Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 1246/11

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 218/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę B. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Prezes Agencji Rynku Rolnego decyzją z [...] maja 2005 r. nadał B. C. (dalej: skarżący) upoważnienie w zakresie przywozu nasion konopi innych niż siewne o kodzie CN 1207 99 91. Decyzją z [...] czerwca 2009 r. udzielił pozwolenia na przywóz nasion konopi innych niż siewne oznaczonych wskazanym kodem w ilości 63.000 kg. Skarżący na podstawie zgłoszeń celnych z [...] czerwca 2009 r., [...] lipca 2009 r. i [...] sierpnia 2009 r. dokonał przewozu towaru w ilości 62.554 kg.

Decyzją z [...] października 2010 r. Prezes ARR nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 60% wartości celnej nasion konopi. Uznał, że skarżący nie wywiązał się z zobowiązania nałożonego art. 17 ust. 2 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 507/2008 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1673/2000 w sprawie wspólnej organizacji rynku lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. Urz. UE L 149 poz. 38; dalej rozporządzenie Komisji nr 507/2008) oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z 8 lutego 2005 r. w sprawie pozwoleń na przywóz konopi z krajów trzecich (Dz. U. Nr 24 poz. 198, dalej rozporządzenie MGiP), który stanowi, że przedsiębiorca występując z wnioskiem o wydanie pozwolenia, zobowiązuje się, że w terminie 12 miesięcy od dnia udzielenia pozwolenia przywiezione nasiona zostaną: uczynione niezdatnymi do siewu, wymieszane z nasionami innymi niż konopie, do celów żywienia zwierząt lub wywiezione do kraju trzeciego.

W związku z niedopełnieniem powyższego obowiązku organ uznał, że spełniona została dyspozycja art. 39a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą (Dz. U. Nr 97, poz. 963 ze zm.; dalej ustawa o administrowaniu).

Rozpoznając sprawę na skutek odwołania skarżącego, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podzielił stanowisko Prezesa ARR, że skarżący nie spełnił wymagań określonych w art. 17 ust. 2 akapit 2 rozporządzenia Komisji nr 507/2008 oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia MGiP. Wskazał, że przedsiębiorca w terminie 14 miesięcy od daty wydania pozwolenia nie przedłożył Prezesowi ARR dokumentów potwierdzających poddanie nasion konopi wymaganych prawem działaniom. W rozpoznawanej sprawie termin na przedłożenie takich dokumentów mijał w [...] sierpnia 2010 r., natomiast protokoły zmieszania ziaren konopi z innymi ziarnami w celu wytworzenia paszy dla ptaków oraz protokoły strat wpłynęły do Prezesa ARR [...] października 2010 r. wraz z odwołaniem od decyzji Prezesa ARR.

Organ stwierdził, że wykorzystania nasion konopi do określonej mieszanki paszowej przez kontrahentów skarżącego nie można uznać za spełnienie obowiązku określonego w rozporządzeniu MGiP, gdyż Agencja Rynku Rolnego nie dysponuje uprawnieniami kontrolnymi wobec kontrahentów skarżącego. To skarżący, a nie jego kontrahenci, zobowiązał się do uczynienia nasion konopi niezdatnymi do siewu lub poddaniu je innym działaniom określonym w rozporządzeniu. Ponadto skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających zakup surowców do produkcji pasz oraz sprzedaż pasz gotowych lub raport produkcyjny z wytworzonej serii mieszanki paszowej wraz z recepturą, o jakich mowa w § 7 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia MGiP, czego nie spełniają przesłane przez skarżącego dokumenty.

Organ podkreślił, że jeżeli część nasion konopi objęta pozwoleniem nie została poddana ww. działaniom w terminie 12 miesięcy, to stosownie do art. 17 ust. 2 rozporządzenia Komisji 507/2008 możliwe jest przedłużenie tego terminu, o jeden lub dwa okresy sześciomiesięczne, na wniosek importera przedstawiającego odpowiednie uzasadnienie, jednak skarżący z wnioskiem takim nie wystąpił.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż przepis art. 39a ust. 1 ustawy o administrowaniu odnosi się do uchylonych już przepisów prawa wspólnotowego, organ stwierdził, że na podstawie korelacji stanowiącej załącznik III do rozporządzenia Komisji nr 507/2008 art. 17a ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 245/2001 z dnia 5 lutego 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1673/2000 z 27 lipca 2000 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. Urz. UE L nr 35; dalej rozporządzenie Komisji nr 245/2001) przywołany w art. 39a ustawy o administrowaniu, należy odczytywać jako art. 17 ust. 2 rozporządzenia Komisji 507/2008, który to artykuł został przywołany w zaskarżonej decyzji Prezesa ARR.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę podzielił stanowisko organu, że w przedmiotowej sprawie miał zastosowanie art. 17 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 507/2008, które weszło w życie 1 lipca 2008 r. i zastąpiło wcześniej obowiązujące rozporządzenie Komisji (WE) nr 245/2001. Sąd wskazał, że zgodnie z klauzulą derogacyjną zawartą w art. 18 rozporządzenia Komisji nr 507/2008 odesłania do uchylonego rozporządzenia nr 245/2001 należy odczytywać jako odesłania do rozporządzenia nr 507/2008 rozporządzenia, zgodnie z tabelą korelacji załącznika III. Według tej korelacji art. 17 ust. 2 jest odpowiednikiem art. 17a ust. 2 uchylonego rozporządzenia Komisji (WE) nr 245/2001. Treść wymienionych przepisów pokrywa się w całości.

Sąd I instancji stwierdził, że zmiana przepisów unijnych stosownych w sprawie w okresie pomiędzy uzyskaniem przez skarżącego pozwolenia na przywóz, importem nasion konopi i terminem rozliczenia się z działań importera w stosunku do tych nasion oraz datą orzekania w tej sprawie została dokonana w sposób jasny i czytelny, niepozostawiający wątpliwości interpretacyjnych.

Przepisy te zawierają upoważnienie dla państwa członkowskiego do ustalenia: a) odpowiedniej procedury nadawania uprawnień importerom nasion konopi z przeznaczeniem innym niż do siewu; b) sprecyzowania warunków przyznawania takich uprawnień i określenie kar, które będą obowiązywać w przypadku, gdy warunki zostaną naruszone.

Powyższe unijne odesłania do aktualnie obowiązujących przepisów mają zastosowanie do przepisów krajowych, w tym do ustawy o administrowaniu, gdzie w art. 39a ust. 1 zawarto odesłanie do art. 17a ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 245/2001 oraz do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy – rozporządzenia MGiP. Przepis art. 39a ustawy o administrowaniu stanowi wykonanie uprawnień państwa członkowskiego przyznanych prawem unijnym, tj. art. 17 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 507/2008 (wcześniej art. 17a ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 245/2001). Przepis ten istniał w okresie, w którym skarżący był zobowiązany do dokonania określonych czynności mających na celu niedopuszczenie ziarna konopi do siewu oraz istniał w dacie orzekania przez organ. Wydane w oparciu o art. 8g ww. ustawy przepisy wykonawcze w postaci rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy w § 7 są zgodne z przyznanymi uprawnieniami państwom członkowskim w art. 17 ust. 2 akapit 2 i 4 rozporządzenia Komisji nr 507/2008 (dawniej art. 17a ust. 2 i 4 rozporządzenia nr 345/2001).

Określone w nim dokumenty do przedstawienia przez importera w 14 miesięcznym terminie, odnoszące się do wymieszania nasion z innymi niż konopie, zarówno w grupie dokumentów potwierdzających zakup surowców do pasz wraz z dokumentami sprzedaży pasz gotowych, jak i w grupie raportu produkcyjnego z wytworzonej serii mieszanki paszowej wraz z recepturą, mają potwierdzać wymieszanie nasion w określonych proporcjach oraz dokonanie tego dla celów żywienia zwierząt. Ponadto zarówno dokumenty sprzedaży paszy, jak i raporty produkcyjne i receptury powinny pochodzić od osób dokonujących czynności, zawierać daty czynności (umowa sprzedaży związana z dokumentami zakupu komponentów daje realną możliwość określenia czasowego czynności zmieszania nasion; raport produkcyjny z wytworzonej mieszanki z istoty czynności "sporządzania raportu" powinien zawierać wskazanie co do daty opisywanej czynności).

Zatem zdaniem Sądu I instancji regulacje przepisów krajowych zawierają minima określane przez przepisy unijne, a ponadto dookreślają dokumenty wymagane do złożenia organowi zgodnie z upoważnieniem unijnym nakazującym krajom członkowskim wymaganie "odpowiednich dokumentów" zgodnie z warunkami określonymi przez państwo członkowskie. Wobec powyższego WSA nie uwzględnił zarzutu naruszenia § 7 rozporządzenia MGiP.

WSA stwierdził, że przeprowadzana u skarżącego w dniu [...] czerwca 2010 r. kontrola potwierdziła sprzedaż nasion konopi w formie nieprzetworzonej. W ocenie Sądu I instancji organ prawidłowo wskazał, że skarżący jako uprawniony importer ziarna konopi nieprzeznaczonych do siewu, nie poddał ich czynnościom, o których mowa w art. 17 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 507/200, przez co podlegał karze pieniężnej przewidzianej w art. 39a ust. 1 ustawy o administrowaniu. Prawidłowo też organ ocenił, że przedłożone przez skarżącego protokoły nie spełniają wymogów dla dokumentów potwierdzających poddanie nasion konopi wymaganym prawem działaniom w myśl § 7 rozporządzenia MGiP. Ponadto Sąd stwierdził, że wymagane dokumenty zostały złożone po upływie wyznaczonego w tym przepisie 14 miesięcznego okresu.

Sąd również wskazał, iż organ nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7, 8, 77 § 1, 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.) w zw. z art. 4 ustawy o administrowaniu, poprzez odmowę przyjęcia do ustaleń faktycznych, iż przedłożone protokoły świadczą o wykonaniu stosownych działań prawem przewidzianych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył B. C., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. I. Przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., a to wszystko w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 136 k.p.a., a także w związku z art. 4 oraz art. 39a ust. 1 pkt 1 ustawy o administrowaniu – poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w szczególności na skutek:
2. a) nieuchylenia zaskarżonej decyzji, chociaż zawarte w niej ustalenia, iż skarżący jako importer nasion konopi nieprzeznaczonych do siewu, oznaczonych kodem CN 120799 91, nie poddał ich czynnościom, o których mowa w art. 17 ust. 2 akapit 2 oraz akapit 4 rozporządzenia Komisji nr 507/2008, pozostają w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a w szczególności z treścią następujących dokumentów:
3. - zestawieniem sprzedaży z dnia [...] i [...] września 2010 r. wraz z szesnastoma protokołami potwierdzającymi fakt dokonania zmieszania ziaren konopi z innymi nasionami w odpowiedniej (przewidzianej prawem) proporcji;
4. - dwoma protokołami strat magazynowych z [...] grudnia 2009 r. oraz [...] kwietnia 2010 r. i dowodem [...] z [...] kwietnia 2010 r. oraz fakturą nr [...] z [...] kwietnia 2010 r. potwierdzającymi zniszczenie części nasion, a co za tym idzie wykluczenie wykorzystania do siewu,
5. b) dokonania ustaleń faktycznych, iż:

"Prawidłowo zatem organ ustalił, że skarżący jako uprawniony importer ziarna konopi nieprzeznaczonych do siewu, nie poddał ich czynnościom, o których mowa w art. 17 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 507/2008 (dawniej: art. 17a ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 245/2001) przez co podlega karze pieniężnej przewidzianej w art. 39a ust. 1 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą", a nadto, iż

1. - Organy nie dopuściły się "... naruszenia przepisów prawa administracyjnego, tj. art. 6, 7, 8, 77 § 1, 136 k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem poprzez odmowę przyjęcia do ustaleń faktycznych, iż przedłożone protokoły świadczą o wykonywaniu stosownych działań prawem przewidzianych", chociaż pozostają one w sprzeczności z treścią dokumentów wymienionych pod lit. a/.

Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wadliwe ustalenia dotyczące stanu faktycznego zarówno przez Sąd I instancji, jak i organy administracyjne doprowadziły do nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

1. II. Przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.
2. 1. art. 2 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, a to w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 oraz art. 39a ust. 2 ustawy o administrowaniu, a także w związku z:
3. 1) art. 17a ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 245/2001 ostatnio zmienionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1401/2003 z 6 sierpnia 2003 r. zmieniającym rozporządzenie Rady (WE) nr 245/2001, uchylonego z dniem 26 czerwca 2008 r.;
4. 2) art. 17 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 507/2008;
5. 3) § 4 ust. 2, § 7 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia MGiP poprzez błędną wykładnię na skutek wadliwego przyjęcia, iż:

1a) znamiona czynu, za którego popełnienie nałożono na skarżącego karę pieniężną (unormowane częściowo w art. 39a ust. 1 pkt 1 ustawy o administrowaniu) nie muszą być określone w sposób kompletny wprost w ustawie, lecz mogą być także dookreślone w przepisach prawa unijnego (wymienionych w pkt 2), jak również w przepisach rozporządzenia MGiP, mimo iż nie zostały one przywołane w ww. przepisie ustawy (nie są elementem normy karno – administracyjnej), 2a) zawarta w art. 39a ust. 1 pkt 1 ustawy o administrowaniu norma karno-administracyjna obejmuje także czyn skarżącego importera nasion konopi nieprzeznaczonych do siewu oznaczonych kodem CN 1207 99 91, polegający na poddaniu ich czynnościom, o których mowa w przepisach unijnych wymienionych w pkt 1, chociaż nie obowiązywały one w chwili wydania decyzji przez organ I instancji z [...] grudnia 2009 r., jako że zostały uchylone z dniem 26 czerwca 2008 r. (art. 18 rozporządzenia Komisji (WE) nr 507/2008);

3a) art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o administrowaniu nie narusza art. 2 Konstytucji RP, chociaż zawarta w nim norma prawna jest niejasna, nieprecyzyjna i niekompletna wskutek dookreślania penalizowanego czynu poprzez odesłanie do przepisów unijnych (wymienionych w pkt 1), które z dniem 26 czerwca 2008 r. zostały uchylone, a jednocześnie mimo iż z dniem 1 lipca 2008 r. weszło w życie inne prawo unijne w tym przedmiocie (wymienione w pkt 2), to jednak przepis art. 39a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nie został znowelizowany, a zatem na podstawie tak sformułowanej normy prawnej nie jest możliwe, a co najmniej bardzo utrudnione prawidłowe określenie czynu (czynności), których popełnienie lub zaniechanie wykonania podlega karze administracyjnej; taka norma – jako niejasna i niezrozumiała dla jej adresatów – narusza zasadę przyzwoitej legislacji, zasadę dookreśloności przepisów i zasadę zaufania do państwa i prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP;

2)art. 42 ust. 1 zd. 1 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, a to w związku z art. 39a ust. 1 pkt 1 ustawy o administrowaniu, a także w związku z art. 17a ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 245/2001 (uchylonego z dniem 26 czerwca 2008 r.), art. 17 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 507/2008 oraz § 4 ust. 2, § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia MGiP poprzez błędną wykładnię na skutek wadliwego przyjęcia, iż:

1. a) znamiona czynu, za którego popełnienie nałożono na skarżącego karę pieniężną [unormowane częściowo w art. 39a ust. 1 pkt 1 ustawy o administrowaniu] nie muszą być określone w sposób kompletny (zupełny) wprost w ustawie, lecz mogą być także dookreślone w przepisach prawa unijnego, tj. art. 17 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 507/2008, jak również w przepisach rozporządzenia MGiP, mimo iż nie zostały one powołane w ww. przepisie ustawy (nie są elementami normy karno – administracyjnej);
2. b) art. 39a ust. 1 pkt 1 ustawy o administrowaniu nie narusza art. 42 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP, chociaż zawarta w nim sanacyjna norma prawna nie precyzuje dokładnie i kompletnie czynu karalnego, odsyła bowiem w tym przedmiocie do przepisów unijnych, tj. rozporządzenia Komisji nr 245/2001, które z dniem 26 czerwca 2008 r. (a zatem przed wydaniem przez organ I instancji decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r.) zostały uchylone; tymczasem takie unormowanie jest sprzeczne z wynikającą z art. 42 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP zasadą określoności wprost w ustawie wszystkich przepisów o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinujących), w tym przede wszystkim ich zakresu podmiotowego i przedmiotowego.
3. c) zastosowana sankcja nie narusza zasady proporcjonalności, mimo iż przepis art. 39a ust. 2 ustawy o administrowaniu przewidują tylko jedną karę, w stałej wysokości, niezależnie od wagi naruszonego obowiązku, bez możliwości jej dostosowania do skali tego naruszenia, czy też okoliczności faktycznych towarzyszących konkretnej sprawie, w tym łagodzących lub zaostrzających, a w konsekwencji regulacja ta wykracza poza granice niezbędności i konieczności oraz adekwatności środków w stosunku do celów, które mają być nią osiągnięte.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator przedstawił szczegółowe argumenty na poparcie skargi kasacyjnej.

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. skarżący wniósł o połączenie sprawy o sygn. akt I GSK 1426/11 i sprawy II GSK 11/13 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a., ponieważ sprawy te pozostają ze sobą w związku.

Następnie pismem z [...] lutego 2013 r. skarżący złożył pismo stanowiące uzupełnienie uzasadnienia podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga ta została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., gdyż zarzucono w niej zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię.

Analiza stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania prowadzi do wniosku, że wprost adresowane są one wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, które przyjęte zostały przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania. Zmierzają one do ich podważenia, jako nieprawidłowych, bo przeprowadzonych z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów proceduralnych.

Ocena ich zasadności musi uwzględniać to, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej realizowana była przez Sąd I instancji w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone zostają przez granice sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, co powoduje, że przy ustalaniu tożsamości sprawy należy uwzględniać te właśnie elementy, których tożsamość, w odniesieniu do elementów podmiotowych wyraża się w tożsamości podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, w odniesieniu zaś do tożsamości przedmiotowej, do tożsamości treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Zakres sądowej kontroli wyznacza więc przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia.

Ze wskazanego punktu widzenia kontrola prawidłowości ustaleń stanu faktycznego musiała więc uwzględniać fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. O tym zaś decydują normy prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną nałożenia na skarżącego kary pieniężnej stanowił m.in. art. 39a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem z zagranicą (Dz. U. Nr 97, poz. 963 ze zm.), zgodnie z którym karze pieniężnej podlega ten, kto, będąc importerem nasion konopi nieprzeznaczonych do siewu, oznaczonych kodem CN 1207 99 91, nie poddaje ich czynnościom, o których mowa w art. 17a ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 245/2001 z dnia 5 lutego 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1673/2000 w sprawie wspólnej organizacji rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. Urz. WE L 35 z 6.2.2001), ostatnio zmienionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1401/2003 z dnia 6 sierpnia 2003 r. zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 245/2001 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1673/2000 w sprawie wspólnej organizacji rynku lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. Urz. WE L 199 z 7.8.2003), lub nie czyni tego w sposób lub w terminach, o których mowa w art. 17a ust. 2 tego rozporządzenia.

W myśl zaś art. 17a ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 245/2001 zainteresowane Państwa Członkowskie są obowiązane ustalić odpowiednie procedury nadawania uprawnień importerom nasion konopi z przeznaczeniem innym niż do siewu. Procedury te zawierają dokładne sprecyzowanie warunków przyznawania takich uprawnień i określenie kar, które będą obowiązywać, w przypadku gdy warunki te zostaną naruszone.

W przypadku przywozu nasion konopi, określonych w akapicie pierwszym, pozwolenie na przywóz, określone w ust. 1, wydaje się jedynie, w przypadku gdy uprawniony importer zobowiąże się, że przedstawi właściwym władzom, w terminie i zgodnie z warunkami określonymi przez Państwo Członkowskie, odpowiednie dokumenty świadczące, iż nasiona konopi objęte pozwoleniem zostało wykorzystane w okresie krótszym niż 12 miesięcy od daty wystawienia pozwolenia, na podjęcie jednego z niżej wymienionych działań:

1. – umieszczając warunek wykluczenia wykorzystania do siewu,
2. – wymieszanie z nasionami innymi niż konopie, do celów żywienia zwierząt, przy czym zawartość nasion konopi wynosiła najwyżej 15% całej mieszanki, zaś w wyjątkowych wypadkach najwyżej 25%, na wniosek uprawnionego importera, opatrzony uzasadnieniem,
3. – ponowny wywóz do państwa trzeciego.

Jednakże, jeżeli część nasion konopi objęta pozwoleniem nie została wykorzystana do celów, określonych w akapicie poprzedzającym w terminie 12 miesięcy, Państwo Członkowskie ma prawo, na wniosek uprawnionego importera przedstawiającego odpowiednie uzasadnienie, przedłużyć termin ważności na jeden lub dwa okresy sześciomiesięczne.

Dokumenty zaświadczające, określone w akapicie drugim, są sporządzane przez podmioty, które wykonują opisane działania i zawierają co najmniej następujące informacje:

1. – nazwę/nazwisko podmiotu, pełny adres, Państwo Członkowskie oraz podpis podmiotu,
2. – opis przeprowadzonego działania spełniającego warunki ustanowione w akapicie drugim oraz datę wykonywania,
3. – ilość nasion konopi w kilogramach, poddawanych działaniu.

Procedury, o jakich mowa w art. 17a ust. 2 powyższego rozporządzenia Komisji (WE) nr 245/2001 zostały bliżej określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 8 lutego 2005 r. w sprawie pozwoleń na przywóz konopi z krajów trzecich (Dz. U. Nr 24, poz. 198 ze zm.).

W myśl § 7 tego ostatniego rozporządzenia:

"1. W terminie 14 miesięcy od dnia udzielenia pozwolenia na przywóz nasion konopi objętych kodem CN 1207 99 91 z przeznaczeniem innym niż do siewu, importer wspólnotowy przedkłada Prezesowi Agencji Rynku Rolnego dokumenty potwierdzające, że w terminie 12 miesięcy od dnia udzielenia pozwolenia na przywóz, z zastrzeżeniem ust. 2, nasiona te zostały:

1. 1) uczynione niezdatnymi do siewu;
2. 2) wymieszane z nasionami innymi niż konopie, do celów żywienia zwierząt, przy czym zawartość nasion konopi wynosiła nie więcej niż 15% całej mieszanki, a w przypadku wyrażenia zgody przez Prezesa Agencji Rynku Rolnego, o której mowa w § 4 ust. 2 pkt 2, nie więcej niż 25%;
3. 3) wywiezione do kraju trzeciego.
4. 2. W przypadku przedłużenia 12-miesięcznego terminu na dokonanie czynności, o których mowa w ust 1, dokumenty potwierdzające dokonanie tych czynności składa się w terminie 2 miesięcy po upływie przedłużonego terminu.
5. 3. Dokumentami, o których mowa w ust. 1, są:

1. 1) w przypadku uczynienia nasion konopi niezdatnymi do siewu:
2. a) protokół poddania tych nasion ześrutowaniu, prażeniu, odłuszczeniu, odolejeniu, działaniu wysokich temperatur lub innym działaniom pozbawiającym je zdolności kiełkowania lub
3. b) protokół poddania tych nasion działaniom utylizacyjnym oraz faktura za przyjęcie odpadów przez zakład utylizacji;
4. 2) w przypadku wymieszania z nasionami innymi niż konopie, do celów żywienia zwierząt - dokumenty potwierdzające zakup surowców do produkcji pasz oraz sprzedaż pasz gotowych lub raport produkcyjny z wytworzonej serii mieszanki paszowej wraz z recepturą;
5. 3) w przypadku wywiezienia nasion konopi do kraju trzeciego - uwierzytelniona kopia Jednolitego Dokumentu Administracyjnego (SAD)."

Skarżący jako importer nasion konopi nieprzeznaczonych do siewu na potwierdzenie tego, iż nasiona te poddał czynnościom, o których mowa w powyższych rozporządzeniach, oświadczył lakonicznie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r., że "nasiona konopi objęte pozwoleniem z dnia [...] czerwca 2009 r. (...) zostały poddane działaniom zgodnym z przeznaczeniem".

Dopiero wraz z odwołaniem od decyzji organu I instancji skarżący przedłożył protokoły zmieszania ziaren konopi z innymi ziarnami w celu wytworzenia paszy dla ptaków oraz protokoły strat (zawierających daty wystawienia od [...] lipca 2009 r. do [...] stycznia 2010 r.), w których nabywcy nasion oświadczyli, iż ziarno zakupili w celu wytworzenia mieszanki paszowej dla ptaków oraz że w dniu wydania towaru odbiorca w obecności dostawcy (skarżącego) dokonał wymieszania ziaren konopi z innymi nasionami.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji niewadliwie ocenił, iż powyższe dowody nie mogły stanowić dla organów wystarczającej podstawy do przyjęcia, iż skarżący przedstawił "dokumenty zaświadczające (...) działania", o jakich mowa w art. 17a ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 245/2001 oraz w § 7 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy.

Przedstawione przez skarżącego oświadczenie nie stanowiło bowiem dokumentu potwierdzającego zakup surowców do produkcji pasz oraz sprzedaży pasz gotowych ani też raportu produkcyjnego z wytworzonej serii mieszanki paszowej wraz z recepturą.

Poza tym w świetle art. 39a ust. 1 pkt 1 powołanej wcześniej ustawy z dnia o administrowaniu oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia MGiP powyższych udokumentowanych czynności skarżący powinien dokonać w terminie 12 miesięcy od dnia udzielenia pozwolenia na przywóz ([...] czerwca 2010 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o administrowaniu w związku art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 17a ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 245/2001 oraz art. 17 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 507/2008 na skutek wadliwego przyjęcia, iż znamiona czynu, za którego popełnienie nałożono na skarżącego karę pieniężną (unormowane częściowo w art. 39a ust. 1 pkt 1 ustawy o administrowaniu obrotem) nie muszą być określone w sposób kompletny (zupełny) wprost w ustawie, lecz mogą być także dookreślone w przepisach prawa unijnego, które nie obowiązywały w chwili popełnienia tego czynu i nie zostały powołane w tej ustawie.

Należy bowiem zauważyć, iż skarżący zaniechał dokonania czynności, o jakich mowa w art. 39a ust. 1 pkt 1 ustawy o administrowaniu w okresie obowiązywania art. 17a ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 245/2001, a to właśnie rozporządzenie zostało wymienione w art. 39a ustawy o administrowaniu. Czynności tych skarżący powinien dokonać najpóźniej w terminie 12 miesięcy od dnia udzielenia pozwolenia na przywóz nasion konopi, tj. do dnia [...] czerwca 2010 r., a rozporządzenie Komisji (WE) nr 245/2001 zostało uchylone rozporządzeniem Komisji (WE) nr 507/2008 z dnia 27 czerwca 2008 r. i weszło w życie z dniem 1 lipca 2008 r.

Tak więc w tej sytuacji nie można mówić o tym, iż skarżący został ukarany na podstawie ustawy, która nie obowiązywała w czasie popełnienia przez niego czynu zabronionego pod groźbą kary, co pozostawałoby w sprzeczności z powołanymi w skardze przepisami art. 2 i 42 ust. 1 Konstytucji RP.

Nie można też podzielić prezentowanego w skardze kasacyjnej poglądu, iż organy administracyjne oraz Sąd I instancji przyjęły w istocie, że prawo może działać wstecz.

Wprawdzie organy obydwu instancji jako podstawę prawną nałożenia na skarżącego kary pieniężnej wymieniły nie tylko art. 39a ust. 1 pkt 1 ustawy o administrowaniu, lecz również art. 17a ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 507/2008, a Sąd I instancji uznał, iż w sprawie ma zastosowanie również ten ostatni przepis, lecz okoliczność ta nie oznacza, iż Sąd I instancji zaaprobował "działanie prawa wstecz". Przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 507/2008 nie są bowiem "nowym" ani też "innym" prawem w stosunku do przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 245/2001.

Wynika to już z samej "preambuły" rozporządzenia Komisji (WE) nr 507/2008 (pkt 1), w której stwierdzono, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 245/2001 zostało kilkakrotnie znacząco zmienione i "w celu zapewnienia jego jasności i zrozumiałości należy je zatem skodyfikować". Tak więc rozporządzenie Komisji (WE) nr 507/2008 stanowi w istocie jednolity tekst rozporządzenia nr 245/2001. Przemawia za tym również treść art. 18 rozporządzenia nr 507/2008, w którym stwierdzono, że "Odesłania do uchylonego rozporządzenia należy odczytywać jako odesłania do niniejszego rozporządzenia, zgodnie z tabelą korelacji w załączniku III."

W sprawie zaś było bezsporne, iż treść przepisów art. 17a ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 245/2001 oraz art. 17 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 507/2008 jest identyczna (treści tych przepisów pokrywają się w całości).

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.