Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w oparciu o ocenę narażenia zawodowego J. W. oraz orzeczenie lekarskie z dnia 13 lipca 2001 r. Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w m. st. Warszawie z dnia [...] stycznia 2003 r. o braku podstaw do stwierdzenia u zainteresowanego choroby zawodowej – uszkodzenia słuchu wywołanego hałasem, wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Wyrokiem z dnia 3 lutego 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 527/03) oddalił skargę J. W. na decyzję z dnia [...] lutego 2003 r.
Pismem z dnia 15 grudnia 2010 r. J. W. wniósł o wznowienie ww. postępowania, uchylenie lub zmianę decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. na podstawie art. 154 § 1 K.p.a. oraz stwierdzenie jej nieważności.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 28 kwietnia 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1816/11 oddalił skargę J. W. na decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r.
Z kolei decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w m. st. Warszawie odmówił uchylenia lub zmiany na podstawie art. 154 § 1 K.p.a. ww. decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Skargę na tę ostatnią decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 468/13), ale Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r. (sygn. akt II OSK 129/14) uchylił zaskarżony wyrok oraz stwierdził nieważność obu wydanych w sprawie decyzji z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości.
Ponownie rozpoznając sprawę, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2014 r. na podstawie art. 154 § 1 i 2 K.p.a. odmówił uchylenia lub zmiany decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] lutego 2003 r.
Główny Inspektor Sanitarny, po rozpoznaniu odwołania J. W., decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 154 K.p.a. oraz art. 12 ust. 2 pkt. 2 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.). Zdaniem organu odwoławczego uchylenie lub zmiana dotychczasowej decyzji ostatecznej nie jest możliwa bez zmiany orzeczenia wydanego przez uprawnioną jednostkę medyczną, a uwzględnienie interesu strony byłoby sprzeczne z interesem społecznym, gdyż stałoby w sprzeczności z obowiązującym prawem.
Natomiast wyniki badań audiometrycznych, karty informacyjne Instytutu Fizjologii i Patologii Słuchu z dnia 8 marca 2010 r. i z dnia 16 kwietnia 2010 r., świadectwo lekarskie wydane przez Centralny Szpital Kliniczny MSWiA w Warszawie z dnia 25 marca 2010 r. i wszystkie inne zaświadczenia lekarskie dostarczone przez stronę były przedmiotem konsultacji w uprawnionej jednostce medycznej. Instytut Medycyny Pracy w Łodzi w piśmie z dnia 29 sierpnia 2012 r. i z dnia 31 października 2012 r. stwierdził, że przesłane dokumenty były mu znane i nie dają podstaw do weryfikacji orzeczenia lekarskiego z dnia 13 lipca 2001 r. Nadto sprawa była konsultowana z Konsultantem Krajowym w dziedzinie medycyny pracy.
Skargę na powyższą decyzję złożył J. W., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 7, art. 77, art. 80, art. 154 i art. 156 ust. 1 i 2 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie omówił nadzwyczajny tryb postępowania z art. 154 K.p.a., podkreślając, że zmiana decyzji zgodnie z żądaniem strony nie może prowadzić do wydania orzeczenia sprzecznego z prawem i nie może dojść do wydania na podstawie art. 154 § 1 K.p.a. decyzji, której przedmiotem byłoby przyznanie uprawnienia, nieznajdującego oparcia w przepisie prawa. Art. 154 K.p.a. może mieć zastosowanie tylko i wyłącznie w odniesieniu do decyzji uznaniowych, a nie decyzji związanych, które zostały wydane na podstawie przepisów niedających organowi administracji żadnego "luzu decyzyjnego".
Jak zauważył następnie Sąd pierwszej instancji, decyzja została wydana w oparciu o orzeczenia lekarskie, którymi organy są związane, a więc nie mogą wydać, w oparciu o uznanie administracyjne, decyzji oczekiwanej przez skarżącego. Uchylenie lub zmiana dotychczasowej decyzji ostatecznej nie jest możliwe bez zmiany orzeczenia przez uprawnioną jednostkę medyczną. Naruszałoby to prawo regulujące postępowanie dotyczące chorób zawodowych. Organ, wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2003 r. był związany orzeczeniami lekarskimi wydanymi przez jednostki orzecznicze I i II stopnia (Mazowieckiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Płocku oraz Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi), które zgodnie orzekły o braku podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej. Jak wynika z akt sprawy u skarżącego nie zostało spełnione podstawowe kryterium diagnostyczno -orzecznicze – ubytek słuchu nie osiągnął wymaganych 30 dB.
Samo stwierdzenie wystąpienia w środowisku pracy czynnika mogącego wywołać chorobę jest warunkiem koniecznym, lecz niewystarczającym, aby organ mógł wydać decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej. Drugim niezbędnym warunkiem jest uzyskanie od uprawnionej jednostki medycznej orzeczenia lekarskiego o rozpoznaniu choroby zawodowej. W niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony.
W tym stanie sprawy, wobec niezasadności zarzutów oraz braku naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie mimo, że w sprawie występowały przesłanki do zmiany decyzji w trybie art. 154 K.p.a., a za zmianą bądź uchyleniem przemawia słuszny interes strony, jak i słuszny interes społeczny.
Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że podstawą rozpoznania choroby zawodowej jest ocena narażenia zawodowego, a nie kryterium diagnostyczno – orzecznicze. Nadto, organ nie może ograniczyć się do powołania na konkluzję zawartą w opinii biegłego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest bezzasadna.
Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 154 K.p.a. Przede wszystkim podzielić należało pogląd Sądu pierwszej instancji, że tryb nadzwyczajny postępowania określony w art. 154 K.p.a. zasadniczo ma zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne, zaś zastosowanie tego trybu w stosunku do decyzji związanych jest wyłączone. W sytuacji, gdy decyzja związana została wydana w postępowaniu zwykłym (jurysdykcyjnym) zgodnie z obowiązującym prawem, wówczas zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej w tym trybie mogłaby prowadzić do naruszenia prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2127/11 oraz z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 1932/13 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stwierdzić trzeba, że uznanie określonego schorzenia za chorobę zawodową nie zostało pozostawione ani swobodnemu uznaniu organu orzekającego w sprawie, ani nie odbywa się na zasadzie słuszności, czy na zasadzie sprawiedliwości społecznej. Jest to materia uregulowana normatywnie i tylko taka jednostka chorobowa może zostać uznana za zawodową, która została za taką przyjęta przez prawodawcę w stosownym akcie prawnym. Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Z przepisu tego wynika więc, że o uznaniu schorzenia za chorobę zawodową decyduje jego umieszczenie w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do wymienionego rozporządzenia oraz ustalenie, że schorzenie to zostało spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy, przy czym przy ocenie działania czynnika szkodliwego należy uwzględnić okoliczności wymienione w § 1 ust. 2 rozporządzenia.
Nie powinno budzić wątpliwości, że wydanie decyzji musi być poprzedzone orzeczeniem lekarskim stwierdzającym istnienie bądź brak istnienia choroby zawodowej oraz stosownym dochodzeniem epidemiologicznym, a pomiędzy stwierdzonym schorzeniem i istniejącym narażeniem musi istnieć związek przyczynowy. Istotne jest przy tym to, że nie każda rozpoznana u badanego jednostka chorobowa może być uznana za chorobę zawodowa, bowiem chorobę zawodową mogą stanowić wyłącznie schorzenia umieszczone w wykazie chorób zawodowych. Wbrew twierdzeniom autora kasacji, nie jest zatem do uznania określonego schorzenia za chorobę zawodową, wystarczająca ocena narażenia zawodowego. W warunkach rozpoznawanej sprawy nie stwierdzono u skarżącego takiej wady słuchu, z pominięciem zmian wynikających z wieku badanego, która pozwoliłaby na zdiagnozowanie choroby zawodowej.
Tym samym, prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, że bez zmiany orzeczenia uprawnionej jednostki medycznej właściwej do rozpoznania choroby zawodowej, które w zakresie rozpoznania rodzaju schorzenia wiąże organ sanitarny, nie jest możliwa zmiana przedmiotowej decyzji w trybie art. 154 K.p.a. Ponieważ w okolicznościach rozpoznawanej sprawy do zmiany orzeczenia lekarskiego nie doszło uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej była niemożliwa, o czym organy sanitarne, a za nimi Sąd pierwszej instancji prawidłowo orzekły.
Zauważyć trzeba również – w związku z pismami skarżącego kierowanymi do tutejszego Sądu – że nie było podstaw, aby zwracać się do Instytutu Medycyny Pracy o wydanie kolejnego orzeczenia lekarskiego o stanie jego słuchu. Po pierwsze, skarżący był wielokrotnie badany w toku postępowania, a przedstawiana przez niego dokumentacja medyczna była konsultowana przez ww. jednostkę orzeczniczą. Instytut Medycyny Pracy konsekwentnie przy tym formułował ocenę o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej. Najdobitniej zostało to wyjaśnione przez Instytut w pismach z dnia 31 grudnia 2012 r. i 29 sierpnia 2012 r., gdzie podkreślano, że uszkodzenie słuchu nie spełnia wymaganego kryterium głębokości uszkodzenia w uchu lepiej słyszącym oraz "agrawację niedosłuchu przez pacjenta", czy "chęć symulowania przez pacjenta większego niedosłuchu".
Po drugie skarżący zdaje się zupełnie pomijać to, że niniejsze postępowanie miało charakter nadzwyczajny i służyło przede wszystkim weryfikacji decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. Fakt zatem, że w orzeczeniu lekarskim z dnia 13 lipca 2001 r. brak jest wyników pomiarów przeprowadzonych badań, nie miał żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy, ponieważ w toku postępowania nie uzyskano stosownego orzeczenia lekarskiego (wydanego przez uprawnioną do tego jednostkę medyczną), które by stwierdzało wystąpienie u skarżącego przedmiotowej choroby zawodowej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.