Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2019r., sygn. akt V SA/Wa 1478/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2018r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...], zaskarżając ten wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:
- I) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017r., poz. 1369), zwanej p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014r. poz. 1647 ze zm.), zwanej u.u.s.a., w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej w zakresie zgodności z prawem skarżonej decyzji i wydanie orzeczenia, którego nie poprzedziła kontrola działania organu administracji polegająca na ocenie, czy organ w sposób wyczerpujący dokonał analizy materiału dowodowego zebranego w postępowaniu oraz czy organ rozważył wszystkie okoliczności podnoszone przez skarżącego, przez co zostały naruszone następujące przepisy:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 11, art. 15 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2018r. poz. 2096 ze zm.), zwanej k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo, że w sprawie zostały naruszone przepisy postępowania (w konsekwencji przyjęcie, iż argumenty organu odwoławczego są trafne i przedstawione zostały w sposób wyczerpujący), tj. wadliwej akceptacji naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi następujących przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak kompleksowej i właściwej oceny zebranych w sprawie dowodów obrazujących sytuację materialną i zdrowotną skarżącego a w konsekwencji tego poprzez nie przeprowadzenie w sposób szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego,
- - art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu decyzji przez organ a w szczególności nie odniesieniu się do konkretnych okoliczności sprawy wskazywanych przez skarżącego, które miały zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, w tym brak szczegółowego odniesienia się do zawartych w odwołaniu zarzutów i argumentacji z uzasadnienia odwołania;
- - art. 15 k.p.a. polegające na nie rozpoznaniu i nie rozstrzygnięciu przez organ II instancji samodzielnie sprawy a ograniczenie się do powielenia argumentów zawartych w decyzji organu I instancji, co pozbawiało w istocie stronę możliwości weryfikowania tych ustaleń w trybie odwoławczym, co powoduje, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została wydana z naruszeniem wyżej wskazywanych przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a. i powinna była zostać uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;
- b) art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 11, art. 15 i art. 107 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 64, art. 64b, art. 64c, art. 64d ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz.U. z 2018r., poz. 1314), zwanej u.p.e.a., poprzez:
- - nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku WSA wnikliwej i merytorycznej analizy materiału dowodowego sprawy oraz zarzutów postawionych w skardze, a tym samym nierozpatrzenie całości sprawy w kontekście zgromadzonych w aktach dowodów, z uwagi na przyjęcie przez Sąd, że organ odwoławczy dokonał w niniejszej sprawie prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, bez podania jednak przesłanek takiej konkluzji;
- - ograniczenie uzasadnienia wyroku WSA, jedynie do bezkrytycznego aprobowania stanowiska organu odwoławczego - w sposób nader ogólnikowy, posługujący się ogólnymi stwierdzeniami, lecz nie odnoszącymi się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, przy jednoczesnym nie odniesieniu się do argumentów i zarzutów skarżącego i ograniczenie oceny stanu faktycznego jedynie do wybranych dowodów przeprowadzonych w tym postępowaniu;
- - sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niepełny w części dotyczącej uznania przez WSA, że w sprawie niniejszej nie zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji należności skarżącego, w tym bez szczegółowego odniesienia się do zasad regulujących wysokość opłat i wydatków w egzekucji należności pieniężnych, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego wobec wątpliwości, co do zakresu rozpoznania okoliczności spornych;
- II) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 209 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2017r., poz. 277 ze zm.), zwanej u.f.p., w zw. z § 3 ust. 1 pkt 5, § 4 ust. 1, § 6, § 7 i § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 września 2017r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencji płatniczej w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz.U. z 2017r., poz. 1687), zwanego rozporządzeniem w sprawie trybu i zasad umarzania, poprzez brak ich zastosowania w stanie sprawy pomimo, iż w sprawie zostały spełnione przesłanki warunkujące umorzenie należności objętych wnioskiem, co winno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji a nie jej oddaleniem.
Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie
- 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych
Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy na podstawie art. 176 § 2 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r., "(...) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej". W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016r., I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017r., I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017r., I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017r., I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017r., II GSK 1869/17).
Analizowany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia" (tak wyrok NSA z dnia 27 marca 2018r., I GSK 612/18, LEX nr 2486227). Nie przedstawia on więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (tak np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018r., II OSK 1232/16, LEX nr 2495656).
Zważywszy na powyższą regulację prawną - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015r. Wobec tego do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., a Sąd ten ograniczył jego treść do oceny prawnej zarzutów kasacyjnych.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych, uznając, iż nie ma ona usprawiedliwionej podstawy prawnej.
Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów podnieść trzeba, że skarga kasacyjna jest szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno zaś szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z dnia 14 marca 2018r., II FSK 2480/17, LEX nr 2475433). Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., GSK 1423/04; 10 maja 2005r., FSK 1657/04; 12 października 2005r., I FSK 155/05; 23 maja 2006r., II GSK 18/06; 4 października 2006r., I OSK 459/06).
Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z dnia 31 października 2017r., I GSK 2343/15, LEX nr 2406293).
Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia wszystkich tych wymogów, choć w zakresie poszczególnych objętych zarzutami przepisów prawa w różnym stopniu.
Najdalej wywołującym skutki prawne jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., powiązanego z szeregiem przepisów k.p.a. i u.p.e.a., tj. zarzut pkt I ppkt 1 lit. b) petitum skargi kasacyjnej, co uzasadnia jego rozpoznanie w pierwszej kolejności.
Naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie upatruje – jak wynika z treści zarzutów kasacyjnych i uzasadnienia skargi kasacyjnej – w braku wnikliwej i merytorycznej analizy materiału dowodowego sprawy i zarzutów skargi, nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego, bezkrytycznym aprobowaniu stanowiska organu, niepełnym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie przesłanki uzasadnionego przypuszczenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji należności skarżącego. Powyższe dowodzi, że skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji niewystarczające umotywowanie rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku, a niekiedy wręcz wadliwie przeprowadzoną kontrolę sądowoadministracyjną.
Tak umotywowany zarzut kasacyjny nie zasługują na uwzględnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W tej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. Co istotne wyjaśnił w kontekście relewantnych prawnie okoliczności faktycznych przyczyny, z powodu których w tej sprawie nie mogła być uwzględniona sytuacja materialna i życiowa skarżącego. Odrębną kwestią jest natomiast prawidłowość podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia tak w zakresie materialnym, jak i procesowym, co stanowi przedmiot odrębnych zarzutów kasacyjnych.
Natomiast okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego oceny, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonywujące czy niewystarczające, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015r., II GSK 470/14). Z tych względów nie sposób zarzucić Sądowi I instancji sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nie odpowiadający normie art. 141 § 4 p.p.s.a., co czyni zarzut naruszenia tego przepisu nieuzasadnionym.
Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 u.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., tj. zarzut pkt I petitum skargi kasacyjnej, w sposób wskazany w skardze kasacyjnej nie podważa prawidłowości zaskarżonego wyroku.
Zarzucając naruszenie tych przepisów skarżący kasacyjnie próbuje podważyć prawidłowość przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji poprzez pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji. Podnosi bowiem, że Sąd I instancji wadliwie wykonał funkcję kontrolną w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i wydał orzeczenie, którego nie poprzedziła kontrola działania organu w zakresie wyczerpującej analizy materiału dowodowego i rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych. Ponieść jednakże trzeba, że ani art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., ani art. 1 § 1 i § 2 u.u.s.a. nie służą do kwestionowania prawidłowości oceny okoliczności faktycznych przez sąd niższej instancji i zastosowania normy materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2017r., II GSK 1763/17, LEX nr 2424217, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017r., I FSK 529/16, LEX nr 2422667, wyrok NSA z dnia 26 września 2017r., II GSK 3642/15, LEX nr 2415259).
Temu bowiem służą przepisy prawa procesowego, określające kompetencje orzecznicze wojewódzkich sądów administracyjnych. Przepisy art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 u.s.a. są – co należy podkreślić - przepisami ogólnymi o charakterze kompetencyjnym. Norma w nich zawarta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepisy te wskazują cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji, nie normują postępowania przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017r., I OSK 987/17, LEX nr 2440332, wyrok NSA z dnia 25 listopada 2015r., I OSK 2271/15, LEX nr 1989889, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014r., II GSK 1994/13, LEX nr 1637126). W myśl tych przepisów "sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej", a kontrola ta "sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (art. 1 u.u.s.a.); "sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne" (art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Naruszenie tych przepisów mogłoby zatem mieć miejsce wówczas gdyby sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2017r., II GSK 3642/15, LEX nr 2415259). Sąd administracyjny nie dokonuje też własnej oceny materiału dowodowego, bowiem w ramach uprawnień określonych art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. jego działania ograniczają się do kontroli działalności administracji publicznej poprzez badanie legalności, tj. zgodności z prawem (materialnym, jak i zasadami postępowania administracyjnego, decyzji administracyjnych.
Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w tej sprawie nie ma miejsca sytuacja objęta regulacją tych przepisów, bowiem Sąd I instancji rozpoznał sprawę należącą do kognicji sądów administracyjnych, zastosował kryterium legalności zaskarżonej decyzji i środek przewidziany w p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie nie twierdziła też, iż odmienna sytuacja niż określona w analizowanych przepisach miała miejsce w tej sprawie. Z tych przyczyn analizowany zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.
Zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a., tj. zarzut pkt I ppkt 1 lit. b) petitum skargi kasacyjnej, zawiera wadę konstrukcyjną, uniemożliwiającą jego merytoryczną ocenę.
Formułując ten zarzut skarżący kasacyjnie – wbrew ustawowemu obowiązkowi - nie zawarł uzasadnienia. W tym zakresie skarga kasacyjna ogranicza się jedynie do lakonicznego stwierdzenia odwołującego się do sposobu naruszenia tego przepisu przez wojewódzki sąd administracyjny. Stwierdza więc nawiązując do poglądów orzecznictwa sądowego, że do naruszenia tego przepisu może dojść gdy w postępowaniu sądowoadministracyjnym strona wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które sąd pominął, lub na istotne uchybienia organów, które sąd bez względu na treść zarzutów powinien uwzględnić. Nie odnosi jednakże tej tezy do okoliczności faktycznych tej sprawy, jak i nie wskazuje wpływu naruszenia tego przepisu na treść rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku. Można jedynie w oparciu o całokształt argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej przypuszczać, że naruszenia tego przepisu wiąże z pominięciem zgłaszanych przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym i wskazywanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodów i okoliczności faktycznych dotyczących sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego.
Nie dostrzega jednakże, na co zwracał uwagę Sąd I instancji, że okoliczności te w tej sprawie są obojętne dla rozstrzygnięcia sprawy umorzenia zaległości z tytułu renty strukturalnej, bowiem we wniosku skarżący wnosił o umorzenie zaległości, a w tym przypadku, o czym będzie jeszcze mowa, tego rodzaju okoliczności nie stanowią przesłanki umorzenia zaległości. Z tego więc również względu nie sposób zarzucić Sądowi I instancji art. 134 p.p.s.a. Podnieść też należy, że art. 134 p.p.s.a. zawiera dwie jednostki redakcyjne w postaci paragrafów, a skarga kasacyjna tak w petitum, jak i jej uzasadnieniu nie wskazuje która z tych jednostek została, zdaniem skarżącego kasacyjnie, naruszona i na czym ich naruszenie polega. Ta okoliczność również dowodzi wadliwości konstrukcyjnej skargi kasacyjnej.
Pozostałe zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 11, art. 15 i art. 107 § 1 k.p.a.; tj. zarzuty pkt I ppkt 1 lit. a) petitum skargi kasacyjnej, nie zostały skierowane przeciwko podstawie prawnej i faktycznej zaskarżonego wyroku, dlatego są nieskuteczne.
W zakresie naruszenia tych przepisów uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się do zaprezentowania reguł ważenia interesu społecznego oraz słusznego interesu strony oraz obowiązków organu w toku postępowania dowodowego i wyjaśniającego, kompetencji organu odwoławczego oraz wymogów uzasadnienia decyzji administracyjnej. W tej części uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się do cytowania tez z orzecznictwa sądowego. Nie odnosi jednakże tych tez do okoliczności faktycznych tej sprawy. W oparciu o uzasadnienie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można sądzić, że naruszenia tych reguł postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie odnosi do pominiętej przez Sąd I instancji sytuacji materialnej, zdrowotnej i rodzinnej skarżącego, jako istotnej okoliczności umorzenia zaległości z tytułu renty strukturalnej. Rzecz jednak w tym, że organy nie były obowiązane przeprowadzać postępowania wyjaśniającego i dowodowego na te okoliczności, gdyż nie stanowiły one przesłanki umorzenia zaległości.
Jedyną możliwą w tej sprawie podstawą umorzenia zaległości była określona w przepisie § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie trybu i zasad umarzania przesłanka wyrażona zwrotem "zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności". W tym zakresie skarga kasacyjna nie zarzuca poczynienia przez organy, co następnie zaakceptował bezzasadnie Sąd I instancji, wadliwych ustaleń faktycznych, a co najwyżej wadliwą ocenę tych ustaleń i wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego w kontekście regulacji u.p.e.w. w zakresie kosztów postępowania egzekucyjnego.
Niezależnie od wskazanej wadliwości konstrukcyjnej analizowanego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że postępowanie dowodowe i wyjaśniające na mającą zastosowanie w tej sprawie przesłankę umorzenia zaległości zostało przeprowadzone przez organy w sposób kompleksowy i wszechstronny, a uzasadnienie decyzji spełnia wymagane prawem wymogi na okoliczności mieszczące się w tej przesłance. Co istotne w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji organ zaprezentował też podnoszone przez skarżącego okoliczności sytuacji materialnej, zdrowotnej i rodzinnej, konkludując ocenę prawną stwierdzeniem, że nie stanowią one samodzielnej przesłanki umorzenia zaległości. Rozważył tę sytuację natomiast w kontekście przesłanki "uzasadnionego przypuszczenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności", dochodząc do wniosku, że skoro skarżący posiada stałe źródło dochodu, to nie można stwierdzić, że nie uzyska się kwot wyższych niż koszty postępowania egzekucyjnego.
Również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji dostrzegł, że sytuacja skarżącego jest trudna, jednakże jak argumentował ten Sąd nie może ona być podstawą umorzenia zadłużenia z uwagi na treść § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie trybu i zasad umarzania. Może ona być rozważana w oparciu o przepis § 7 rozporządzenia w sprawie trybu i zasad umarzania przesłankę rozłożenia zaległości na raty lub odroczenia terminu spłaty należności.
Natomiast zarzut kasacyjny naruszenia art. 64, art. 64b, art. 64c, art. 64d u.p.e.a. oraz zarzut naruszenia art. 209 ust. 1 u.f.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 5, § 4 ust. 1, § 6, § 7 i § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, tj. zarzuty pkt I ppkt 1 lit. b) i pkt II petitum skargi kasacyjnej, pozostające w funkcjonalnym związku, co uzasadnia łączne ich rozpoznanie, nie zasługują na uwzględnienie.
Rozpoznając te zarzutu w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przepisy te – wbrew przyjętym ustawowym wymogom – nie zostały powiązane z przepisem art. 145 § 1 p.p.s.a. i/lub art. 151 p.p.s.a. jako przepisami stanowiącymi podstawę zaskarżonego wyroku. Sądy administracyjne, z uwagi na to, że nie stosują przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego, nie mogą tych ostatnich naruszyć. Można co najwyżej zarzucić tym sądom przyjęcie wadliwego wzorca kontroli działań/zaniechań administracji publicznej, a więc pośrednio naruszenie tych przepisów, lecz wymaga to powiązania z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. jako normującymi działalność sądów administracyjnych. Powyższe wskazuje na wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej w tym zakresie, która to jednak wadliwość nie wyklucza rozpoznania tych zarzutów, a to z tego względu, że w oparciu o całokształt uzasadnienia skargi kasacyjnej można dojść do wniosku, że zarzuty te zostały skierowane przeciwko zaskarżonemu wyrokowi.
Zauważyć niemniej trzeba, że przepis § 7 rozporządzenia w sprawie trybu i zasad umarzania nie został skierowany przeciwko podstawie zaskarżonego wyroku, a to z tego względu, że normuje on rozłożenia zaległości na raty lub odroczenie terminy spłaty zaległości. W tej sprawie skarżący kasacyjnie, co wynika wprost z wniosku, wnosił o umorzenie zaległości, nie zaś o zastosowanie ulg wskazanych w tym przepisie. Sam przepis § 7 rozporządzenia w sprawie trybu i zasad umarzania normuje określony w nim rodzaj ulg, a przewidziane w nim ulgi są udzielane wyłącznie na wniosek rolnika, co oznacza, iż organ nie mógł ich zostać – odmiennie niż przy umorzeniu - z urzędu, uznając, że nie zaistniały przesłanki umorzenia zaległości, a mogły wejść w rachubę przesłanki zastosowania § 7 rozporządzenia w sprawie trybu i zasad umarzania. Podnieść też trzeba, że wobec braku odpowiedniego uzasadnienia zarzutu nie sposób ocenić w czym skarżący kasacyjnie upatruje naruszenie § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania.
Dodać jednak należy, że przepis ten normuje formę prawną rozpoznania wniosku o umorzenie zaległości, jej rozłożenie na raty lub odroczenie terminu spłaty. W tej sprawie co niewątpliwe wniosek skarżącego o umorzenie zaległości został rozpoznany decyzją administracyjną, co tym bardziej utrudnia zrozumienie motywów, dla których zarzutem kasacyjnym został objęty również ten przepis. Także objęte analizowanym zarzutem przepisy u.p.e.a. nie zostały w prawidłowy sposób skonstruowane. Przepisy te zawierają mniejsze jednostki redakcyjne w postaci paragrafów. Dla skutecznego postawienia zarzutu naruszenia tych przepisów należało zatem wskazać konkretne naruszone zdaniem skarżącego kasacyjnie jednostki redakcyjne, jak i wskazanie na czym polegało ich naruszenie przez Sąd I instancji. W tym zakresie skarga kasacyjna zawiera istotne braki, umożliwiające ustosunkowanie się do tak sformułowanych zarzutów.
Na marginesie dodać jedynie można, że przepisy te nie stanowiły podstawy zaskarżonego wyroku, a Sąd I instancji nawet nie odwoływał się do tych przepisów. Nie mógł więc ich naruszyć w sposób wskazywany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, tj. poprzez pominięcie szeregu okoliczności mających wpływ na finalną wysokość kosztów egzekucyjnych, w tym stopnia efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania poszczególnych czynności egzekucyjnych oraz nakładu pracy organu egzekucyjnego, zaniechanie przeprowadzenia stymulacji konkretnych kosztów dochodzenia i egzekucji.
Skarżący kasacyjnie nie dostrzega też tej istotnej prawnej okoliczności, że umorzenie zaległości na podstawie § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie trybu i zasad umarzania opiera się li tylko na przypuszczeniu, nie zaś jak zdaje się oczekiwać skarżący kasacyjnie na udowodnieniu (udokumentowaniu) konkretnej wysokości przyszłych kosztów egzekucyjnych. Byłoby to zresztą dość trudne skoro w tej sprawie wniosek o umorzenie został złożony przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, a ostateczna wysokość kosztów egzekucyjnych zależy od okoliczności indywidualnej sprawy, w tym majątku i dochodów zobowiązanego. Ustawodawca nie uzależnia też oceny spornej w sprawie przesłanki umorzenia zaległości od efektywności egzekucji, nakładu pracy organu egzekucyjnego czy innych okoliczności, jak też nie nakłada na organ obowiązku weryfikacji dochodów skarżącego w kontekście potencjalnej możliwości wyegzekwowania dochodzonej kwoty czy możliwości podjęcia czynności egzekucyjnych.
Wystarczające i konieczne jest jedynie stwierdzenie, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty wyższe niż koszty egzekucji zaległości, bez względu na to czy w wyniku tego postępowania organ uzyska całą czy tylko pewną część dochodzonej należności. Wierzyciel publicznoprawny ma bowiem obowiązek dochodzenia swojej wierzytelności bez względu na wysokość odzyskanej kwoty zaległości.
W zakresie naruszenia art. 209 ust. 1 u.f.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 5, § 4 ust. 1, § 6 rozporządzenia w sprawie trybu i zasad umarzania - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w judykaturze wyrażono pogląd, wedle którego brzmienie § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie trybu i zasad umarzania "(...) nie daje podstawy do przyjęcia, że opierająca się na "uzasadnionym przypuszczeniu" ocena możliwości wyegzekwowania (lub nie) kwot wyższych niż koszty egzekucyjne nie może odnosić się do faktu, że skarżąca ma stałe dochody oraz sama zobowiązała się płacić raty w wypadku uwzględnienia jej wniosku. Oceny istnienia podstawy umorzenia należności na podstawie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 5 i § 6 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej należy dokonywać biorąc pod uwagę "uzasadnione przypuszczenie" co do możliwości uzyskania przez dłużnika środków finansowych w kwocie odpowiadającej kosztom egzekucji, biorąc każdorazowo pod uwagę okoliczności rozstrzyganej sprawy, co do możliwości uzyskania środków finansowych w realnej pespektywie czasowej" (tak wyrok NSA z dnia 9 marca 2017r., II GSK 1785/15).
W tej sprawie takimi okolicznościami było to, że skarżący kasacyjnie ma stałe dochody z tytułu emerytury krajowej ([...] zł) i zagranicznej ([...] funty brytyjskie tygodniowo), a po uwzględnieniu kwoty emerytury wolnej od zajęcia egzekucyjnego i potrącenia z pozostałej dość znacznej nadwyżki możliwe jest prowadzenie egzekucji. To zaś oznacza, że nie można przypuszczać w sposób niewątpliwy, że po wszczęciu postępowania egzekucyjnego nie uzyska się kwoty przewyższającej koszty egzekucji. Nie zaistniały więc wynikające z tego przepisu okoliczności uzasadniające umorzenie zaległości wraz z odsetkami.
Z kolei zarzut naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie trybu i zasad umarzania – wobec wysokości zaległości z tytułu renty strukturalnej wynoszącej [...] zł - nie jest zrozumiały. Na podstawie tego przepisu organ może bowiem umorzyć wyłącznie kwotę zaległości nie wyższą niż kwota stanowiąca równowartość 100 euro przeliczona na złote według przyjętego w tym przepisie kursu i stanowiąca w dacie rozpoznawania wniosku kwotę 417,70 zł, a więc kwotę wielokrotnie niższą niż zaległość. Przepis ten nie mógł więc stanowić podstawy umorzenia zaległości.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.