Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1252/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z 12 października 2016 r., sygn. akt I SA/Bk 357/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A Sp. z o.o. Sp. komandytowej w B. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2013 w pomniejszonej wysokości.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

A Sp. z o.o. Sp. komandytowa w B. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Białymstoku kontynuacyjny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, w którym zadeklarowała pakiet 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 726,19 ha. Spółka kilkakrotnie zmieniała wniosek, ograniczając deklarowaną powierzchnię.

Decyzją z [...] lutego 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku przyznał Spółce płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na rok 2013.

Decyzją z [...] maja 2014 r. Dyrektor Podlaskiego Oddziału ARiMR w Łomży utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracji w Białymstoku wyrokiem z 3 października 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 366/14 uchylił decyzje organów obydwu instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 maja 2015 r., sygn. II GSK 2918/14 oddalił skargę kasacyjną organu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik BP ARiMR w Białymstoku wydał [...] listopada 2015 r. decyzję o przyznaniu Spółce płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. w pomniejszonej wysokości.

Decyzją z [...] stycznia 2016 r. Dyrektor Podlaskiego Oddziału ARiMR w Łomży utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy. Wskazał, że ustalając stan faktyczny sprawy uwzględnił deklarację skarżącej z wniosku, korekty z [...] lipca i [...] października 2013 r. oraz zmianę wniosku z [...] stycznia 2014 r. Powierzchnia zadeklarowana we wniosku wynosiła 726.19 ha, po uwzględnieniu zmiany do wniosku 720 ha, zaś powierzchnia uwzględniona po uwzględnieniu korekt do wniosku - 710,96 ha. Wyliczona różnica pomiędzy powierzchnią zdeklarowaną a stwierdzoną wyniosła 15,04 ha, czyli 2,11%.

Organ stwierdził, że składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 Spółka zobowiązała się do realizacji podjętych zobowiązań przez okres 5 lat, czyli od dnia 15 marca 2011 r. do dnia 15 marca 2016 r. Powyższe zobowiązanie zostało określone w decyzji Kierownika BP ARiMR w Białymstoku z [...] czerwca 2012 r. i wynikało z przepisu § 2 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262 ze zm.). Spółka zobowiązała się do realizacji programu rolnośrodowiskowego od roku 2011 w zakresie pakietu 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 749,68 ha.

W 2013 r. powierzchnia realizacji zobowiązania uległa zmniejszeniu w pakiecie 5 do pow. 710,6 ha. Ze zgromadzonych dokumentów wynika, że w 2013 r. Spółka nie zachowała w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody, ponieważ zmniejszyła powierzchnię realizacji zobowiązania w ramach omawianego pakietu, co powtarzają złożone korekty do wniosku z [...] lipca i [...] października 2013 r.

W związku z naruszeniem § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r., zastosowano § 38 ust. 6 tego aktu, zgodnie z którym jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

Dyrektor Oddziału ARiMR uznał przy tym, że w sprawie nie ma zastosowania § 38 ust. 7 ww. rozporządzenia, dotyczący zwolnienia z obowiązku stosowania sankcji w wysokości 20% płatności. Warunkiem odstąpienia od sankcji jest nie tylko utrata posiadania gruntu przez rolnika, na którym występuje trwały użytek zielony, ale jednocześnie fakt nie objęcia przedmiotowego gruntu zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Działki nie zgłoszone do płatności rolnośrodowiskowej w 2013 r. w ramach pakietu 5, wariant 5.1 były objęte zobowiązaniem w 2011 r. i Spółka uzyskała do nich płatność. W aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących na przeniesienie zobowiązania rolnośrodowiskowego w odniesieniu do tych działek.

W ocenie Dyrektora Oddziału ARiMR w sprawie nie ma zastosowania art. 44 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Przepis ten dotyczy przypadków zmniejszenia zobowiązania o nie więcej niż 10% względem obszaru objętego zobowiązaniem, jeżeli w trakcie trwania zobowiązania beneficjent przekaże całość lub część swojego gospodarstwa. W przedmiotowej sprawie brak jest dokumentów potwierdzających przeniesienie posiadania.

Spółka ponadto zmniejszyła powierzchnię realizacji zobowiązania o więcej niż 2 ha, a to wyklucza zastosowanie § 39 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie znajduje też zastosowania art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, bowiem ma on zastosowanie do obniżeń i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II tego aktu. Nałożone w sprawie sankcje wynikają zaś z przepisów prawa krajowego.

Organ rozważył zastosowanie art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w odniesieniu do ustalenia powierzchni kwalifikowanej i wskazał, że wykryte we wniosku nieprawidłowości w zakresie deklaracji powierzchni wynikały z błędu wnioskodawcy. Ponadto rozważył zastosowanie przepisu § 75 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, który stanowi o sile wyższej i okolicznościach nadzwyczajnych. Zdaniem organu, przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie, gdyż w aktach brak jest dokumentów potwierdzające wystąpienie w gospodarstwie przypadków siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych.

Reasumując organ uznał, że zaskarżona decyzja Kierownika Biura Powiatowego jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Organ oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie i uwzględnił stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 26 maja 2015 r., II GSK 2918/14.

Wyrokiem z 12 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Spółki na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży z [...] stycznia 2016 r.

Stwierdził, że kwestią sporną w sprawie jest zmniejszenie Spółce płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 i zastosowanie sankcji 20%.

Warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na realizację programu rolnośrodowiskowego reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe).

Składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 Spółka podjęła się realizacji zobowiązań przez okres 5 lat, czyli od 15 marca 2011 r. do 15 marca 2016 r. Podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 Ochrona siedlisk lądowych ptaków Natura 2000 na powierzchni 749,68 ha, Spółka zobowiązała się na mocy § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. m.in. do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych.

W 2013 r. powierzchnia realizacji zobowiązania uległa zmniejszeniu w pakiecie 5 do pow. 710,6 ha. Z dokumentów wynika, że w 2013 r. Spółka nie zachowała w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody, ponieważ zmniejszyła powierzchnię realizacji zobowiązania w ramach omawianego pakietu. Jak ustalono, Spółka wycofała obszar 15,04 ha z powierzchni podjętego zobowiązania.

W konsekwencji, ze względu na naruszenie § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego organy, zdaniem Sądu, prawidłowo zastosowały § 38 ust. 6 ww. rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

Z akt sprawy wynika, że działki nie zgłoszone do płatności rolnośrodowiskowej w 2013 r. w ramach pakietu 5, były objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w 2011 r. i 2012 r. Spółka w 2011 r. uzyskała do nich płatność do powierzchni 749,68 ha oraz za 2012 r. do powierzchni 726 ha. W aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących na przeniesienie zobowiązania rolnośrodowiskowego w odniesieniu do tych działek. W związku z powyższym, w ocenie WSA, wyjątek o którym mowa w art. 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie mógł mieć zastosowania.

Sąd I instancji zgodził się z organem, że w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., s. 65 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem obniżek i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Art. 73 ww. rozporządzenia ma zatem zastosowanie do obniżek i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II powołanego rozporządzenia.

Zgodnie z Tytułem IV - Podstawa obliczania pomocy, obniżek płatności i wykluczeń z płatności, rozdział I odnosi się do niezgłoszonych obszarów, zaś rozdział II do ustaleń w odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności. W związku z tym, że nałożone w sprawie sankcje dotyczące nie zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych wynikają z przepisów prawa krajowego - rozporządzenia rolnośrodowiskowego, art. 73 nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2018 poz. 1302; dalej: ppsa) wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła:

1. I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
2. 1. § 38 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2013.361 ze zm.) - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie, gdy do powierzchni użytków zielonych, których posiadanie rolnik utracił, kiedykolwiek w przeszłości przyznano płatność rolnośrodowiskową, podczas gdy wykładnia wyrażona w wyroku NSA, sygn. II GSK 2918/14 z 26 maja 2015 r. wydanym w przedmiotowej sprawie oraz w wyrokach NSA z 26 maja 2015, II GSK 758/14 i II GSK 646/14 wskazuje się, że warunek nieprzyznania płatności, obligujący organ do odstąpienia od 20% sankcji, należy odnosić do okresu już po utracie posiadania gruntów, a nie jakiegokolwiek okresu w przeszłości, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że organ prawidłowo zastosował sankcję z § 38 ust. 6 pomimo, że w sprawie spełnione były wszystkie przesłanki określone w hipotezie przepisu § 38 ust. 7 rozporządzenia rolno-środowiskowego, wyłączające zastosowanie sankcji;
3. 2. § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy do powierzchni użytków zielonych, których posiadanie rolnik utracił, płatność rolnośrodowiskowa nie była przyznana kiedykolwiek w przeszłości, w tym przed utratą władztwa nad tymi gruntami, podczas gdy wykładnia wyrażona w wyrokach NSA z 26 maja 2015 r., II GSK 758/14 i II GSK 646/14 wskazuje, że warunek nieprzyznania płatności, obligujący organ do odstąpienia od 20% sankcji, należy odnosić do okresu już po utracie posiadania gruntów, a nie jakiegokolwiek okresu w przeszłości, w konsekwencji czego Sąd błędnie utrzymał w mocy wadliwe decyzje;
4. 3. obrazę art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., s. 1 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że przepis ten nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy skarżący nie ponosi odpowiedzialności za rzekomo popełnione nieprawidłowości, ponieważ dokonane zmniejszenia deklarowanej we wniosku powierzchni wynikły z niezawinionej przez niego utraty władztwa nad gruntami, w konsekwencji czego Sąd niesłusznie utrzymał w mocy wadliwą decyzję, na mocy której zastosowano względem skarżącego obniżkę płatności;
5. II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
6. 1. art. 3 § 1 i § 2 ust. l w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ i art. 151 ppsa polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, w konsekwencji zaakceptowanie w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ oparł swe rozstrzygnięcie na nieprawidłowo zinterpretowanych przepisach rozporządzenia, w sytuacji gdy do utraconych gruntów dokonano płatności jedynie przed datą ich utraty, co zgodnie z wykładnią przedstawioną w ww. wyrokach NSA nie powinno skutkować nałożeniem sankcji, w wyniku czego niesłusznie utrzymano w mocy wadliwe decyzje;
7. 2. art. 134 § 1 oraz art. 106 § 3 ppsa sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granicę, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, w szczególności w związku z nieuwzględnieniem przez organ II instancji okoliczności nakazujących zastosowanie zwolnienia od sankcji zdefiniowanych w § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, z których wynika, że w przypadku skarżącego sankcje te nie mają zastosowania;
8. 3. art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ i art. 151 ppsa w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.) poprzez akceptację naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów/wybiórcze rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, w szczególności faktu, że do utraconych gruntów dokonano płatności jedynie przed datą ich utraty, co zgodnie z wykładnią przedstawioną w ww. wyrokach NSA nie powinno skutkować nałożeniem sankcji, w wyniku czego niesłusznie utrzymano w mocy wadliwą decyzję i doszło do oddalenia skargi, zamiast jej uwzględnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach środka prawnego, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie wystąpiła żadna przesłanka nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 ppsa, wobec czego NSA dokonał kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w zakresie wskazanym w zarzutach kasacyjnych. Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia, stosownie do art. 193 zd. 2 ppsa Sąd odniósł się wyłącznie do tych zarzutów.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, tj. zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisów postępowania.

W sytuacji, gdy w omawianym środku prawnym zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi rodzaj zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (v. wyrok NSA z 9 marca 2005r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; szerzej J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że nie zostały one poprawnie skonstruowane.

Warunkiem koniecznym do dokonania kontroli zaskarżonego orzeczenia sądu wojewódzkiego jest przede wszystkim formalnie właściwe skonstruowanie podstaw kasacyjnych. Przez ich odpowiednie przytoczenie należy przede wszystkim rozumieć dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie środka prawnego ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 14 maja 2018r., II OSK 3113/17).

O istotnym wpływie naruszenia przepisu na wynik sprawy jest mowa wówczas, gdy zachodzi duże prawdopodobieństwo, że w przypadku, gdyby nie doszło do jego naruszenia, zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie różniłoby się od rozstrzygnięcia, które zostało wydane. Strona skarżąca powinna zatem wskazać na konkretne braki w postępowaniu dowodowym, które - pomimo pozostałego zebranego w sprawie materiału dowodowego - nie pozwoliły organom na uzyskanie pełnego obrazu stanu faktycznego sprawy, albo wykazać, że jego ocena jest dowolna, tj. brak w niej logiki, doświadczenia życiowego, podstawowej wiedzy dotyczącej badanych kwestii, reguł obowiązujących w zakresie czynności dokonywanych przez stronę, czy też że ocena ta została dokonana jedynie na części z ustalonych okoliczności itp. (wyrok NSA z 27 czerwca 2018r., I FSK 1458/16).

Powyższych warunków skarga kasacyjna nie spełnia w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W uzasadnieniu środka prawnego nie została bowiem przedstawiona argumentacja mająca stanowić rozwinięcie zarzutów w tym zakresie i wykazująca ich zasadność. Zauważyć w tym miejscu należy, że o ile skarżąca w skardze do sądu zarzuciła między innymi naruszenie art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 oraz 80 kpa, przedstawiając przy tym argumentację na poparcie tych zarzutów, zaś Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku do tych zarzutów się odniósł, to w skardze kasacyjnej ograniczono się do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ppsa w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 106 § 3 ppsa nie wyjaśniając, w jaki konkretnie sposób Sąd I instancji dopuścił się naruszenia tych przepisów. Nie wskazano również w istocie rzeczy, dlaczego uchybienia w tym zakresie popełnione przez Sąd I instancji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wprawdzie kasator stwierdza lakonicznie, że w przypadku niepopełnienia ww. uchybień Sąd I instancji winien uwzględnić skargę a nie ją oddalić, jednak stwierdzenie takie jest niewystarczające. Dodać również należy, że autor skargi kasacyjnej stawiając zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiąże je w punkcie 2.2 petitum skargi z uchybieniami w sferze prawa materialnego - błędnym zastosowaniem przepisów prawa materialnego. Wskazuje mianowicie, że Sąd I instancji winien wyjść poza granice skargi w szczególności w związku z nieuwzględnieniem przez organ II instancji okoliczności nakazujących zastosowanie zwolnienia od sankcji zdefiniowanych w § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zarzut ten ma charakter wtórny w stosunku do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W zakresie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy stwierdzić, że sposób rozumowania autora skargi kasacyjnej nie jest prawidłowy.

Zgodnie z generalną zasadą przyjętą w § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że przepisy rozporządzenia dopuszczają dokonanie takiej zmiany, w szczególności gdy zmiana ta polega na zmianach wyliczonych w punktach w dalszej części tego przepisu. W wyliczeniu tym nie wskazano na możliwość zmniejszenia obszaru gruntów rolnych, na których to zobowiązanie jest realizowane. Dopuszczono natomiast m.in. możliwość zwiększenia obszaru gruntów rolnych, na których to zobowiązanie jest realizowane. Z § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika zatem, że zmniejszenie obszaru gruntów rolnych, na których zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane, jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy przepisy rozporządzenia zezwalają na taką zmianę.

Ponadto, jeśli do takiej zmiany dochodzi, to wprowadza się ją w planie działalności rolnośrodowiskowej zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Tak więc rolnik nie może dowolnie modyfikować podjętego zobowiązania.

Z kolei § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi, że jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

Według § 4 ust. 2 pkt 1 - powołanego w treści przytoczonego wyżej przepisu - rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.Urz. UE L 316 z 02.12.2009, s. 1, ze zm.), zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody.

W świetle wskazanej regulacji nie budzi wątpliwości, że niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo - w rozumieniu § 38 ust. 8 - jest naruszeniem obowiązku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

W myśl § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jednym z warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest realizowanie 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz. UE L 277 z 21.10.2005, s. 1, ze zm.) obejmującego wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej.

Stwierdzenie, że "niezachowanie", o którym mowa w § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ma miejsce w razie zniszczenia lub zmiany uprawy dotychczasowej, w zasadzie jest prawidłowe. Niewątpliwie bowiem w takiej sytuacji grunty nie są już zajęte pod uprawę traw lub innych pasz zielonych naturalnych samosiewnych lub wysiewnych a skoro tak - rolnik nie realizuje zobowiązania rolnośrodowiskowego. Brak jednak podstaw aby przyjąć, że są to jedyne przypadki "niezachowania" - w rozumieniu § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Za trafnością tego stanowiska przemawia treść § 38 ust. 9 powoływanego aktu wykonawczego. Stanowi on, że przepisu ust. 8 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a grunty te nie są objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym.

Przed 15 marca 2014 r. przepis, który określał przesłanki zwalniające z obowiązku zastosowania 20% sankcji (wówczas był to § 38 ust. 7), stanowił, że: "Przepisu ust. 6 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa."

Różnica pomiędzy przywołanymi przepisami jest taka, że do 14 marca 2014 r. przesłanką do odstąpienia od zastosowania 20% sankcji była okoliczność nieprzyznania płatności rolnośrodowiskowej do określonych działek (§ 38 ust. 7); od 15 marca 2014 r. była to okoliczność, że "grunty te nie są objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym". Z treści przytoczonej regulacji, zarówno w brzmieniu obowiązującym przed, jak i po dniu 15 marca 2014 r., wynika zatem jednoznacznie, że prawodawca wyraźnie przewiduje "niezachowanie" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, lub utraty posiadania takich gruntów.

W tym stanie rzeczy z treści § 38 ust. 8 rozporządzenia nie można wywieść, że prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że pod pojęciem "niezachowania" należy rozumieć wyłącznie "dokonanie zmiany uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku którego grunt nie będzie już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie nie będzie już gruntem nieużytkowanym rolniczo". Przyjąć zatem należy, że przeniesienie (w sposób określony przepisem) lub utrata posiadania gruntów - na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu nieużytkowane rolniczo - jest rodzajem niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo.

W konsekwencji - co do zasady - tego rodzaju niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo skutkować winno zmniejszeniem płatności na zasadach określonych § 38 ust.

8. Wskutek bowiem tego rodzaju "niezachowania" trwałych użytków zielonych rolnik także nie realizuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Stanowisko to zostało przedstawione m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 maja 2015 r. sygn. II GSK 646/14, II GSK 758/14, II GSK 2918/14; 2 października 2015r. sygn. II GSK 1998/14; 18 marca 2016r. sygn. II GSK 2110/14.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wycofanie (w wyniku korekty wniosku lub wycofania części wniosku) określonego obszaru stanowiącego trwały użytek zielony określony w obowiązującym planie działalności rolnośrodowiskowej, do którego przyznano płatność rolnośrodowiskową, należy kwalifikować jako - określone w art. 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego - niezachowanie występującego w gospodarstwie rolnym i określonego w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałego użytku zielonego, które skutkować winno zmniejszeniem płatności (v. wyrok NSA z 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2072/15; v. również wyrok NSA z 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2393/15).

Dla oceny, czy rolnik - który podjął się realizowania 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego - zachował/nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, istotne jest, czy grunty z trwałymi użytkami zielonymi w okresie realizacji zobowiązania są tym zobowiązaniem objęte. Oczywistym jest, że sam fakt niezachowania trwałych użytków zielonych w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów, na których występują takie użytki, nie jest wystarczający do odstąpienia od stosowania omawianej sankcji 20%. Obecnie już samo objęcie trwałych użytków zielonych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, bez względu na przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, skutkuje tym, że wyjątek związany z utratą posiadania gruntów objętych programem nie powoduje odstąpienia od nałożenia sankcji.

Nawet w przypadku utraty posiadania działki istotnym elementem dla możliwości zastosowania odstępstwa od nałożenia sankcji z § 38 ust. 8 jest zbadanie, czy działka ta była objęta zobowiązaniem rolnośrodowiskowym.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że sam fakt złożenia przez rolnika zmiany do wniosku oraz wycofanie części wniosku nie wywołuje skutku w postaci zmniejszenia obszaru gruntów rolnych, na których zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane. Jeśli bowiem do takiej zmiany dochodzi, to wprowadza się ją w planie działalności rolnośrodowiskowej zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zmiana taka nie miała zaś miejsca w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Stąd jako bezpodstawne w rozpatrywanym przypadku należało uznać zarzuty naruszenia § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, a dotyczącej stanu prawnego obowiązującego przed 15 marca 2014 r., należy przypomnieć, iż przepis § 38 ust. 6 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. nie będzie miał zastosowania tylko w przypadku zaistnienia wyjątku, gdy do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa.

Dokonując wykładani pojęcia "gdy do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznania płatność rolnośrodowiskowa", określonego w § 38 ust. 7 rozporządzenia z 13 marca 2013 r., należy zauważyć, iż z analizy przepisu § 2 ust. pkt 3 tego rozporządzenia wynika, iż przez powyższe działki należy rozumieć te, na których było realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Zważyć należy także, że rolnik składa corocznie wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, a Kierownik ARiMR przyznaje tę płatność w drodze decyzji kolejno w każdym roku do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Jak wskazuje treść § 38 ust. 6 rozporządzenia z 13 marca 2013 r., zmniejszenie płatności na skutek okoliczności tam określonych rozważane jest w toku rozpoznawania wniosku ("płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20%").

Natomiast użyte w § 38 ust. 7 sformułowanie: "gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa" należy rozumieć w ten sposób, iż chodzi o działki, co do których nie przyznano płatności rolnośrodowiskowej podczas rozpoznawania poprzedniego wniosku o płatność (uprzednio), a których to działek w tym momencie już nie posiadał. Określenie to nie dotyczy więc okoliczności zaistniałych w czasie rozpoznania bieżącego wniosku o płatność, w trakcie rozpoznania którego stwierdzono okoliczności określone w § 38 ust. 7 rozporządzenia z 13 marca 2013 r.

Tym samym nie będzie podstaw do zastosowania § 38 ust. 6 rozporządzenia z 13 marca 2013 r., gdy w wyniku rozpoznania poprzedniego wniosku o płatność rolnośrodowiskową nie przyznano płatności do gruntów, w sytuacji gdy rolnik w wyniku przeniesienia własności gruntów czy utraty ich posiadania ich nie posiadał (nie zachował); (v. wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2909/14). To jednak nie miało miejsca w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Również chybiony w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje zarzut niezastosowania art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 poprzez pominięcie możliwości odstąpienia od zastosowania sankcji w sytuacji, gdy skarżąca nie ponosi odpowiedzialności za rzekomo popełnione nieprawidłowości, ponieważ poinformowała dobrowolnie o utracie posiadania gruntów i wskazała na zaistnienie wyjątkowych okoliczności, skutkujących zmniejszeniem powierzchni trwałych użytków zielonych w gospodarstwie w konsekwencji niezawinionej utraty władztwa nad częścią gruntów, z jednoczesnym zachowaniem trwałych użytków zielonych.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 wykonuje rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Tym samym nie ma ono w całości bezpośredniego zastosowania do płatności rolnośrodowiskowych określonych rozporządzeniem Rady (WE) nr 1698/2005. Stosuje się je natomiast odpowiednio tylko w takim zakresie, jaki wynika z rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.

Motyw 93 Preambuły rozporządzenia nr 1122/2009 określający, że obniżki oraz wykluczenia związane z kryteriami kwalifikowalności z zasady nie powinny być stosowane w przypadku, gdy rolnik dostarczył zgodne z faktami informacje lub jeśli może wykazać, że wina nie leży po jego stronie - mający swe rozwinięcie w przepisie art. 73 tego rozporządzenia, odpowiednio stosowany w sprawie wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej - w sprawie nie ma zastosowania, gdyż dotyczy nieprawidłowości wniosku o pomoc związanych z kryteriami kwalifikowalności. Nie znajduje zatem odniesienia do spełnienia wymogów w zakresie warunków przyznania pomocy wynikających z innych odpowiednich wymogów obowiązkowych wynikających ponad wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (wyrok NSA z 11 października 2017 r., sygn. akt II GSK 5361/16). Stąd zarzut niezastosowania w sprawie normy wynikającej z art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 nie mógł zostać uwzględniony.

Z tych powodów, na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.