Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 września 2018 r., sygn. akt I GSK 1197/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt I SA/Bk 141/15, oddalił skargę K. G. (skarżący), na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodkowiskowej w pomniejszonej wysokości na 2012 rok.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Skarżący [...] maja 2012 r. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012, w którym zadeklarował pakiet 5- Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 161,74 ha. Odpowiednio w dniach [...] czerwca, [...] lipca oraz [...] lipca 2012 r. pełnomocnik skarżącego złożył zmiany do wniosku, które zmniejszyły deklarowaną powierzchnię w pakiecie 5, wariant 5.1 ostatecznie do powierzchni 156,98 ha (157,35ha -0,37 ha). W trakcie weryfikacji wniosku oraz złożonych do niego zmian stwierdzono nieprawidłowości polegające na konflikcie krzyżowym, polegające na deklaracjach złożonych przez więcej niż jednego rolnika do przyznania płatności działek ewidencyjnych o nr: [...], [...], [...], [...], [...],[...]. Mając powyższe na uwadze, decyzją z [...] kwietnia 2013 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na 2012 rok.

Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z [...] lipca 2013 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Postanowieniem z [...] lipca 2013 r. organ I instancji zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, a następnie postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. zawieszone postępowanie zostało podjęte. Po rozpatrzeniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, decyzją z [...] kwietnia 2015 r., organ I instancji przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na 2012 rok. Decyzją z [...] września 2015 r., organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy zalecił organowi I instancji, aby przeprowadził postępowanie pod kątem zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych, a także analizy Planu Działalności Rolnośrodowiskowej, pod kątem, czy sporne działki (wycofane) zostały określone w planie działalności rolnośrodowiskowej i czy do powyższych działek została przyznana płatność rolnośrodowiskowa w 2011 r., w którym to wnioskodawca podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe.

Po ponownym rozpatrzeniu materiału dowodowego, decyzją z [...] listopada 2015 r. organ I instancji przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na 2012 rok, umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w części dotyczącej: (-) działki rolnej YD o pow.0,18 ha; (-) działki rolnej YA o pow. 0,84 ha; (-) działki rolnej YC o pow. 0,16 ha; (-) działki rolnej XC o pow. 0,37 ha; (-) działki rolnej YF o pow. 0,70 ha; (-) działki rolnej YE o pow. 0,22 ha; (-) działki rolnej YB o pow. 0,75 ha oraz odmówił rozwiązania umów dzierżawy dotyczących działek ewidencyjnych nr [...],[...] położonych w gminie G., obręb W. P.-Ł. R. W. jako zdarzenia siły wyższej lub wyjątkowej okoliczności, w przypadku wystąpienia której zwrot pomocy nie jest wymagany. Od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącego złożył odwołanie, w którym przedmiotowej decyzji zarzucił naruszenie art. 21 ust. 2 pkt. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 oraz art. 80 K.p.a, § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz obrazę art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2015 r., Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z [...] listopada 2015 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zaznaczył, że w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej stwierdzono rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez skarżącego, a powierzchnią referencyjną. Zawyżenie dotyczyło powierzchni użytków rolnych uprawnionych do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej na działce rolnej: CA (z powierzchni zadeklarowanej 57,16 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów powierzchnię 0,27 ha). Ponadto, organ wskazał, że w trakcie prowadzonej kontroli w odniesieniu m.in. do działki nr ewidencyjny [...] został stwierdzony konflikt krzyżowy, w wyniku czego skarżący [...] września 2012 r. wycofał ww. działkę, na której deklaracja trwałych użytków zielonych w pakiecie 5, wariant 5.1 wynosiła 2,91 ha.

W związku z tym, że różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym, a obszarem stwierdzonym nie przekroczyła 3% ale wyniosła ponad 2ha, płatność rolnośrodowiskowa w pakiecie 5, wariancie 5.1 w 2012 r. została przyznana do powierzchni stwierdzonej pomniejszonej o podwójną, stwierdzoną różnicę między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli administracyjnej, tj. 153.80 ha - (2 x 3.18 ha) =147,44 ha. Organ II instancji zaznaczył również, że organ I instancji w wyniku wycofania części wniosku [...] lipca 2012 r. i zmiany do wniosku w [...] lipca 2012 r. umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w części dotyczącej: (-) działki rolnej YD o pow.0,18 ha; (-) działki rolnej YA o pow. 0,84 ha; (-) działki rolnej YC o pow. 0,16 ha; (-) działki rolnej XC o pow. 0,37 ha; (-) działki rolnej YF o pow. 0,70 ha; (-) działki rolnej YE o pow. 0,22 ha; (-) działki rolnej YB o pow. 0,75 ha.

Następnie wskazując na obowiązujące przepisy dotyczące przyznawania pomocy finansowej na realizację programu rolnośrodowiskowego organ odwoławczy zaznaczył, że skarżący składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 zobowiązał się do realizacji podjętych zobowiązań przez okres 5 lat. Organ odwoławczy podniósł, że ze zgromadzonych dokumentów wynikało, że w 2012 r. skarżący nie zachował w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody, ponieważ zmniejszył powierzchnię realizacji zobowiązania w ramach pakietu 5, wariant 5.1, co potwierdza złożone w dniu [...] lipca 2012 r. wycofanie części wniosku (2,69 ha), tj. wycofaniem działek ewid.: nr [...] o pow. 0 70 ha, [...] o pow. 0,84 ha, nr [...] o pow. 0,75 ha, nr [...] o pow. 0,22ha, nr [...] o pow. 0,18 ha, jak również działki o nr ewid. [...] o pow. 0,16 ha, do której nie przyznano płatności rolnośrodowiskowej w 2011 r. (została wycofana z wniosku na 2011 r. zmianą do wniosku w dniu [...] maja 2012 r.) Zdaniem organu odwoławczego fakt niezachowania trwałych użytków zielonych w gospodarstwie skarżącego potwierdzało również złożone [...] lipca 2012 r. wycofanie działki ewid.

Nr [...], na której deklaracja pakietu 5, wariant 5.1 wynosiła 0,37 ha oraz zmniejszenie powierzchni o 2,91 ha spowodowane wycofaniem z wniosku (korekta wniosku) w dniu [...] września 2012 r. działki ewid. Nr [...]. W związku z naruszeniem § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, dotyczącego zachowania występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych, zastosowano § 27 ust. 4 ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

Dodatkowo podkreślił, że w myśl § 27 ust. 5 ww. rozporządzenia, przepisu ust. 4 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, jeżeli ponadto do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa. Organ stwierdził, że skarżący otrzymał w 2011 r. płatność rolnośrodowiskową za realizację pakietu 5 wariantu 5.1 do powierzchni 159,93 ha między innymi do działek o nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], które następnie wycofał z płatności w dniach [...] lipca 2012 r., [...] lipca 2012 r. i [...] września 2012 r., zmniejszając powierzchnię zobowiązania rolnośrodowiskowego w wariancie 5.1 do 153,80 ha, dlatego też przepis § 27 ust. 5 nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie.

Za bezzasadne organ uznał zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W ocenie organu odwoławczego, zebrany materiał dowodowy został oceniony prawidłowo. Wydając decyzję organ I instancji oparł się na obowiązujących przepisach prawnych, czemu dał wyraz w podstawie prawnej decyzji, a uzasadnienie faktyczne potwierdził uzasadnieniem prawnym. Organ II instancji przypomniał nadto, że na organie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie twierdzeń i uprawnień wnioskodawcy do otrzymania płatności. To na ubiegającym się o pomoc w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" spoczywa ciężar udowodnienia, że niezachowanie trwałych użytków zielonych, które występowały w gospodarstwie rolnym i określone były w planie działalności rolnośrodowiskowej nie powinno skutkować zastosowaniem sankcji z § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, z uwagi na wystąpienie okoliczności wyłączających, o których mowa w § 5 ust. 1 tego rozporządzenia.

Zdaniem organu rolnik nie ma "dowolności" w modyfikacji podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego, a dopuszczalne przypadki zmiany tego zobowiązania w trakcie jego trwania są jednoznacznie sprecyzowane w § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. nie znalazł również możliwości zastosowania w sprawie art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L z dnia 02 grudnia 2009 r.), ponieważ sankcje dotyczące niezachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych, nałożone przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. wynikają z przepisów prawa krajowego.

Organ II instancji stwierdził przy tym, że w niniejszej sprawie nie znalazły zastosowania przepisy art. 28 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w związku z art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE L 368 z 23 grudnia 2006 r.) oraz § 35 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, bowiem w aktach sprawy nie znajdowały się dokumenty potwierdzające wystąpienie przypadków siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych określone we wskazanych regulacjach prawnych.

Oddalając skargę na powyższą decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odnosząc się do istoty sporu w zaskarżonym wyroku z 14 września 2016 r. (zmniejszenie skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 oraz zastosowanie wobec skarżącego sankcji 20 %) wyjaśnił, że warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na realizację programu rolnośrodowiskowego, zakresie reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 ze zm., dalej powoływane jako rozporządzenie rolnośrodowiskowe). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz.

UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z poźn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych. Stosownie do § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone, w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz.

UE L 316 z 02.12.2009, str. 1), zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody. Ustawodawca w § 5 wymienionego rozporządzenia przyjął generalną zasadę, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że zmiana ta jest zgodna z enumeratywnie wymienionymi w punktach od 1 do 5 tego paragrafu i tylko w przypadku zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego dokonanej w myśl § 5 ust. 1 zmianę taką wprowadza się w planie działalności rolnośrodowiskowej zgodnie z § 5 ust.

2. Stąd rolnik nie ma "dowolności" w modyfikacji podjętego zobowiązania, a dopuszczalne przypadki zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego w trakcie jego trwania są jednoznacznie sprecyzowane. Skarżący składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 podjął się realizacji podjętych zobowiązań przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania. Podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 Ochrona siedlisk lądowych ptaków Natura 2000 na powierzchni 159,93 ha, zobowiązał się na mocy § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r., między innymi do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych. W 2012 r. powierzchnia realizacji zobowiązania w wariancie 5.1 wynosiła 153,80 ha. Stwierdzono zatem zmniejszenie obszaru trwałych użytków zielonych (działka ewidencyjna nr [...], nr [...] i nr [...]) łącznie o 3, 18 ha z powierzchni podjętego zobowiązania w ramach wariantu 5.1 co oznacza, że skarżący nie zachował w tym zakresie w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody. W konsekwencji, ze względu na naruszenie § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w ocenie Sądu organy prawidłowo zastosowały § 27 ust. 4 ww. rozporządzenia. Sąd za niezasadny uznał również zarzut błędnej wykładni § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez przyjęcie, że przepis znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy nie dokonano zmiany faktycznego przeznaczenia gruntów wycofanych z płatności. Zdaniem Sądu niewątpliwie w świetle § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz powołanego w jego treści § 4 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo – w rozumieniu § 27 ust. 4 – stanowi naruszenie obowiązku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Wynika to z faktu, że w myśl § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jednym z warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest realizowanie 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 – obejmującego wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Ustalając, natomiast co należy rozumieć poprzez "niezachowanie", o którym mowa w § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego uwzględnić należy treść § 27 ust. 5 ww. rozporządzenia, który stanowi, że przepisu ust. 4 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, jeżeli ponadto do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa. W ocenie Sadu z uwagi na treść wskazanych przepisów prawa przyjąć należało, że przeniesienie (w sposób określony przepisem) lub utrata posiadania gruntów – na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu nieużytkowane rolniczo – jest rodzajem niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo. W konsekwencji niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo skutkować winno zmniejszeniem płatności na zasadach określonych § 27 ust.

4. Wskutek bowiem tego rodzaju "niezachowania" trwałych użytków zielonych rolnik także nie realizuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Sąd zgodził się również z Organem odwoławczym, że w niniejszej sprawie nie znalazł zastosowania art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 65 ze zm.). Zgodnie ze wskazanym przepisem prawa obniżek i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Art. 73 ww. rozporządzenia ma więc zastosowanie do obniżek i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II cytowanego rozporządzenia. Zgodnie z Tytułem IV - Podstawa obliczania pomocy, obniżek płatności i wykluczeń z płatności, rozdział I odnosi się do niezgłoszonych obszarów, zaś rozdział II do ustaleń w odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności. W związku z tym, że nałożone w sprawie sankcje dotyczące nie zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych wynikają z przepisów prawa krajowego - rozporządzenia rolnośrodowiskowego, art. 73 nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.):

1. 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
2. a. § 27 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007—2013 (Dz. U. 2009.33.262) — dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe", poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie, gdy do powierzchni użytków zielonych, których posiadanie rolnik utracił, kiedykolwiek w przeszłości przyznano płatność rolno środowiskową, podczas gdy wykładnia wyrażona w wyrokach NSA w Warszawie II GSK 758/14 z dnia 26 maja 2015 r., II GSK 646/14 z dnia 26 maja 2015 r. wskazuje że warunek nieprzyznania płatności, obligujący organ do odstąpienia od 20-procentowej sankcji, należy odnosić do okresu już po utracie posiadania gruntów, a nie jakiegokolwiek okresu w przeszłości, w konsekwencji czego sąd błędnie uznał, że organ prawidłowo zastosował sankcję z § 27 ust. 4, pomimo, że w sprawie spełnione były wszystkie przesłanki określone w hipotezie przepisu § 27ust. 5 rozporządzenia rolno-środowiskowego wyłączające zastosowanie sankcji;
3. b. § 27 ust. 5 rozporządzenia rolno-środowiskowego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie, jedynie, w sytuacji gdy do powierzchni użytków zielonych, których posiadanie rolnik utracił płatność rolno środowiskowa nie była przyznana kiedykolwiek w przeszłości, w tym przed utratą władztwa nad tymi gruntami, podczas gdy wykładnia wyrażona w wyrokach NSA w Warszawie II GSK 758/14 z dnia 26 maja 2015 II GSK 646/14 z dnia 26 maja 2015 r. wskazuje że warunek uprzedniego nieprzyznania płatności, obligujący organ do odstąpienia od 20-procentowej sankcji, należy odnosić do okresu już po utracie posiadania gruntów, a nie jakiegokolwiek okresu w przeszłości, w konsekwencji czego sąd błędnie utrzymał w mocy wadliwe decyzje;
4. c. naruszenie art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str.1, ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że przepis ten nie znajduje zastosowania w sytuacji gdy Skarżący nie ponosi odpowiedzialności za rzekomo popełnione nieprawidłowości, ponieważ dokonane zmniejszenia deklarowanej we wniosku powierzchni wynikły z niezawinionej przez niego utraty władztwa nad gruntami, w konsekwencji czego Sąd niesłusznie utrzymał w mocy wadliwą decyzję, na mocy której zastosowano względem skarżącego obniżkę płatności;
5. 2. Naruszenie przepisów postępowania, tj.
6. a. art. 3 § 1 i § 2 ust.1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, w konsekwencji zaakceptowania w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ oparł swe rozstrzygnięcie na nieprawidłowo zinterpretowanych przepisach rozporządzenia w sytuacji gdy do utraconych gruntów dokonano płatności jedynie przed datą ich utraty, co zgodnie z wykładnią przedstawioną w ww. wyrokach NSA nie powinno skutkować nałożeniem sankcji, w wyniku czego niesłusznie utrzymano w mocy wadliwe decyzje;
7. b. art. 134 § 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granicę, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, w szczególności w związku z nieuwzględnieniem przez organ II instancji okoliczności nakazujących zastosowanie zwolnienia od sankcji zdefiniowanych w § 27 ust. 5 rozporządzenia rolno- środowiskowego, z których wynika, że w przypadku Skarżącego sankcje te nie mają zastosowania;
8. c. art. 133 § 1, 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 21 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz., 173 ze zm.) poprzez akceptację dla naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów wybiórcze rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, w szczególności faktu, że do utraconych gruntów dokonano płatności jedynie przed datą ich utraty, co zgodnie z wykładnią przedstawioną w ww. wyrokach NSA nie powinno skutkować nałożeniem sankcji, w wyniku czego niesłusznie utrzymano w mocy wadliwą decyzję i doszło do oddalenia skargi, zamiast jej uwzględnienia.

W uzasadnieniu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, skarżący przedstawił argumenty na ich poparcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie:

1. 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu najczęściej wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie ocenie podlega m.in. proces subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

Skarga kasacyjna złożona w sprawie niniejszej oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji NSA zasadniczo w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej. W ramach podstawy wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a skarżący podniósł zarzuty procesowe naruszenia art. 3 § 1 i 2 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji zaakceptowania faktu, że rozstrzygnięcie oparto na nieprawidłowo zinterpretowanych przepisach rozporządzenia, art. 134 § 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granicę, w związku z nieuwzględnieniem okoliczności nakazujących zastosowanie zwolnienia od sankcji zdefiniowanych w § 27 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, z którego to przepisu wynika, że w przypadku Skarżącego sankcje te nie mają zastosowania.

Ponadto, w ocenie z skarżącego zaskarżony wyrok narusza art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez akceptację dla naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów, wybiórcze rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, w szczególności faktu, że do utraconych gruntów dokonano płatności jedynie przed datą ich utraty, w wyniku czego niesłusznie utrzymano w mocy wadliwą decyzję i doszło do oddalenia skargi, zamiast jej uwzględnienia. Odnosząc się do powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywiedzione w tej postaci zarzuty procesowe nie są zasadne i nie podważają skutecznie trafności podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Podkreślić bowiem należy, że wskazane w pkt 2 ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej jako naruszone przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. mają charakter norm wynikowych, nie stanowiąc tym samym samodzielnie skutecznej podstawy kasacyjnej.

Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut ich złamania, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut ze wskazaniem naruszenia przepisów postępowania, którym – jej zdaniem – uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Zarzut naruszenia wskazanych przepisów powiązano natomiast w pkt 2 ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 145 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 21 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu. Zasada wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, o której mowa w art. 21 ust 2 ustawy o wspieraniu została, zdaniem Skarżącego naruszona poprzez akceptację faktu, że do utraconych gruntów dokonano płatności jedynie przed datą ich utraty, co było, zdaniem skarżącego przyczyną wadliwego zastosowania norm prawa materialnego.

W ocenie NSA tak sformułowane zarzuty naruszenia prawa procesowego nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. Z ich uzasadnienia w istocie wynika, ze skarżący nie kwestionuje ustalonego stanu faktycznego zmierzając do podważenia prawidłowości zastosowania stanowiących podstawę rozstrzygnięcia przepisów materialnych. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. również nie jest usprawiedliwiony. W przepisie tym określono bowiem właściwość rzeczową sądów administracyjnych i przewidziano, w ramach kontroli, stosowanie ustawowych środków. Naruszenie powołanego przepisu mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowanie środka nieznanego ustawie, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Sąd I instancji rozpoznał skargę i skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa oraz władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego. W tym miejscu wskazać należy, że sąd administracyjny nie dokonuje własnej oceny materiału dowodowego bowiem w ramach uprawnień określonych art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a jego działania ograniczają się do kontroli działalności administracji publicznej poprzez badanie legalności tj. zgodności z prawem (materialnym jak i zasadami postępowania administracyjnego) decyzji administracyjnych. Wskazany natomiast przez autora skargi kasacyjnej jako naruszony przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., odnoszący się do uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu w postępowaniu przed sądem administracyjnym w żaden sposób nie został uzasadniony. Przepis art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. nie stanowi dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.

Celem tego postępowania nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Zarzut naruszenia powyższego przepisu nie może być zatem uznany za usprawiedliwiony. Zatem z uwagi na powyższe ustalony w sprawie stan faktyczny uznać należy za prawidłowy. Natomiast, jak już wyżej wskazano, uzasadnienie podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania i powiązanie ich z przepisami prawa materialnego wskazuje w istocie na zarzuty stanowiące podstawę do sformułowania skargi kasacyjnej w oparciu o treść art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenia prawa materialnego.

W ocenie NSA w składzie orzekającym w sprawie również i te nie okazały się trafne. Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie § 27 ust. 4 rozporządzenia PRŚ z dnia 26 lutego 2009 r. poprzez jego błędną wykładnię, a w rezultacie nieprawidłowe w zastosowanie. Również zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania formułuje co do zaskarżonego wyroku w zakresie stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia organów ARiMR § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (PRŚ 2009). Niezależnie od zakwestionowania prawidłowości odmowy zastosowania wyjątku od nałożenia sankcji 20%, o czym stanowi § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, skarżący kwestionuje również zaprezentowane przez organ, a zaakceptowane przez Sąd I instancji rozumienie § 27 ust. 4 rozporządzenia przez błędne przyjęcie sankcjonowania utraty posiadania użytku zielonego.

W ocenie autora skargi kasacyjnej § 27 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego odnosi się bowiem tylko do takich zdarzeń, których skutkiem "niezachowania" TUZ-ów jest ich zniszczenie lub przekształcenie. Zatem z tylko z tymi zdarzeniami faktycznymi przepis ten należy wiązać i tylko wówczas znajdzie zastosowanie sankcja 20%. Tym samym, jak wywodzi, sankcja wynikająca z § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie mogła mieć w sprawie zastosowania, gdyż w sprawie spełnione były wszystkie przesłanki określone w hipotezie przepisu par. 27 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiekowego wyłączając zastosowanie sankcji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to nie jest zasadne. Z niezakwestionowanego stanu sprawy wynika, iż skarżący w 2011 r. podjął pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe w pakiecie 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000 i otrzymał w 2011 r. i 2012 r. płatność rolnośrodowiskową do powierzchni 159,93 ha między innymi do zadeklarowanych do programu działek ew. nr [...],[...],[...],[...],[...], [...],[...], które następnie wycofał z płatności w dniach [...] lipca 2012 r, [...] lipca 2012 r. i [...] września 2012 r. zmniejszając powierzchnię zobowiązania rolnośrodowiskowego w wariancie 5.1 dp 153, 80 ha, Zgodnie z treścią § 27 ust. 5 mającego w sprawie zastosowanie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. (PRŚ 2009) – jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zmniejszenie o taką powierzchnię, w okresie objętym zobowiązaniem rolnośrodowiskowym powierzchni gruntów użytkowanych jako trwałe użytki zielone (TUZ) należy uznać, jak zasadnie w sprawie przyjęto, według treści wskazanego wyżej § 27 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jako niezachowanie któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Powyższe w konsekwencji uzasadnia uznanie, że płatność rolnośrodowiskowa przysługuje, w takiej sytuacji w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. W przepisie § 27 ust. 4 rozporządzenia (PRŚ 2009) jest bowiem mowa wprost o odstępstwie od wielkości trwałych użytków zielonych określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej, wyrażającym treść zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Prawodawca wskazał natomiast w § 27 ust. 4 rozporządzenia na "niezachowanie" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów. W efekcie trafnie Sąd I instancji uznał, iż również przeniesienie (pozbycie się) lub utrata posiadania gruntów, na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu nieużytkowane rolniczo, jest rodzajem niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo. W tej mierze NSA w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, w istocie zbieżny z wyrażonym w dotychczasowym orzecznictwie (między innymi w sprawach sygn. akt. II GSK 646/14, II GSK 1998/14, II GSK 2918/14, II GSK 2909/14, II GSK 5361/16), mający odniesienie do sprawy niniejszej. Według § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 26 lutego 2009 r., wskazanego w § 27 ust. 4 rozporządzenia, rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 /.../ zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody.

W świetle obu powołanych regulacji nie powinno budzić wątpliwości, że niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo jest naruszeniem obowiązku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Podkreślić w tym miejscu należy, należy że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 26 lutego 2009 r., jednym z warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest realizowanie 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych.

Przyjęcie więc, że niezachowanie (...) trwałych użytków zielonych zawarte § 27 ust. 4 rozporządzenia z 26 lutego 2009 r., obejmuje tylko zniszczenie lub zmianę dotychczasowej uprawy jako jedyne elementy zakresu pojęcia "niezachowania" jest nieuzasadnione. Realizacja zobowiązania rolnośrodowiskowego dotyczy bowiem również, realizacji zobowiązania na zadeklarowanych (co do wielkości) gruntach. Zważyć należy również, iż zgodnie z § 27 ust 5 rozporządzenia z 26 lutego 2009 r., przepisu § 27 ust. 4 tego rozporządzenia nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa.

Z przepisu tego wynika jednoznacznie, iż "niezachowanie" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo obejmuje zawsze przeniesienie lub utratę posiadania gruntów. W konsekwencji tego rodzaju niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo skutkować będzie zasadniczo (z wyjątkiem określonego tym przepisem przypadku) zmniejszeniem płatności na zasadach określonych § 27 ust. 4 rozporządzenia z 26 lutego 2009 r. Odnosząc powyższe do stanowiska skarżącego zawartego w złożonym środku prawnym nie sposób zatem przyjąć zaprezentowanej w skardze kasacyjnej argumentacji, iż § 27 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego odnosić należy tylko do takich zdarzeń, których skutkiem niezachowania TUZ-ów jest ich zniszczenie lub przekształcenie i tylko z tymi zdarzeniami faktycznymi należy ten przepis wiązać, i tylko wówczas znajdzie zastosowanie sankcja 20%.

Powołane przez skarżącego judykaty i zaprezentowany w nich pogląd, że "niezachowanie występujących w gospodarstwie rolnym użytków zielonych", to w gruncie rzeczy doprowadzenie do ich zniszczenia i to należy dopiero należy sankcjonować – nie spotkał się w orzecznictwie NSA z uznaniem, czego dowodem są chociażby wskazane wyżej, jak i powołane przez skarżącego w skardze kasacyjnej wyroki (por. II GSK 758/14, II GSK 646/14). Sąd w składzie orzekającym podziela w całości zaprezentowane wyżej stanowisko, a co za tym idzie tym uznaje za trafny wyrażony przez WSA pogląd co do rozumienia pojęcia " niezachowanie" trwałych użytków zielonych.

Odnosząc się natomiast do zasadniczej kwestii zarzutów zawartych w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej tj. błędnej wykładni § 27 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. i sformułowania "gdy do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznania płatność rolnośrodowiskowa", określonego w § 27 ust. 5 rozporządzenia z 26 lutego 2009 r., należy zauważyć, iż z analizy przepisu § 2 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia wynika, iż przez powyższe działki należy rozumieć te, na których było realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe.

Zauważyć należy także, że rolnik składa corocznie wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, a Kierownik ARiMR przyznaje tę płatność w drodze decyzji kolejno w każdym roku do dnia 1 marca roku następującego po roku w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Jak wskazuje treść § 27 ust. 5 rozporządzenia z 26 lutego 2009 r., zmniejszenie płatności na skutek okoliczności tam określonych, rozważana jest w toku rozpoznawania wniosku ("płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20%"). Natomiast zwrot użyty w § 27 ust. 4 "gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa" należy rozumieć w ten sposób, iż chodzi o działki co do których nie przyznano płatności rolnośrodowiskowej, podczas rozpoznawania poprzedniego wniosku o płatność (uprzednio).

Określenie to nie dotyczy więc okoliczności zaistniałych w czasie rozpoznania bieżącego wniosku o płatność, w trakcie rozpoznania którego stwierdzono okoliczności określone w § 27 ust. 5 rozporządzenia z 26 lutego 2009 r. Tym samym nie będzie podstaw do zastosowania § 27 ust. 5rozporządzenia z 26 lutego 2009 r., gdy w wyniku rozpoznania poprzedniego wniosku o płatność rolnośrodowiskową nie przyznano płatności do gruntów następnie wycofanych. Jednakże skoro, jak w sprawie niniejszej poza sporem pozostaje, iż płatność rolnośrodowiskowa za rok 2012 przyznana została do działek nr [...],[...],[...],[...],[...], [...],[...], zgodnie wnioskiem i planem działalności rolnośrodowiskowej, wyjątek o którym mowa w art. 27 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie mógł mieć zastosowania. Płatność bowiem została w 2011 r. beneficjentowi do tych działek przyznana.

Natomiast w 2012 r. stwierdzone zostało uchybienie w zakresie niezachowania TUZ. Wycofanie działek rolnych na skutek utraty czy zbycia posiadania w roku następnym, a tym samym niezachowanie TUZ-ów w roku 2012 spowodowało, jak zasadnie w sprawie przyjęto, konsekwencje dla producenta w postaci obniżenia płatności rolnośrodowiskowej o 20%. Interpretacja przepisu § 27 ust. 5 polegająca na wiązaniu odstąpienia od 20% sankcji od momentu utraty posiadania gruntów w stosunku do momentu otrzymania za nie płatności jest niewłaściwa, gdyż utrata posiadania gruntu przed otrzymaniem płatności nigdy nie prowadziłaby do nałożenia sankcji, a utrata gruntu po otrzymaniu płatności zawsze prowadziłaby do nałożenia sankcji. Tymczasem ustawodawca w ust. 5 § 27 rozporządzenia wskazuje precyzyjnie rok nałożenia 20% sankcji jako rok "w którym zostało stwierdzone takie uchybienie", a w ust. 6 kryterium odstąpienia od sankcji uzależnia od "a do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa".

Jedyna racjonalna interpretacja ust. 6 polega na tym, aby płatność rolnośrodowiskowa za dane działki dotyczyła roku bezpośrednio poprzedzającego rok, w którym stwierdzono uchybienie związane z utratą tychże działek. Wtedy 20% sankcja zostanie nałożona jednokrotnie – wyłącznie w roku, w którym zostało stwierdzone takie uchybienie. Natomiast w przypadku następnego (kolejnego) wniosku beneficjenta o płatność rolnośrodowiskową, mimo że rolnik nie będzie realizował podjętego pięcioletniego zobowiązania określonego w planie działalności rolnośrodowiskowej wobec uprzedniego wycofania przedmiotowych działek z programu, nie narazi się na konsekwencje sankcji za niezachowanie TUZ- ów, gdyż za poprzedni rok płatność za wycofane działki nie była już przyznana. Opisany powyżej mechanizm płatności rolnośrodowiskowej z zastosowaniem 20% sankcji ilustruje istotę działania obniżek określonych w § 27 ust. 5 i 6 rozporządzenia.

Natomiast sposób rozumienia powyższego przepisu zaprezentowany przez skarżącego powoduje, że sankcja w postaci zmniejszenia płatności nie będzie miała zastosowania w sytuacji niezachowania TUZ-ów w przypadku gdy strona w kolejnych latach podjętego zobowiązania nie realizuje go na powierzchni zadeklarowanej – określonej w planie działalności rolnośrodowiskowej, co prowadzi w rezultacie do dowolnej i bez narażenia się na ujemne konsekwencje modyfikacji podjętego zobowiązania. W świetle § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego rolnik nie ma dowolności modyfikacji podjętego zobowiązania, a dopuszczalne przypadki jego zmiany w trakcie trwania są jednoznacznie sprecyzowane w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Z przyczyn wyżej podanych zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej są nieuzasadnione.

Nie można również podzielić zasadności zarzutu naruszenia art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że przepis ten nie ma zastosowania w sytuacji gdy, zdaniem skarżącego, nie ponosi on odpowiedzialności za rzekomo popełnione nieprawidłowości, ponieważ dokonane zmniejszenia deklarowanej we wniosku powierzchni wynikły z niezawinionej przez niego utraty władztwa nad gruntami oraz z odmiennego sposobu pomiaru działek rolnych przez Agencję, przy jednoczesnym zachowaniu ich rzeczywistej powierzchni.

Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, że w sprawie niniejszej niezachowanie trwałych użytków zielonych nastąpiło w wyniku utraty (przeniesienia) posiadania takich gruntów, a nie ustalenia w wyniku kontroli, czy powierzchnia kwalifikująca się do płatności nie jest większa niż maksymalny obszar kwalifikowany. Tego rodzaju "przedeklarowanie" istotnie nie ma związku z "niezachowaniem" trwałych użytków zielonych w wyniku utraty lub przeniesienia posiadania. Uznać bowiem należy, że aby zastosować 20 % obniżkę płatności w danym roku za niezachowanie trwałych użytków zielonych to użytek ten i prawidłowa deklaracja realizacji zobowiązania musiała istnieć (por. wyrok NSA z 12 lutego 2015r. sygn. akt II GSK 2475/13). Z niekwestionowanego natomiast stanu faktycznego sprawy niniejszej wynika, iż sytuacja taka nie miała miejsca bowiem niezachowanie TUZ-ów nastąpiło z powodu wycofania działek zgłoszonych do programu rolnośrodowiskowego, wskutek utraty w 2012 r. ich posiadania.

Zdaniem skarżącego niezasadnie przyjęto, że przepis ten nie znajduje zastosowania. Zarzut ten, zdaniem NSA jest chybiony. W tym miejscu wskazać bowiem należy wskazuje, że zgodnie z art. 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 do celów płatności rolnośrodowiskowych stosuje się odpowiednio, między innymi, art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Przepis ten odnosi się do obniżek i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Zgodnie z Tytułem IV – Podstawa obliczania pomocy, obniżek płatności i wykluczeń z płatności, rozdział I odnosi się do niezgłoszonych obszarów, zaś rozdział II do ustaleń w odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności. W tym miejscu przypomnieć wypada, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 wykonuje rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Tym samym nie ma ono w całości bezpośredniego zastosowania do płatności rolnośrodowiskowych określonych rozporządzeniem Rady nr 1698/2005. Stosuje się je natomiast odpowiednio tylko w takim zakresie, jaki wynika z rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Zasady stosowania obniżek i zmniejszeń oraz wykluczeń w zależności od wagi niezgodności w zakresie podstawowych wymagań realizują przepisy krajowe rozporządzenia PRŚ 2013. Natomiast motyw 93 Preambuły rozporządzenia nr 1122/2009 określający, że obniżki oraz wykluczenia związane z kryteriami kwalifikowalności z zasady nie powinny być stosowane, w przypadku gdy rolnik dostarczył zgodne z faktami informacje lub jeśli może wykazać, że wina nie leży po jego stronie – mający swe rozwinięcie w przepisie art. 73 tego rozporządzenia, odpowiednio stosowany w sprawie wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej – w sprawie nie ma zastosowania, gdyż dotyczy nieprawidłowości wniosku o pomoc związanych z kryteriami kwalifikowalności.

Nie znajduje zatem odniesienia do spełnienia wymogów w zakresie warunków przyznania pomocy wynikających z innych odpowiednich wymogów obowiązkowych wynikających ponad wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. A zatem skoro nałożone w sprawie sankcje wynikają z niespełnienia ponadpodstawowych wymogów, bowiem niezachowania występujących w gospodarstwie rolnym określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych - art. 73 Rozporządzenia nr 1122/2009 nie ma, jak trafnie przyjął Sąd I instancji w sprawie zastosowania.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, wobec stwierdzenia, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie są uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.