Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 381/16, oddalił skargę T. K. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z [...] marca 2016 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na 2013 rok.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
W dniu [...] maja 2013 r. T. K. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok. Beneficjent zadeklarował w piątym roku 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego realizację pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne, także pakietu 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 i w ich ramach realizację: wariantu 2.1 – Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 18 ha na dwóch działkach rolnych, wariantu 2.3 – Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 119,29 ha na szesnastu działkach rolnych; wariantu 5.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 129,77 ha na siedmiu działkach rolnych.
W dniach [...] listopada 2013r. w gospodarstwie rolnym beneficjenta odbyła się kontrola w zakresie: kwalifikowalności powierzchni, zasad wzajemnej zgodności oraz realizowanego programu rolnośrodowiskowego. W wyniku kontroli ujawniono, że część powierzchni działek rolnych deklarowanych w ramach pakietu 5 – wariantu 5.1 pozostała nieskoszona. Weryfikacja wymogów w ramach pakietu 2 – wariantu 2.3 także ujawniła obszary niekoszenia. Ponadto beneficjent nie zebrał ściętej biomasy w wymaganym terminie na powierzchniach. Dla całego gospodarstwa stwierdzono ponadto naruszenie wymogu zachowania trwałych użytków zielonych.
W zakresie kontroli wzajemnej zgodności w odniesieniu do całego gospodarstwa stwierdzono, że rolnik nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta. Stwierdzono ślady wypalenia na gruntach rolnych, z wyjątkiem punktowych śladów po wypalaniu resztek pożniwnych. Przedmiotowe niezgodności ocenione zostały pod względem zasięgu, dotkliwości i trwałości.
W dniu [...] kwietnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 49 093,70 zł.
W wyniku odwołania strony Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił w całości decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podważył zasadność kodów niezgodności o identyfikatorach N 09 przypisanych do działek rolnych deklarowanych w wariancie 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, w tym zweryfikowaniu raportu z zakresu programu rolnośrodowiskowego decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. przyznał T. K. płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości w łącznej wysokości 58 075,10 zł, w tym: do – wariantu 2.1 – Uprawy rolnicze do powierzchni 18 ha w wysokości 10 807,20 zł; do wariantu 2.3 – Trwałe użytki zielone do powierzchni 114,1 ha w wysokości 9 186,01 zł; do wariantu 5.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000 do powierzchni 125,05 ha w wysokości 38 081,89 zł.
Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie decyzją z dnia [...] marca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Po analizie szkiców działek rolnych oraz dokumentacji fotograficznej zebranej w trakcie przeprowadzonej kontroli na miejscu organ odwoławczy stwierdził, że pomiar został przeprowadzony prawidłowo i wskazuje faktyczną powierzchnię użytkowaną działek rolnych w 2013 r., będących trwałymi użytkami zielonymi. Obszary zadrzewione i zakrzaczone oznaczone na szkicach istotnie znajdują się we wskazanych miejscach, co potwierdzają zdjęcia i jako występujące w skupiskach, nie mogą zostać uwzględnione do powierzchni użytkowanej rolniczo na działkach. Z tego powodu zdaniem organu te obszary zostały w sposób prawidłowy wykluczone z przyznania płatności.
Ponadto, na działce rolnej Ł oraz RR powierzchnia zmierzona w trakcie kontroli na miejscu była większa niż powierzchnia deklarowana. W związku z zaistnieniem na działkach rolnych deklarowanych w ramach jednej grupy upraw tych nieprawidłowości, powierzchnia kwalifikująca się do płatności w roku 2014 uległa kompensacji.
Odnośnie do zadeklarowanego wariantu 2.3 organ wskazał, że pozostawienie jakiejkolwiek powierzchni niekoszenia większej niż maksymalnie 10% powierzchni działki rolnej (na której realizowany jest równocześnie wariant 5.1) stanowi naruszenie wymogu zawartego w załącznik nr 3 dział II ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, co miało miejsce na działkach rolnych R, RR oraz Y. Ponadto, beneficjent naruszył wymóg zawarty w pkt 1 załącznika nr 3 dział II ust. 2 ww. rozporządzenia poprzez brak zebrania ściętej biomasy na działkach rolnych I i Ł. Organ odwoławczy wskazał, że działki rolne: R, RR oraz Y nie spełniały wymogu dotyczącego pakietu 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, zawartego w załączniku nr 3 dział IV ust. 2 pkt 4 lit. a rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Na działkach pozostawiono więcej niż 10% powierzchni nieskoszonej.
Wymóg wynikający z załącznika nr 3 dział IV ust. 2 pkt 4 lit. a) ww. rozporządzenia został naruszony na działce rolnej G, na której podczas kontroli na miejscu stwierdzono niezebraną biomasę. Organ wskazał również, że zachowany obszar niekoszenia na działce rolnej pozostawiono w innym miejscu, niż zaznaczono na załączniku graficznym do wniosku na 2013 rok. Rolnik nie zgłosił zmiany do wniosku, zatem prawidłowo zastosowano kod niezgodności N020 wobec działek rolnych G, GG, RA, RR, W oraz Y. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości, po zastosowaniu sankcji powierzchniowej, pakietowej i kodu niezgodności O6 (oznaczającego niezachowanie na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych -TUZ), a także sankcji związanej z naruszeniem norm i wymogów wzajemnej zgodności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę na powyższą decyzję.
Zdaniem Sądu I instancji, organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, a następnie w sposób wszechstronny rozważyły zgromadzony przez siebie materiał dowodowy. Z ustalonego stanu faktycznego wyciągnęły trafne wnioski odnośnie zastosowania prawa materialnego w zakresie sankcji, jakie zostały nałożone na beneficjenta. Nie naruszyły zatem prawa procesowego i materialnego, z którym wiązałby się skutek wpływu takiego naruszenia na wynik sprawy.
Sąd zauważył, że w sprawie przeprowadzono kontrolę na miejscu. Rolnikowi doręczono zarówno pierwszą, jak i skorygowana wersję raportu z tej kontroli. W raporcie wykazano sposób przeprowadzenia kontroli, dokonane ustalenia, a także stwierdzone nieprawidłowości, przyporządkowując je do określonych kodów. Jednocześnie poszczególne uchybienia znajdują udokumentowanie w wykonanej dokumentacji fotograficznej.
W trakcie prowadzonej kontroli rolnik nie podważył skutecznie ustaleń dokonanych przez organ. Nie zakwestionowano za pomocą stosownych dowodów przeprowadzonych pomiarów (twierdzenia rolnika o ich nieprawidłowości są gołosłowne), jak też nie wykazano nieprawidłowości ustaleń kontroli co do jakości realizacji programu rolnośrodowiskowego. Zgłoszone przez rolnika wnioski dowodowe zostały przez organ oddalone. To rolnik bowiem, jak podkreślił Sąd I instancji, ma obowiązek przedstawienia stosownych dowodów na swoją korzyść. Zdaniem WSA, beneficjent kwestionujący ustalenia organów ma obowiązek przedstawić kontrdowody, nie zaś obarczać organy ewentualną odpłatnością za prowadzenie takich dowodów.
Jednocześnie Sąd uznał za prawidłową argumentację organu co do braku podstaw do dopuszczenia dowodu z żądanych opinii wskazując, że w tym konkretnym przypadku wnioskowani opiniujący nie mieli uprawnień do dokonywania ustaleń w oparciu o przepisy unijne.
Odnośnie zarzutów naruszenia prawa materialnego Sąd I instancji stwierdził, że są one nieuprawnione, zaś postawienie ich w skardze nie zostało należycie uzasadnione.
W ocenie WSA, organ drugiej instancji odniósł się do poszczególnych uchybień i wskazał, na jakich działkach one zaistniały, z uwzględnieniem poszczególnych pakietów programu rolnośrodowiskowego realizowanego przez rolnika. Podał także, o ile miało to znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, na jakim obszarze dane uchybienie zaistniało. Co istotne, dla poszczególnych działek podlegających kontroli uznano po kilka nieprawidłowości podlegających kwalifikacji do poszczególnych kodów. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w protokołach kontroli.
Pomiędzy pierwszą decyzją o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości (uchyloną decyzją organu drugiej instancji), a decyzją wydaną przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, rozbieżność – na korzyść rolnika – dotyczy jedynie niestwierdzenia uchybienia o kodzie N09 (niewykoszenie lub wykoszenie w nieodpowiednim terminie), skutkującego pomniejszeniem płatności o 100% w stosunku do obszaru, na którym je stwierdzono.
Uwzględnienie skargi rolnika w tym zakresie i ustalenie, że nieprawidłowość ta w swej istocie nie zaistniała nie powoduje jednak możliwości przyznania mu płatności do działek "dotychczas objętych tym kodem" z uwagi na to, że na działkach tych stwierdzono również inne nieprawidłowości, które w pierwszej decyzji nie były sankcjonowane z uwagi na zastosowanie kodu powodującego zastosowanie sankcji stuprocentowej. Odstąpienie od stosowania sankcji związanej z tą nieprawidłowością spowodowało konieczność zastosowania sankcji związanych z innymi stwierdzonymi nieprawidłowościami, które dotychczas nie były stosowane z uwagi na sankcje związane z nieprawidłowością N09. Organ zatem dokonał określenia nieprawidłowości występujących na poszczególnych działkach objętych programem rolnośrodowiskowym, a następnie zakwalifikował je do określonych kodów. Kwalifikacja ta nie naruszała przepisów prawa materialnego i została szczegółowo przez organ uzasadniona.
Zdaniem Sądu I instancji, organ dokonał odpowiedniego określenia sankcji związanych z poszczególnymi uchybieniami. Najpierw odniósł się do uchybień o charakterze powierzchniowym, polegających na zmniejszeniu obszarów, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy i wobec stwierdzenia, że zmniejszenia te dla poszczególnych wariantów programu rolnośrodowiskowego zawierają się w przedziale pomiędzy 3 a 20% wielkości działek, zastosował sankcje z art. 16 ust. 3 i 5 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z uwzględnieniem § 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r.
Również szczegółowo, w ocenie WSA, organ wykazał podstawy do zastosowania sankcji związanych z nieprawidłowym realizowaniem programu rolnośrodowiskowego, w szczególności nieprawidłowe koszenie obszaru objętego tym programem. Sąd uznał, że dokonane w tym zakresie rozstrzygnięcia nie naruszają przepisów powołanych jako ich podstawa. Organ wskazał, jakie sankcje wiążą się z poszczególnymi uchybieniami zakwalifikowanymi do poszczególnych kodów i z uwzględnieniem powierzchni poszczególnych działek, na których stwierdzono uchybienia oblicza wysokość koniecznych do dokonania zmniejszeń płatności. Wyliczeń tych dokonano dla poszczególnych działek z uwzględnieniem poszczególnych wariantów programu rolnośrodowiskowego.
Osobno organ odwoławczy odniósł się do sankcji za naruszenie określone w kodzie O6, określającym niezachowanie na terenie gospodarstwa rolnego trwałych użytków zielonych, a także w sposób szczegółowy uzasadnił zastosowanie sankcji za naruszenie norm N.04.1 i N.06.1 dotyczących przestrzegania minimalnych wymogów przy prowadzeniu działalności rolniczej.
W ocenie WSA, organ każdorazowo w sposób bardzo dokładny odniósł się do wszelkich naruszeń zasad prowadzenia programu rolnośrodowiskowego i wskazał na przepisy będące podstawą jego orzeczenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1802 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 80 k.p.a. – polegające na tym, ze WSA w Rzeszowie wobec błędnej kontroli zaskarżonej decyzji, polegającej na niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej poprzez niezastosowanie środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 c p.p.s.a. – pomimo że w trakcie rozpoznawania sprawy organ nie rozpatrzył w sposób rzetelny i wyczerpujący całości materiału dowodowego i uznał, że organy obu instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a ocena dowodów i podjęte wnioski odpowiadają zasadom logiki i doświadczenia życiowego, w sytuacji gdy materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie został należycie zebrany, bowiem przeprowadzone kontrole, które stanowiły podstawę wydania decyzji nie były prawidłowe, albowiem skarżący miał ustalony indywidualny plan rolnośrodowiskowy, który jest inny z każdym rokiem, czego organ nie wziął pod uwagę w wydawaniu decyzji. Ponadto, organ uniemożliwił skarżącemu w postępowaniu administracyjnym przedstawienie dowodów co do okoliczności sprawy zgodnie z zasadą, iż ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne;
- 2. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 i 4 oraz art. 15 ust. 5 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 w zw. z art. 34 ust. 4 i 6 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 polegające na tym, że WSA w Rzeszowie w wyniku wadliwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 c p.p.s.a. – pomimo oparcia się przez organ, przy weryfikacji deklarowanej przez rolnika powierzchni działek rolnych, jedynie na wynikach przeprowadzonej w toku postępowania administracyjnego niewłaściwej weryfikacji w terenie (głównie poprzez fotografie), co skutkowało nierzetelnym i błędnym obliczeniem powierzchni gruntów uprawnionych do płatności rolnośrodowiskowej, gdyż wybór wskazanej metody kontroli nie uwzględnił specyficznego ukształtowania terenu na przedmiotowych działkach, ich charakteru oraz podejmowania w tym okresie przez rolnika czasowej konserwacji tych gruntów oraz nie uwzględnienia również faktu, że działki nie mogły być koszone w okresie ochronnym, co miało istotny wpływ na interpretację dokumentacji uzyskanej w wyniku tej kontroli;
- 3. art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 15 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009, polegające na zaniechaniu ustalenia – w szczególności przez powołanie biegłego odpowiedniej specjalności – czy zadeklarowana przez skarżącego "powierzchnia trwałych użytków zielonych" jest zgodna z wnioskiem skarżącego, a w konsekwencji oparcie decyzji na podstawie błędnie określonych powierzchni;
- 4. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak właściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegający na oparciu wyroku na błędnej powierzchni użytków zielonych skarżącego i w konsekwencji zmniejszeniu należnej płatności na rok 2013, a przez to naruszenie art. 113 § 1 p.p.s.a. i zamknięcie rozprawy, mimo że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 16 ust. 3, ust. 5 oraz ust. 7 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 w zw. z § 20 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez błędne zastosowanie, a to przyjęcie, że wobec skarżącego należy zastosować wskazane sankcje wobec spełnienia przez niego przesłanej uzasadniających zmniejszenie płatności, podczas gdy stan faktyczny nie uzasadnia zastosowania ww. przepisów, w szczególności w sytuacji niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, albowiem przeprowadzone kontrole odbywały się w dniach [...] listopada 2013 r., podczas gdy zgodnie z obowiązującymi zasadami dotyczącymi koszenia działek w programie Natura 2000 mogą być one koszone w zależności od przewidywanego wpływu na ochronę siedliska na działce – raz w roku lub raz na dwa lata;
- 2. art. 28 c ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w zw. z art. 51 ust. 4 lit. a rozporządzenia nr 1698/2005 poprzez jego niezastosowanie, a zgodnie z którym zmniejszenia i redukcji płatności nie stosuje się, jeżeli nie można przypisać winy beneficjentowi;
- 3. § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że działki rolne powinny mieścić się w granicach ewidencyjnych działki.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach środka prawnego, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje. Oznacza to, że NSA jako Sąd drugiej instancji związany jest podstawami oraz wnioskami zawartymi w skardze kasacyjnej. Związanie to sprowadza się do możliwości badania naruszenia tylko tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez skarżącą kasacyjnie stronę. Sąd przy tym nie jest władny do dokonywania wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowania, czy też uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej, których prawidłowe sformułowanie polega na podaniu konkretnych przepisów prawa, jakie zostały naruszone oraz wskazaniu na czym to naruszenie polegało.
Ów formalizm wiąże się z powinnością prawidłowego konstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia.
Skarga kasacyjna została oparta na powiązanych ze sobą, określonych w art. 174 p.p.s.a. obydwu podstawach kasacyjnych. W tej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.
W sprawie niniejszej T. K. złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok. Beneficjent zadeklarował w piątym roku 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego realizację pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne, także pakietu 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 i w ich ramach realizację: wariantu 2.1 – Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 18 ha na dwóch działkach rolnych, wariantu 2.3 – Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 119,29 ha na szesnastu działkach rolnych; wariantu 5.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 129,77 ha na siedmiu działkach rolnych.
W wyniku przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym beneficjenta kontroli w zakresie: kwalifikowalności powierzchni, zasad wzajemnej zgodności oraz realizowanego programu rolnośrodowiskowego stwierdzono: mniejszą aniżeli zadeklarowaną do płatności faktyczną powierzchnię użytkowaną działek rolnych w 2013 r., będących trwałymi użytkami zielonymi (przedeklarowanie powierzchni działek zgłoszonych do płatności), ujawniono, że część powierzchni działek rolnych deklarowanych w ramach pakietu 5 – wariantu 5.1 pozostała nieskoszona. Ponadto beneficjent nie zebrał ściętej biomasy w wymaganym terminie na powierzchniach. Zachowany obszar niekoszenia na działce rolnej pozostawiono w innym miejscu niż zaznaczono na załączniku graficznym do wniosku na 2013 rok. Rolnik nie zgłosił zmiany do wniosku, zatem zastosowano kod niezgodności N020 wobec działek rolnych G, GG, RA, RR, W oraz Y. Dla całego gospodarstwa stwierdzono ponadto naruszenie wymogu zachowania trwałych użytków zielonych.
W odniesieniu do całego gospodarstwa stwierdzono również, że rolnik nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta. Stwierdzono ślady wypalenia na gruntach rolnych. Przedmiotowe niezgodności ocenione zostały pod względem zasięgu, dotkliwości i trwałości.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego związane z powyższymi ustaleniami zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w pkt 1-4 petitum skargi kasacyjnej okazały się chybione.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu najdalej idącego, tj. zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej). NSA zauważa, że zarzut ten nie został właściwie uzasadniony, co uniemożliwia w zasadzie jego merytoryczną ocenę. Obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest bowiem uzasadnienie zarzutu kasacyjnego, a w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. również wykazanie wpływu naruszenia prawa procesowego na wynik sprawy.
Natomiast Sąd I instancji uzasadnił wyrok zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., bo zawarł w nim wszystkie przewidziane w tym przepisie elementy. W myśl wskazanej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Omawiany przepis może także stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żadna z wyżej wskazanych okoliczności w sprawie nie występuje. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na dokonanie zarówno kontroli instancyjnej, jak i na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji. Sąd wskazał zarówno podstawę prawną oddalenia skargi, jak też przedstawił argumentację wyjaśniającą, co doprowadziło Sąd do wniosku, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Jako niezasadny uznać należy też zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a poprzez, zdaniem skarżącego, nienależyte wykonanie obowiązku kontroli. W przepisie art. 3 § 1 p.p.s.a. określono właściwość rzeczową sądów administracyjnych i przewidziano, w ramach kontroli, stosowanie ustawowych środków. Naruszenie powołanego przepisu mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał skargę i skontrolował, czy organy ARiMRu w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa oraz rozstrzygnął spór publicznoprawny, podzielając trafność rozstrzygnięcia organów Agencji co do istnienia przesłanek przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości.
Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a nie może być zatem uznany za usprawiedliwiony. Przepis ten nie stanowi bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.
Niezasadne okazały się też zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 80 k.p.a. Podniesione uchybienia proceduralne w istocie sprowadzają się do nieprawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z powodu oparcia się jedynie na raporcie z kontroli bez uwzględnienia rejestru z działalności rolnośrodowiskowej oraz dowodów zgłoszonych przez stronę. Skarżący zarzuca, że wadliwie przeprowadzone, wskutek powyższych uchybień postępowanie przed organami Agencji, zaakceptowane przez Sąd I instancji, skutkowało wyciągnięciem błędnych wniosków i zastosowaniem niewłaściwych podstaw prawnych oraz wydaniem merytorycznie błędnych decyzji. Autor skargi kasacyjnej takie działanie uznał za niezgodne z zasadami wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i dokonania oceny na podstawie jego całokształtu.
Zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów uznać należy za chybiony, bowiem Sąd I instancji zasadnie uznał, akceptując przeprowadzone przed organami Agencji postępowanie, jako zgodne z obowiązującymi regułami prawa określonymi art. 21 ust 2 pkt 1 i 2 i ust 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Organy ARiMR zebrały w sposób prawidłowy materiał dowodowy i na jego podstawie dokonały właściwej, niewadliwej interpretacji rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zarzut skargi kasacyjnej, iż w celu ustalenia stanu faktycznego zebrane w sprawie dowody były niewystarczające nie jest trafny.
W tym miejscu wskazać należy, iż przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) nieco inaczej aniżeli zasady procedury administracyjnej określone w k.p.a. statuują pozycję strony w postępowaniu o przyznanie pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem. Art. 21 ust. 1 powołanej wyżej ustawy stanowi, iż do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Jednakże w myśl pkt 3 powyższego przepisu organ administracyjny udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, jak również (pkt 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W zakresie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu powyższa regulacja ograniczyła stosowanie tego przepisu do przypadków wystąpienia przez strony z żądaniem czynnego udziału w postępowaniu lub udzielenia informacji.
W tym postępowaniu organ Agencji nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodu. To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu, zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Porównanie przytoczonej regulacji z zasadami ogólnymi zawartymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca we wskazanej kategorii spraw odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., co w praktycznym wymiarze powinno wyrażać się w uaktywnieniu stron tego postępowania. Tym samym, w wyniku kontroli legalności decyzji do zadań Sądu orzekającego należy ocena, czy z nałożonego w/w regulacją obowiązku – wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego organy się wywiązały.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zadaniu temu sprostał, akceptując przeprowadzone przez organy ARiMR postępowanie jako zgodne z zasadami procedury administracyjnej. Z tego też względu nie można poczynić mu skutecznych zarzutów nieprawidłowej kontroli legalności działania organów przez zaakceptowanie faktu nieprzeprowadzenia dowodów wskazanych w odwołaniu. Stawiając zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów procesowych skarżący zarzuca w szczególności, że organ nie wziął pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy i wydawaniu decyzji indywidualnego planu rolnośrodowiskowego. Powyższy zarzut jest chybiony, bowiem organ w uzasadnieniu swojej decyzji bardzo szczegółowo wyjaśnił i opisał tę kwestię, wskazując, że podczas kontroli gospodarstwa zweryfikowaniu podlegała powierzchnia zgłoszona do płatności (pomiarów dokonano na podstawie odbiornika GPS) oraz wymogi rolnośrodowiskowe – gdzie obszar kontroli został dostoswany do indywidualnego programu rolnośrodowiskowego, bowiem kontroli podlegały warianty deklarowane przez beneficjenta w roku 2013, tj. wariant 2.1, 2.3 oraz 5.1.
Dowodem na to, iż analizowano indywidualny program rolnośrodowiskowy są zawarte w raporcie kontroli daty koszenia działek rolnych zbieżne z datami zanotowanymi przez beneficjenta w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej, okazanym w dacie kontroli. Należy przy tym podkreślić, na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że indywidualny plan rolnośrodowiskowy nie oznacza planu dowolnie sporządzonego z pominięciem zasad i wymogów przyznawania płatności rolnośrodowiskowych, lecz plan rolnośrodowiskowy sporządzony indywidualnie w takim znaczeniu, że sporządzony zgodnie z zasadami i wymogami dla indywidualnie wybranego przez rolnika pakietu/pakietów i ich wariantu/wariantów.
Za bezzasadny uznać należy też zarzut, że organ uniemożliwił skarżącemu w postępowaniu administracyjnym przedstawienie dowodów co do okoliczności sprawy, bowiem ani w trakcie kontroli, ani w toku postępowania administracyjnego zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na to, że kontrola została przeprowadzona nierzetelnie, co słusznie potwierdził Sąd I instancji. W przedmiocie wniosków dowodowych zgłoszonych w postępowaniu odwoławczym również w sposób właściwie uzasadniony wskazano przyczyny ich nieuwzględnienia.
Sąd I instancji prawidłowo też przyjął, że jeżeli rolnik chciał zakwestionować przyjętą przez organ powierzchnię obszaru, na którym prowadzony jest program rolnośrodowiskowy określony w raporcie, to wówczas powinien przedstawić określone dowody na poparcie swoich twierdzeń, celem dokonania przez kontrolujących weryfikacji raportu pod kątem przedstawionego dokumentu i ewentualnego wytłumaczenia lub eliminacji rozbieżności. Podobnie negatywnie należało ocenić wnioskowany przez stronę dowód z opinii biegłego z zakresu rolnictwa co do określenia powierzchni oraz wyliczenia płatności rolnośrodowiskowej przysługującej skarżącemu na 2013 r., skoro nie jest to rola biegłego z zakresu rolnictwa, a organu ARiMR dysponującego środkami na cele pomocowe i przyznającego pomoc w ramach programu rolnośrodowiskowego, jak wynika z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.
Co do ustaleń kontrolerów skarżący zarzuca (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), że Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli legalności decyzji, opierając się jedynie na wynikach przeprowadzonej w toku postępowania administracyjnego niewłaściwej weryfikacji w terenie deklarowanej przez skarżącego powierzchni działek rolnych (głównie przez fotografie), co skutkowało błędnym obliczeniem powierzchni gruntów uprawnionych do płatności. Zarzut ten jest chybiony. WSA w Rzeszowie prawidłowo uznał, iż organ w przedmiotowej sprawie przeprowadził kontrolę na miejscu i z kontroli tej został sporządzony protokół obrazujący poczynione przez organ ustalenia, w tym w zakresie prawidłowości realizowania przez rolnika programu rolnośrodowiskowego – odnośnie powierzchni, na jakiej program ten jest realizowany, jak również w zakresie wykonywania obowiązków (wymogów) ciążących na beneficjencie takiego programu.
Z czynności tych został sporządzony protokół, który obejmował ustalenia poczynione przez kontrolerów. Sporządzający go kontrolerzy mieli stosowne uprawnienia do przeprowadzania takich kontroli. W materiałach załączonych do akt sprawy znajduje się raport z kontroli, jak też zdjęcia wykonane przez nich na gruncie obrazujące stwierdzone uchybienia. Zdjęcia te stanowią, jak trafnie w sprawie podkreślono, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – dowód w sprawie, nie zaś jedyny czy też główny przedmiot sposobu weryfikacji zadeklarowanej do płatności powierzchni. Rolnik został o kontroli powiadomiony i – jak wynika z protokołu – był w trakcie jej przeprowadzania obecny. Skarżącemu doręczono zarówno pierwszą, jak i skorygowaną wersję raportu z tej kontroli. W raporcie tym wykazano sposób przeprowadzenia kontroli, dokonane ustalenia, w tym stwierdzone nieprawidłowości, przyporządkowując je do określonych kodów.
Sąd I instancji zasadnie zatem przyjął, iż organ posiadał dowody do dokonania ustaleń faktycznych, na których oparł swoje merytoryczne rozstrzygnięcia. Kontrolerzy wzięli też pod uwagę plan rolnośrodowiskowy i rejestr działalność rolnośrodowiskowej.
Natomiast niezrozumiałym jest zarzut skarżącego, że nie wzięto pod uwagę "podejmowania przez rolnika czasowej konserwacji gruntów", bowiem jak słusznie wskazuje w odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, brak jest takiego pojęcia przy wymogach zobowiązań rolnośrodowiskowych. Skarżący zarzuca również, że Sąd I instancji odstąpił od powołania biegłego odpowiedniej specjalności w celu ustalenia, czy zadeklarowana przez niego powierzchnia trwałych użytków zielonych jest zgodna z jego wnioskiem, jak też błędnie uznał, iż raport wraz ze szkicami i zdjęciami fotograficznymi obrazuje w sposób pełny rzeczywisty stan działek. Zarzut ten jest bezzasadny, gdyż zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Jak wynika z tego przepisu przeprowadzenie przez sąd administracyjny jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów jest niedopuszczalne. Zatem WSA w Rzeszowie prawidłowo odmówił dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z opinii biegłego. Skarżący zaś nie przedstawił Sądowi jako dowodu do oceny dokumentu, z którego wynikałaby zasadność jego twierdzeń kwestionujących wyniki kontroli na miejscu, zawarte w raportach Biura Kontroli na Miejscu.
Skutecznie podważyć trafności dokonanych ustaleń nie mógł też zawarty pkt 3 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak właściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegający na oparciu wyroku na błędnej powierzchni użytków zielonych i w konsekwencji zmniejszeniu należnej płatności na rok 2013., a przez to naruszenie art. 113 § 1 p.p.s.a. i zamknięcie rozprawy, mimo że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona.
Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd administracyjny I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek z przywołanego przepisu wynika, że sąd administracyjny I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe.
Zakres sądowej kontroli wyznacza więc przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany faktycznymi i prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia, poza którymi sąd orzekający w sprawie nie jest uprawniony do podejmowania żadnej interwencji, tj. innymi słowy nie może uczynić przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Granice orzekania sądu administracyjnego I instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym, a skoro skarżący przedmiotem skargi czyni określony akt (w całości lub tylko w części), to tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd (por. wyroki NSA z dnia: 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; 28 września 2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 618/09; 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1739/09; 5 listopada 2010 r., sygn. akt I FSK 1904/09; 23 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 12/11).
Uwzględniając powyższe, a także odwołując się do wniosków formułowanych na podstawie analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie ma więc podstaw, aby twierdzić, że Sąd I instancji wadliwie określił granice sprawy, w której orzekał, czy też że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie rozpoznał istoty sprawy, co miałoby świadczyć o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a.
Niezależnie od powyższego, również w świetle przedstawionej wcześniej argumentacji, przedmiotowy zarzut jest chybiony. Skarżący nie wykazał, wbrew przeciwnym jego twierdzeniom, skutecznej inicjatywy dowodowej, co zostało szczegółowo uzasadnione w zaskarżonej decyzji i zaskarżonym wyroku.
Również jako oczywiście chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż sprawa została dostatecznie wyjaśniona, mimo naruszenia wskazanych przez kasatora przepisów prawa procesowego. Dostateczne wyjaśnienie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 113 § 1 p.p.s.a., to stan zdolności sprawy do wydania wyroku, niezależnie od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy materialnej. Zarzut naruszenia tego przepisu zasadniczo nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej na mocy art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. ma charakter porządkowy, bowiem określa jedynie moment zakończenia fazy rozpoznawczej postępowania przed sądem administracyjnym. Postępowanie to nie wiąże się z czynieniem ustaleń faktycznych.
W związku z tym sprawę można uznać za dostatecznie wyjaśnioną, jeżeli strony wyczerpały możliwość korzystania z przysługujących im uprawnień procesowych, a sąd nie znalazł podstaw do działania z urzędu. Ocena, czy sprawa została dostatecznie wyjaśniona, należy do sądu. (por. B. Dauter Komentarz do art. 113 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Tym samym zarzut naruszenia tego przepisu również nie okazał się trafny.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009 (...), jeżeli m.in.: spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Uznając za wiążące wyniki kontroli wobec braku uzasadnionych zastrzeżeń Sąd I instancji zasadnie zaaprobował stanowisko organu odwoławczego o przyjęciu ich jako wiarygodne i nie podważone skutecznie. Organy dopełniły powinności tak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, jak i prawidłowej jego oceny, nie naruszając w tym względzie podstawowej zasady postępowania dowodowego, tj. zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Ocena zebranych w sprawie dowodów znalazła swój wyraz w uzasadnieniu skarżonej decyzji i jest ona prawidłowa. W takiej sytuacji brak jest jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wymienionych w skardze kasacyjnej.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skoro skarżący w skardze kasacyjnej skutecznie nie podniósł zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stan faktyczny sprawy przyjęty do oceny zastosowanych przepisów prawa materialnego nie został zakwestionowany.
W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego autor skargi kasacyjnej skarżonemu wyrokowi stawia zarzut naruszenia art. 16 ust. 3, ust. 5 oraz ust. 7 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 w zw. z § 20 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez błędne zastosowanie (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego). Skarżący zarzuca błędne zastosowanie wobec niego sankcji powierzchniowych i pakietowych, podczas gdy jego zdaniem stan faktyczny, na skutek niewłaściwie przeprowadzonego postępowania dowodowego, nie uzasadnia zastosowania przepisów o sankcjach. Skarżący podnosi, że kontrole odbywały się w listopadzie 2013 r., podczas gdy zgodnie z obowiązującymi zasadami dotyczącymi koszenia działek w programie Natura 2000 mogły być one koszone w zależności od przewidywanego wpływu na ochronę środowiska na działce – raz w roku lub raz na dwa lata.
Zarzut błędnego zastosowania przepisów dotyczących zmniejszenia płatności jest bezzasadny z przyczyn opisanych powyżej, a dotyczących prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Twierdzenie natomiast skarżącego, że koszenie działek mogło się odbywać raz w roku lub raz na dwa lata nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawnych dotyczących płatności rolnośrodowiskowej. W przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2013 r., poz. 361 ze zm.), które w załączniku nr 3 dział II ust. 2 i dział IV ust. 2 pkt 4 lit a zawierają terminy i obszar koszenia obowiązujące w niniejszej sprawie. Są to terminy wskazane w uzasadnieniu decyzji przez organ (raz do roku), a nie terminy wskazane przez skarżącego – raz na dwa lata.
W przedmiotowej sprawie istotą sporu nie jest też to, jak trafnie wskazały organy, że skarżący nie wykosił w odpowiednim terminie, lecz to, że pozostawił więcej niż wymagane 10% powierzchni niekoszonej. Organ prawidłowo wyjaśnił, że w przypadku realizacji na tych samych gruntach jednocześnie dwóch wariantów 2.3 i 5.1., właściwym są wymogi obejmujące oba te warianty, a więc skarżący powinien pozostawić maksymalnie 10% niekoszonej powierzchni działki, czego nie uczynił.
W świetle przedstawionych powyżej argumentów co do braku podstaw do zakwestionowania stanu faktycznego sprawy – prawidłowo zostały określone sankcje powierzchniowe i pakietowe, co słusznie potwierdził Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zasadnie bowiem Sąd I instancji uznał, że organ dokonał odpowiedniego określenia sankcji związanych z poszczególnymi uchybieniami Najpierw odniósł się do uchybień o charakterze powierzchniowym, polegających na przedeklarowaniu zgłoszonych do płatności rolnośrodowiskowych powierzchni działek i wobec stwierdzenia, że przedeklarowanie powierzchni zgłoszonej dla poszczególnych wariantów programu rolnośrodowiskowego zawiera się w przedziale pomiędzy 3 a 20% wielkości działek, zastosował sankcje z art. 16 ust. 3 i 5 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z uwzględnieniem § 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. Zatem przepis art. 16 ust. 3 i 5 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 nie został naruszony.
Nie naruszono również przepisu art. 16 ust. 7 w zw. ust. 5 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, gdyż w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania przepis art. 16 ust. 5 akapit 3 dający podstawę do ponownego wykluczenia z płatności, gdzie kwota wynikająca z wykluczenia zostaje odliczana w ciągu kolejnych 3 lat kalendarzowych (tzw. sankcja wieloletnia), lecz art. 16 ust. 5 akapit 1 dający podstawę jedynie do pomniejszenia płatności.
Jako nietrafny uznać należy też zarzut naruszenia art. 28 c ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w zw. z art. 51 ust. 4 lit. a rozporządzenia nr 1698/2005 poprzez jego niezastosowanie. Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności, o której mowa w art. 51 ust. 4 lit. a rozporządzenia nr 1698/2005 zmniejszenia nie stosuje się. Skarżący zarzuca, że nie zastosowano wobec niego działań naprawczych, które przewidziane są w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności. Zarzut ten jest nietrafny bowiem zakres stwierdzonych niezgodności (nieprzeprowadzenie wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie oraz stwierdzenie na gruntach śladów wypalania) zasadnie nie zaliczono do kategorii drobnej niezgodności. Zgodnie z art. 51 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, do którego odsyła przepis art. 28c ustawy PROW, w należycie uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o niestosowaniu redukcji, gdy z uwagi na swój rozmiar, wagę, zasięg i trwałość przypadek niezgodności może być uważany za drobny.
Przypadki niezgodności stanowiące bezpośrednie ryzyko dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt nie są jednak uważane za drobne. Podobna dyrektywa skierowana do organów państw członkowskich – do której odsyła § 42 rozporządzenia rolnośrodowiskowego – znajduje się w art. 24 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 Z kolei art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, stanowi, że państwo członkowskie określa kwotę redukcji pomocy, biorąc pod uwagę w szczególności ciężar, zakres i trwanie stwierdzonego naruszenia zobowiązań. Ciężar naruszenia zobowiązań zależy w szczególności od ciężaru skutków tego naruszenia, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niewypełnione kryteria.
Jak wynika z art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w przypadku niezastosowania się do wymogów podstawowych w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska i gdy taka niezgodność jest wynikiem działania lub zaniechania, które można przypisać rolnikowi, kwotę płatności zmniejsza się lub wyklucza z płatności. W myśl § 3 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego mają zastosowanie wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (tj. Dz. U. 2014r., poz. 1372) obowiązującym w 2013 r. określono te podstawowe wymagania. W przedmiotowej sprawie ma zastosowanie przepis § 1 ust. 1 pkt 2 lit b (koszenie i usuwanie okrywy roślinnej) i przepis § 3 ust. 1 (zakaz wypalania). Z uwagi na skutecznie niepodważony, ustalony w sprawie zakres, zasięg i trwałość stwierdzonych niezgodności, które są wynikiem działania i zaniechania rolnika, trafnie nie zaliczono ich do drobnych niezgodności.
Ponadto rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz.U. z 2010r., nr 67, poz. 434) obowiązujące w 2013 roku w § 1 określa przypadki, które uznaje się za drobną niezgodność. Są one wymienione w Załączniku Nr 4. Do przypadków tych nie należą niezgodności stwierdzone u skarżącego. Organ zasadnie też zauważa, że nie ma obowiązku wskazywania w raporcie z kontroli winy beneficjenta, która dawałaby podstawę do zmniejszenia i redukcji płatności, a w razie braku jej określenia - do wezwania do działań naprawczych.
Natomiast kwesta winy rozważana jest w przypadku umyślnej niezgodności (czego w sprawie nie stwierdzono) i wówczas wielkość procentowego zmniejszenia wynosi co do zasady, jak wynika z art. 51 ust 4 lit b rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 nie mniej niż 20%, a nawet może prowadzić do całkowitego wykluczenia z jednego lub kilku systemów pomocy i obowiązywać przez jeden rok kalendarzowy lub większą ilość lat.
Wobec powyższego nie naruszono przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie zmniejszenia i niewskazanie działań naprawczych.
Niezasadny okazał się też zarzut naruszenia przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że działki rolne powinny mieścić się w granicach ewidencyjnych działki. Skarżący zarzuca, że Sąd I instancji, w ślad za organem przyjął, że podstawę określenia powierzchni działek rolnych uwzględnianych przy przyznawaniu płatności rolnośrodowiskowych stanowią granice ewidencyjne. Zarzut ten jest oczywiście chybiony, bowiem Sąd I instancji, kontrolując zasadność skargi, nie powołał wskazanych przepisów, a zatem nie dokonywał ich wykładni.
Ponadto zarzut naruszenia § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. jest niezasadny również i z tego względu, że niniejszej sprawie dotyczącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 – rozporządzenie rolnośrodowiskowe Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. (PRŚ 2009), wobec treści § 46 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 13 marca 2013 r. (PRŚ 2013) nie miało zastosowania. Natomiast nie ulega wątpliwości, iż przyznanie skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013 nastąpiło do gruntów określonych jako działki rolne z uwzględnieniem powierzchni tych działek, nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar (PEG), który wyznaczany jest jako różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności. Działka rolna może być zadeklarowana przez rolnika na jednej lub kilku działkach ewidencyjnych jak też odpowiadać swą powierzchnią działce ewidencyjnej, co nie zmienia faktu, jak zasadnie w sprawie przyjęto, iż płatność przyznaje się do powierzchni działki rolnej.
Wobec tego, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty zarówno o charakterze materialnym, jak i procesowym okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.