowieniem wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu przez Gminę B. środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich.

Po poinformowaniu strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem przedstawieniu stanowiska przez Beneficjenta, Zarząd Województwa Podkarpackiego jako Instytucja Zarządzająca RPOWP złożył wniosek do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o wszczęcie i przeprowadzenie kontroli doraźnej ww. postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego przeprowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego zrealizowanego w ramach projektu finansowego ze środków Unii Europejskiej.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Urząd Zamówień Publicznych stwierdził brak podstaw do wszczęcia kontroli doraźnej postępowania. Jednocześnie dokonał następczej kwalifikacji naruszeń wykrytych przez Instytucję Zarządzającą i odniósł się do nich w kontekście utrudnienia uczciwej konkurencji i nie zapewnienia równego traktowania wykonawców.

Ze względu na występujące rozbieżności w ocenie stwierdzonych naruszeń, w ocenie Instytucji Zarządzającej konieczne stało się zmodyfikowanie dotychczasowych zapisów wyniku weryfikacji ex-post zamówień publicznych poprzez dostosowanie ich do kwalifikacji przedstawionej w piśmie Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] sierpnia 2012 r., a następnie ponownej oceny w zakresie konieczności nałożenia korekty finansowej. Zmodyfikowany wynik weryfikacji ex-post dokumentów i procedur udzielenia zamówienia publicznego został przekazany Beneficjentowi jako załącznik do pisma Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia [...] września 2012 r.

Zarząd Województwa Podkarpackiego decyzją z dnia [...] września 2012 r. umorzył w całości postępowanie w sprawie zwrotu przez Gminę B. środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich przyznanych na podstawie umowy o dofinansowanie projektu w ramach osi priorytetowych I-VII Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013 - wersja: zaliczka do 60% dotacji i refundacji "Budowa i przebudowa drogi gminnej [...]" nr [...] z dnia [...] września 2009 r., zmienionej aneksami, wszczęte z urzędu w dniu [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w związku z pojawieniem się okoliczności w sprawie spełniających przesłanki zawarte w art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze. zm. - dalej: k.p.a.) w sytuacji, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części - umarza się w całości wszczęte z urzędu w dniu [...] marca 2012 r. postępowanie w sprawie zwrotu przez Gminę B. środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich.

Gmina B. pismem z dnia [...] września 2012 r. poinformowała Instytucję Zarządzającą, że nie akceptuje treści zmienionego wyniku weryfikacji.

Instytucja Zarządzająca wystąpiła do Ministra Rozwoju Regionalnego o potwierdzenie, że zastosowany wskaźnik procentowy korekty w wysokości 5 % jest adekwatny do wagi i skali stwierdzonych naruszeń, także w sytuacji gdy w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Urząd Zamówień Publicznych potwierdzono, że zamawiający w postępowaniu o udzielenie zamówienia naruszył m. in. art. 22 ust. 2 p.z.p. w związku z art. 7 ust. 1 p.z.p.

W oparciu o wskazanie zawarte w piśmie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] grudnia 2012 r., Instytucja Zarządzająca rozpatrzyła zastrzeżenia wniesione przez Gminę B. i podtrzymała swoje stanowisko w zakresie stwierdzonych naruszeń p.z.p. oraz naliczenia korekty finansowej w wysokości 5 %.

Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., Instytucja Zarządzająca poinformowała Beneficjenta, że niepodpisany przez Kierownika jednostki kontrolowanej "Wynik Weryfikacji" stał się ostateczny. Tym samym pismem Beneficjent został wezwany w trybie art. 207 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm. - dalej: u.f.p.) do zwrotu części środków z EFRR w kwocie 107.228,40 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych.

Po wszczęciu postępowania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Zarząd Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie określił kwotę 107.228,40 zł przypadającą do zwrotu oraz zobowiązał Beneficjenta do jej zwrotu wraz z odsetkami liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zwrotu.

Orzekając na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zarząd Województwa Podkarpackiego decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję dnia [...] kwietnia 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Rz 953/13 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że w sprawie na plan pierwszy wysuwa się kwestia skutków wiążących się z wydaniem przez Zarząd Województwa Podkarpackiego decyzji z dnia [...] września 2012 r., którą umorzono w całości postępowanie w sprawie zwrotu przez Gminę B. środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich przyznanych na podstawie umowy o dofinansowanie projektu, wszczęte z urzędu w dniu [...] marca 2012r.

W ocenie Sądu I instancji wydanie nowej decyzji w tej samej sprawie w oparciu o te same ustalenia faktyczne, jedynie inaczej oceniane pod względem prawnym, musiało spotkać się z zarzutem nieważności stosownie do art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., dlatego też Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt. II GSK 515/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Zarząd Województwa Podkarpackiego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył w całości to postępowanie.

Mając na uwadze między innymi wskazania zawarte w uzasadnieniach przytoczonych powyżej wyroków WSA i NSA - postanowieniem z dnia 19 stycznia 2016 r. Zarząd Województwa Podkarpackiego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia/zmiany decyzji z dnia [...] września 2012 r. umarzającej w całości postępowanie wszczęte z urzędu w dniu [...] marca 2012 r. w sprawie zwrotu przez Gminę B. środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich.

W dniu [...] lutego 2016 r. Zarząd Województwa Podkarpackiego wydał decyzję którą: 1) uchylił decyzję z dnia [...] września 2012 r. umarzającą w całości postępowanie wszczęte z urzędu w dniu [...] marca 2012 r. w sprawie zwrotu przez Gminę B. środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich 2) określił kwotę 107.228,40 przypadającą do zwrotu przez Gminę i zobowiązał do jej zwrotu w całości wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia wypłaty środków w ramach wniosku o płatność, w których wydatki dotyczące naruszenia wystąpiły 3) określił sposób zwrotu wskazanej w pkt. 2 kwoty. Decyzja doręczona została Beneficjentowi w dniu [...] lutego 2016 r.

Orzekając na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zarząd Województwa Podkarpackiego decyzją z dnia [...] maja 2016 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 16 lutego 2016 r.

Gmina nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

Sąd I instancji uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w pierwszej kolejności podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie przepisu art. 154 k.p.a.

WSA uznał, że tryb nadzwyczajny, o którym mowa w art. 154 k.p.a., może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Jego zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne.

Zdaniem Sądu I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy, brak było podstaw do zmiany w trybie art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, jako decyzji związanej.

Odnośnie kwestii dotyczącej "merytoryczności" decyzji z dnia [...] września 2012 r. umarzającej postępowanie Sąd I instancji zaznaczył, że decyzja ta, jak słusznie uznał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 515/14, nie zawierała merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu środków europejskich przez Gminę B. Jednak w istocie, organ uzasadniając zasadność umorzenia postepowania w tym przedmiocie uznał, że stało się ono konieczne ze względu na dostosowanie kwalifikacji wykrytych w toku kontroli naruszeń do kwalifikacji przedstawionej w piśmie Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Tym samym należało uznać, że organ podejmując rozstrzygnięcie dokonywał merytorycznej oceny stwierdzonych uchybień i w tym znaczeniu decyzja ta była "merytoryczna".

Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, nawet ewentualne przyjęcie możliwości zastosowania trybu z art. 154 k.p.a. do decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, nie oznaczałoby prawidłowości podjętych w sprawie rozstrzygnięć. WSA zauważył, że do zastosowania tego trybu konieczne jest aby za uchyleniem bądź zmianą decyzji przemawiały interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem WSA z uwagi na szczególny rodzaj inwestycji realizowanej w ramach umowy o dofinansowanie projektu pn. "Budowa i przebudowa drogi gminnej [...]" należy uznać, że interes społeczny nie przemawia za tym aby środki na realizację tej inwestycji były zwracane. Co więcej zwrot tych środków jest wbrew interesowi społecznemu. Konieczność dokonania ich zwrotu oznaczałaby bowiem, że jednostka samorządu terytorialnego - gmina B. musiałaby część zrealizowanej inwestycji pokryć z własnych środków.

Z uwagi na powyższe, Sąd I instancji uznał, że brak jest podstaw i potrzeby do szczegółowego odnoszenia się do zarzutów skargi i uzasadnienia zaskarżonej decyzji związanych z domaganiem się zwrotu przyznanej kwoty dofinansowania w wysokości 107.228,40 zł.

W skardze kasacyjnej skarżący organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:

1. 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 154 §1 i § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że przepis art. 154 nie znajduje zastosowania do decyzji umarzającej postępowanie, jako decyzji proceduralnej i przyjęcie, że tryb ten ma zastosowanie wyłącznie do decyzji merytorycznych, w sytuacji gdy norma tego przepisu nie zawiera wyłączeń w tym zakresie,
2. 2) Naruszenie przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 190 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że przepis art. 154 k.p.a. nie może być zastosowany do decyzji umarzającej postępowanie sprzecznie z wykładnią dokonaną w tym zakresie przez NSA w wyroku z dnia 16 kwietnia 20015 r., sygn. akt II GSK 515/14 wydanym w przedmiotowej sprawie, gdzie NSA wskazał, że tryb nadzwyczajny wzruszania decyzji ostatecznych przewidziany przepisami k.p.a. w tym uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych dotyczy zarówno decyzji merytorycznych, jak i decyzji o umorzeniu postępowania (str. 14-15 wyroku NSA),
3. 3) Naruszenie przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 154 §1 i § 2 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia motywów wyroku, w sytuacji sprzecznych wzajemnie ustaleń Sądu I Instancji, gdzie Sąd stwierdza, że decyzja z dnia [...].09.2012 r. była decyzją proceduralną (str. 17 uzasadnienia wyroku), a jednocześnie (na str. 18 uzasadnienia wyroku) przyjmuje, że decyzja ta w istocie była merytoryczna,
4. 4) Naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 154 §1 i § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie że przepis art. 154 nie znajduje zastosowania do decyzji związanej i przyjęcie, że tryb ten może być zastosowany wyłącznie do decyzji opartej o uznanie administracyjne, w sytuacji gdy przepis ten nie zawiera takiego ograniczenia,
5. 5) Naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że każda decyzja wydanana podstawie art. 105 § 1 k.p.a. ma charakter decyzji związanej, wobec czego nie może mieć do niej zastosowania przepis art.154 k.p.a., w sytuacji gdy nie wynika to z przepisów prawa,
6. 6) Naruszenie przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 154 §1 i § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie decyzja z dnia [...].09.2012 r. miała charakter decyzji związanej, bez dokonania dokładnej analizy treści tej decyzji i w sytuacji, gdy dla uznania decyzji jako związanej, koniecznym jest wskazanie w tej decyzji podstaw i oceny materialnego prawa kształtującego uprawnienia/obowiązki stron, czego wyżej wskazana decyzja z dnia 18.09.2012 r. nie zawierała i w przedmiotowej sprawie decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzygała sprawy co do istoty i nie była decyzją związaną,
7. 7) Naruszenie przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 154 § 1 i § 2 i art. 190 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja umarzająca postępowanie z dnia [...].09.2012 r. miała charakter merytoryczny i dokonanie przez to ustaleń sprzecznych ze wskazaniami zawartymi w wyroku NSA z dnia 16 kwietnia 20015 r., sygn. akt II GSK 515/14 wydanym w przedmiotowej sprawie, gdzie NSA wyraźnie wskazał, że decyzja z dnia [...].09.2012 r. nie zawierała merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu środków europejskich przez Gminę B.,
8. 8) Naruszenie przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 154 §1 i § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie braku istnienia interesu społecznego w zakresie uchylenia decyzji z dnia [...].09.2012 r. umarzającej postępowanie przy jednoczesnym niedokonaniu przez Sąd oceny podstaw żądania zwrotu dofinansowania zawartych w art. 207 ust. 1 u.f.p.,
9. 9) Naruszenie przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak interesu społecznego przemawiającego za uchyleniem decyzji umarzającej postępowanie wyraża się wyłącznie w fakcie wybudowania przez Beneficjenta drogi, bez analizy trybu, procedur związanych z udzielaniem i zwrotem dofinansowania środków europejskich,
10. 10) Naruszenie przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit c) i § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak orzeczenia o umorzeniu postępowania, w sytuacji gdy w przypadku uznania braku podstaw do wszczęcia, prowadzenia postępowania i orzekania w sprawie na podstawie art. 154 k.p.a., postępowanie administracyjne powinno być przez Sąd umorzone.
11. 11) Naruszenie przepisu art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 1 pkt 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.) poprzez błędne ich zastosowanie w sprawie i obciążenie Zarządu Województwa Podkarpackiego kosztami postępowania w wysokości kwoty wpisu od skargi 2.000,00 złotych, w sytuacji, gdy w sprawie miał zastosowanie wpis stały w wysokości 200 złotych zgodnie z § 2 ust. 5 tego rozporządzenia, co miało istotny wpływ na wynik postępowania poprzez błędne zasądzenie od Zarządu Województwa Podkarpackiego na rzecz Gminy B. zwrotu kosztów postępowania sądowego w kwocie 9.200,00 złotych, na którą składa się wymagany wpis, koszty zastępstwa procesowego, w sytuacji, gdy koszty te powinny wynosić kwotę 7.400,00 złotych.

W ocenie organu wszystkie wskazane naruszenia miały istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez błędne uznanie przez Sąd I Instancji, że w sprawie nie znajduje zastosowanie przepis art.154 k.p.a., wobec czego decyzja jest wadliwa i została przez Sąd uchylona, w sytuacji gdy procedura uchylenia decyzji z art.154 k.p.a. znajdowała w przedmiotowej sprawie zastosowanie i Sąd powinien dokonać merytorycznej oceny rozstrzygnięcia w zakresie żądania zwrotu części środków europejskich.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty co do zasady należało uznać za nieusprawiedliwione.

Pierwszy z nich dotyczy naruszenia art. 154 k.p.a. poprzez uznanie, że powołany przepis nie znajduje zastosowania do decyzji procesowych jest niezasadny.

W ocenie NSA nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji, o którym mowa w art. 154 k.p.a. dotyczy wyłącznie decyzji merytorycznych rozstrzygających w przedmiocie praw strony postępowania. Rezultatem tych decyzji jest stan, w którym żadna ze stron nie nabyła prawa. Stanowisko to odnosi się również do weryfikacji decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a., tj. przypadków, gdy strona na mocy decyzji nabyła prawo. Inaczej rzecz ujmując w obu tych przepisach mowa jest o decyzjach rozstrzygających o prawach strony w sposób negatywny poprzez nieprzyznanie prawa lub pozytywny w wyniku rozstrzygnięcia przyznającego prawo stronie. Nie dotyczą one decyzji procesowych, w tym umarzających postępowanie.

Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie NSA, np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 lutego1992 r., sygn. akt IV SA 1377/91, OSP 1993/10, poz. 205 oraz wyrok NSA z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 794/16, LEX nr 2491575, a także wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 223/13, w którym stwierdzono, że art. 154 k.p.a. dotyczy decyzji merytorycznych wydanych na podstawie prawa materialnego.

Pogląd taki prezentowany jest również w doktrynie. Andrzej Wróbel przyjmuje, że w art. 154 k.p.a. jest mowa o decyzjach ostatecznych merytorycznych (materialnych), czyli decyzjach rozstrzygających sprawę co do istoty.

Dokonując analizy powołanego przepisu stwierdza on, że ocena, czy strona nabyła lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. W związku z treścią przepisu art. 104 § 1 k.p.a. powstaje zagadnienie, czy kwestię nabycia praw należy łączyć jedynie z decyzjami merytorycznymi, tj. rozstrzygającymi sprawę co do jej istoty, czy także z decyzjami procesowymi, które nie rozstrzygają sprawy co do jej istoty, lecz w inny sposób kończą postępowanie w danej instancji. Zagadnienie może być sporne, jeżeli pojęcie prawa, o którym mowa w art. 154 § 1 k.p.a., rozumie się szeroko, w znaczeniu zarówno uprawnień wynikających z prawa materialnego, skonkretyzowanych w decyzji ostatecznej, jak i praw proceduralnych powstałych w wyniku wydania decyzji ostatecznej, np. prawa do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Należy jednak przyjąć, że w powyższym przepisie jest mowa o decyzjach ostatecznych merytorycznych (materialnych), czyli decyzjach rozstrzygających sprawę co do istoty. W doktrynie utrwalił się pogląd, że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień (J. Borkowski [w:] Komentarz, 1989, s. 251), przy czym decyzja taka jest decyzją merytoryczną, bowiem załatwia sprawę, tyle że nie zaspokaja w całości żądania strony. Do decyzji ostatecznych, na mocy których strona nie nabyła prawa, należy zaliczyć decyzje, w których treścią rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień (J. Borkowski [w:] Komentarz, 1996, s. 681). Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1, nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje "są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych" (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 260), a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo (art. 155). "Nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek. "«Nabycie praw» użyte w art. 154 i 155 k.p.a. rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona «nabyła prawa»" – wyrok NSA z 27.05.2003 r., IV SA 3205/01, LEX nr 794688 (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 154 Kodeksu postępowania Administracyjnego, stan prawny 2018.09.04, LEX).

Dalej też zauważa, że z zakresu stosowania przepisu art. 154 k.p.a. należy wyłączyć część decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 138 k.p.a. W szczególności w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie jest dopuszczalne uchylenie lub zmiana decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi (art. 138 § 2), ponieważ decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Z tej przyczyny należy uznać, że także decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego oraz decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, jako decyzje proceduralne, nie podlegają przepisom art. 154 (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 154 Kodeksu postępowania Administracyjnego, LEX, stan prawny 2018.09.04).

Także, na gruncie bliźniaczego przepisu Ordynacji podatkowej komentatorzy stwierdzają, że tryb przewidziany w art. 253 o.p. dotyczy decyzji rozstrzygających sprawy co do istoty, czyli decyzji merytorycznych.

Krzysztof Teszner zauważa, że pojęcie nienabycia prawa (czy też nabycia prawa) należy rozpatrywać jako brak uprawnień (albo istnienie uprawnień wynikających z decyzji) w sferze prawa materialnego. Pojęć tych nie należy odnosić do prawa procesowego (por. K. Teszner, Komentarz do art. 253 Ordynacji podatkowej, stan prawny 2018.07.01, LEX).

Natomiast Jacek Brolik twierdzi, że prawnie znaczącą cechą decyzji, o której mowa w art. 253 o.p., jest brak nabycia z niej praw przez stronę. Decyzja ostateczna, na mocy której strona nie nabyła prawa, to rozstrzygnięcie bez określonych uprawnień dla strony. Do rozstrzygnięć tych zaliczamy wszystkie tak zwane decyzje odmowne, na przykład o odmowie umorzenia zaległości podatkowych, o odmowie stwierdzenia nadpłaty. Należy wskazać, iż pod pojęciem nienabycia prawa, należy rozumieć brak nabycia uprawnień w sferze prawa materialnego. To określenie nie odnosi się natomiast do prawa procesowego (por. J. Brolik, Komentarz do art. 253 Ordynacji podatkowej, stan prawny 2013.01.15, LEX).

Zauważyć w tym miejscu należy, że gdyby nawet przyjąć, że decyzja umarzająca postępowanie podlega trybowi weryfikacji decyzji ostatecznych w oparciu o omówione tryby nadzwyczajne z Kodeksu postępowania administracyjnego, to i tak należałoby uznać, że w wyniku umorzenia postępowania strona nabyła prawo do niedokonywania zwrotu środków finansowych, gdyż umorzono postępowanie dotyczące właśnie tego zwrotu.

Tym samym postawiony w skardze kasacyjnej zarzut ten należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Niezasadny też jest zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 154 k.p.a. Strona podnosi w nim, że Sąd I instancji niezasadnie przyjął, że tryb z art. 154 k.p.a. nie znajduje zastosowania do decyzji umarzającej postępowanie. Powołuje się przy tym na wyrok NSA, w którym Sąd kasacyjny stwierdził, że tryb nadzwyczajny z art. 154 k.p.a. znajduje zastosowanie również do decyzji umarzających.

W ocenie NSA zarzut ten nie jest usprawiedliwiony, gdyż z powołanego wyroku nie wynika, aby tryb z art. 154 k.p.a. znajdował zastosowanie do decyzji umarzających postępowanie. NSA wskazał w tym orzeczeniu jedynie na zasadę trwałości decyzji ostatecznej wynikającą z art. 16 k.p.a. i zasadę związania organu decyzją w myśl art. 110 k.p.a. Zauważył dalej, że powyższe zasady w tym samym stopniu dotyczą decyzji merytorycznych, jak i decyzji o umorzeniu postępowania. Trwałość decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z takiej samej ochrony, jak trwałość każdej innej decyzji ostatecznej.

Z powyższego wynika, że NSA powołanym wyroku podkreślił wagę tych zasad w kontekście ochrony prawnej strony postępowania. Decyzja umarzająca postępowanie korzysta z ochrony trwałości decyzji administracyjnej. Nie wskazał zaś, że znajduje w tym wypadku zastosowanie art. 154 k.p.a.

Poza tym zasadnie w odpowiedzi na skargę kasacyjną podniosła strona przeciwna (Gmina), że art. 190 nie znajdował w tej sprawie zastosowania, gdyż sprawa nie została przekazana przez NSA do ponownego postępowania Sądowi I instancji. W myśl bowiem art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tego typu przypadku można byłoby mówić jedynie o związaniu wynikającym z art. 170 p.p.s.a., jednak zarzutu ze wskazaniem tego przepisu w skardze kasacyjnej nie postawiono.

Nie można zatem przyjąć, że doszło w sprawie do naruszenia art. 190 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 154 k.p.a.

Niezasadny jest też trzeci zarzut skargi kasacyjnej w zakresie niekonsekwencji Sądu co do oceny charakteru decyzji umarzającej postępowanie zawartej w uzasadnieniu wyroku.

Z zarzutem tym zgodzić się nie można, gdyż decyzja umarzająca była decyzją procesową nie merytoryczną. Podkreślił to Sąd I instancji powołując się także na wcześniejszy wyrok NSA. Stwierdził bowiem odnośnie kwestii dotyczącej "merytoryczności" decyzji z dnia 18 września 2012 r. umarzającej postępowanie, iż należy zaznaczyć, że decyzja ta, jak słusznie uznał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 515/14, nie zawierała merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu środków europejskich przez Gminę B. Zauważyć należy, że sporna decyzja została wydana na podstawie art. 105 k.p.a. i umarzała postępowanie jako bezprzedmiotowe. Organ w jej treści dokonał jedynie pewnej oceny merytorycznej uchybień, co nie oznacza, że można tę decyzję nazwać decyzją merytoryczną. Stwierdzenie WSA, na które powołuje się skarżący kasacyjnie Zarząd, stanowi o merytoryczności tej decyzji tylko w pewnym sensie, co nie może wpłynąć na odmienną ocenę jej charakteru.

Tym samym, także za niezasadny należało uznać zarzut siódmy skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących kwestii decyzji uznaniowych i decyzji związanych, stwierdzić należy, że są one nieskuteczne w kontekście uznania, że tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. nie dotyczy decyzji procesowych.

Niemniej jednak NSA uważa, że tryb z art. 154 k.p.a., co do zasady, dotyczy decyzji uznaniowych. Nie mogą bowiem przesłanki z art. 154 k.p.a., a mianowicie interes społeczny lub słuszny interes strony przełamywać przepisów, a podstawie których wydawane są decyzje związane. Prowadziłoby to do rażącego naruszenia prawa.

W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że przepis art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek do wydania takiej decyzji. Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Inna wykładnia art. 154 k.p.a. prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów, zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron o uchylenie lub zmianę decyzji, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony.

Powyższe stoi w sprzeczności z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2115/15, LEX nr 2316006). Tryby nadzwyczajne określone w art. 154 i 155 k.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10, LEX nr 784233 oraz wyrok NSA z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2663/15, LEX nr 2170798). W sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt I OSK 815/05, LEX nr 217423).

Wyjątkowe sytuacje dotyczyłyby decyzji wadliwych, w ramach których możliwe byłoby pogodzenie treści przepisów merytorycznych z interesem społecznym lub interesem strony.

Zasadność poglądu o niestosowaniu nadzwyczajnych trybów z art. 154 i art. 155 k.p.a. w stosunku do decyzji związanych ma miejsce wówczas, gdy decyzja o charakterze związanym wydana w postępowaniu zwykłym podjęta została zgodnie z obowiązującym prawem, wówczas zmiana lub uchylenie takiej decyzji w trybie art. 154 i art.155 k.p.a. mogłoby prowadzić do naruszenia prawa. Stąd też poprawność tego ustalenia zależy od konkretnego przypadku w ocenie którego rozważenia wymaga, czy decyzja związana wydana została zgodnie z prawem, a tym samym, czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1932/13, LEX nr 1569025). Możliwość zastosowania art. 154 § 1 k.p.a. w odniesieniu do decyzji tzw. związanych jest obarczona konkretnymi ograniczeniami, które powinny wynikać bezpośrednio z okoliczności danej sprawy, a ewentualne podjęcie rozstrzygnięcia, w tym pozytywnego dla wnioskodawcy i tak nie może prowadzić do stanu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1457/17, LEX nr 2381485).

Nie budzi wątpliwości NSA, że decyzja umorzeniowa ma charakter decyzji związanej. Jeżeli zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, to organ musi sprawę umorzyć. Inną kwestią jest wadliwość takiej decyzji. Wadliwość taka nie wpływa jednak na charakter decyzji umorzeniowej, która dalej jest decyzją związaną. Organ nie posiada w tym zakresie luzu decyzyjnego.

Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące przesłanki interesu społecznego nie mają znaczenia w kontekście braku możliwości zastosowania art. 154 k.p.a. do decyzji o umorzeniu postępowania, czyli decyzji procesowej o charakterze związanym. Dlatego tez zarzuty ósmy i dziewiąty są w okolicznościach faktycznych sprawy nieusprawiedliwione.

W zakresie zarzutu dotyczącego braku zastosowania art. 145 § 3 p.p.s.a., a mianowicie polegającego na tym, że po uchyleniu decyzji z powodu bezprzedmiotowości postępowania sąd winien umorzyć postępowanie administracyjne, stwierdzić należy, iż jest on zasadny jednak nie ma wpływu na wynik sprawy. Uchylenie decyzji było bowiem w sprawie usprawiedliwione.

Za usprawiedliwiony należało też uznać zarzut dotyczący kosztów postępowania. Zasadnie strona skarżąca kasacyjnie twierdzi, że w sprawie nie powinna być obciążona kosztem wpisu stosunkowego w wysokości 2.000 zł. Winna być ona zobowiązana do uiszczenia wpisu w wysokości 200 zł. W myśl bowiem § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi wpis stały w sprawach skarg dotyczących postanowienia lub decyzji wydanych w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub zmiany albo wygaśnięcia aktu, bez względu na przedmiot sprawy, pobiera się w wysokości 200 zł.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., uchylił pkt 2 zaskarżonego wyroku i orzekł o kosztach postępowania sądowego poniesionych przez skarżącą Gminę w postępowaniu przed Sądem I instancji (pkt 1 wyroku).

Skarga kasacyjna w pozostałej części została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku). Natomiast o kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r., poz. 1800, ze zm.).