Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 października 2016 r. w sprawie sygn. akt I SA/Bk 358/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: "WSA") oddalił skargę [A.] Spółki z o.o. Spółki komandytowej w B. (dalej: "spółka", "skarżąca", [A.]) na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w pomniejszonej wysokości z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2012.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
Spółka złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białymstoku kontynuacyjny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012, w którym zadeklarowała pakiet 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 749,76 ha. Następnie spółka, w wyniku kilkukrotnych korekt zmieniła wniosek, ograniczając deklarowaną powierzchnię do 726,19 ha.
Decyzją z [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w Białymstoku przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową na rok 2012 w pomniejszonej wysokości. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Dyrektora Podlaskiego Oddziału ARiMR w Łomży decyzją z 28 sierpnia 2013r.
WSA w Białymstoku, wyrokiem z 23 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Bk 521/13 uchylił powyższe decyzje a Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 26 maja 2015 r. II GSK 758/14, oddalił skargę kasacyjną organu
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w Białymstoku wydał w dniu [...] r. decyzję o przyznaniu spółce płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. w pomniejszonej wysokości.
Po rozpatrzeniu odwołania spółki od tej decyzji, Dyrektor Podlaskiego Oddziału ARiMR w Łomży utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie (v. decyzja z [...] r. nr [...]).
Organ odwoławczy wskazał, że w wyniku kontroli administracyjnej stwierdzono zawyżenie powierzchni zadeklarowanej do stwierdzonej. Dyrektor ARiMR podniósł, że składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 skarżąca zobowiązała się do realizacji podjętych zobowiązań przez okres 5 lat, czyli od 15 marca 2011 r. do 15 marca 2016 r. Spółka zobowiązała się do realizacji programu rolnośrodowiskowego od roku 2011 w zakresie pakietu 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 749,68 ha. W 2012 r. powierzchnia realizacji zobowiązania uległa zmniejszeniu w pakiecie 5 do pow. 726,00 ha. Dyrektor ARiMR stwierdził, że rolnik nie ma dowolności w modyfikacji podjętego zobowiązania, a dopuszczalne przypadki zmiany w trakcie jego trwania są jednoznacznie sprecyzowane w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33 poz. 262, dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe).
Oddalając skargę spółki od powyższej decyzji, WSA w wyroku objętym niniejszą skargą kasacyjną stwierdził, że kwestią sporną w sprawie jest zmniejszenie spółce płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 i zastosowanie sankcji 20%.
WSA zaakcentował, że w okresie w jakim skarżąca zobowiązała się do realizacji programu rolnośrodowiskowego, nastąpiło zmniejszenie powierzchni realizacji tego zobowiązania. Ponadto, że tego typu niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo skutkować musiało zmniejszeniem płatności na zasadach określonych § 38 ust.
- 6. rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Wskutek bowiem tego rodzaju "niezachowania" trwałych użytków zielonych rolnik także nie mógł realizować podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego.
Ponadto WSA podzielił pogląd organu odwoławczego, zgodnie z którym w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L z 2009 r. Nr 316 poz. 65 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie 1122/2009"). Jak wskazał WSA, wywodził dalej organ, przepis ten miał zastosowanie do obniżek i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II cytowanego rozporządzenia. Zgodnie z Tytułem IV - Podstawa obliczania pomocy, obniżek płatności i wykluczeń z płatności, rozdział I odnosił się do niezgłoszonych obszarów, zaś rozdział II do ustaleń w odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności.
W związku z tym, że nałożone w sprawie sankcje dotyczące nie zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych wynikały z przepisów prawa krajowego - rozporządzenia rolnośrodowiskowego, art. 73 nie miał w przedmiotowej sprawie zastosowania.
W skardze kasacyjnej spółka [A.] wniosła o uchylenie powyższego wyroku WSA z 12 października 2016r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie norm prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy:
- 1. § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie, gdy do powierzchni użytków zielonych, których posiadanie rolnik utracił, kiedykolwiek w przeszłości przyznano płatność rolno środowiskową podczas, gdy wykładnia wyrażona w wyroku NSA w Warszawie II GSK 2918/14 z dnia 26 maja 2015 wydanym w przedmiotowej sprawie, oraz w wyrokach NSA II GSK 758/14 z dnia 26 maja 2015 II GSK 646/14 z dnia 26 maja 2015 r. wskazuje że warunek nieprzyznania płatności, obligujący organ do odstąpienia od 20- procentowej sankcji, należy odnosić do okresu już po utracie posiadania gruntów, a nie jakiegokolwiek okresu w przeszłości, w konsekwencji czego sąd błędnie uznał, że organ prawidłowo zastosował sankcję z § 27 ust. 4, pomimo, że w sprawie spełnione były wszystkie przesłanki określone w hipotezie przepisu § 27 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wyłączające zastosowanie sankcji;
- 2. § 27 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie, jedynie, w sytuacji gdy do powierzchni użytków zielonych, których posiadanie rolnik utracił płatność rolno środowiskowa nie była przyznana kiedykolwiek w przeszłości, w tym przed utratą władztwa nad tymi gruntami, podczas gdy wykładnia wyrażona w wyrokach NSA w Warszawie II GSK 758/14 z dnia 26 maja 2015 r. II GSK 646/14 z dnia 26 maja 2015 r. wskazuje że warunek nieprzyznania płatności, obligujący organ do odstąpienia od 20-procentowej sankcji, należy odnosić do okresu już po utracie posiadania gruntów, a nie jakiegokolwiek okresu w przeszłości, w konsekwencji czego sąd błędnie utrzymał w mocy wadliwe decyzje;
3.naruszenie art 73 rozporządzenia 1122/2009 poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że przepis ten nie znajduje zastosowania w sytuacji gdy skarżąca nie ponosi odpowiedzialności za rzekomo popełnione nieprawidłowości, ponieważ dokonane zmniejszenia deklarowanej we wniosku powierzchni wynikły z niezawinionej przez niego utraty władztwa nad gruntami w konsekwencji czego WSA niesłusznie utrzymał w mocy wadliwą decyzję, na mocy której zastosowano względem spółki obniżkę płatności.
- 2. Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie norm prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 3 § 1 i § 2 ust. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, w konsekwencji zaakceptowania w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ oparł swe rozstrzygnięcie na nieprawidłowo zinterpretowanych przepisach rozporządzenia, w sytuacji gdy do utraconych gruntów dokonano płatności jedynie przed datą ich utraty, co zgodnie z wykładnią przedstawioną w ww. wyrokach NSA nie powinno skutkować nałożeniem sankcji, w wyniku czego niesłusznie utrzymano w mocy wadliwe decyzje;
2.art. 134 § 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granicę, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, w szczególności w związku z nieuwzględnieniem przez organ II instancji okoliczności nakazujących zastosowanie zwolnienia od sankcji zdefiniowanych w § 27 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, z których wynika, że w przypadku skarżącego sankcje te nie mają zastosowania;
3. art. 133 § 1, 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz, 173 z późn. zm.) poprzez akceptację dla naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów/wybiórcze rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, w szczególności faktu, że do utraconych gruntów dokonano płatności jedynie przed datą ich utraty, co zgodnie z wykładnią przedstawioną w ww. wyrokach NSA nie powinno skutkować nałożeniem sankcji, w wyniku czego niesłusznie utrzymano w mocy wadliwą decyzję i doszło do oddalenia skargi, zamiast jej uwzględnienia;
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie postawionych zarzutów.
Organ nie skorzystał z odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na obydwu podstawach kasacyjnych, zarzucając naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
Na wstępie należy podkreślić, że sprawa niniejsza była już przedmiotem rozpoznania przez WSA w Białymstoku, który wyrokiem z 23 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Bk 521/13 uchylił wówczas decyzje wydane przez organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, uznając, że doszło do naruszenia § 27 ust.4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu od powyższego wyroku, pomimo częściowo usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, gdyż zaskarżony wyrok w istocie odpowiadał prawu (v. wyrok NSA z 26 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 758/14).
Przede wszystkim skład orzekający NSA za trafny uznał zarzut błędnej wykładni § 27 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego – poprzez błędne przyjęcie, że niezachowanie występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, może nastąpić wyłącznie przez dokonanie zmiany uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku czego grunt nie jest już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych ewentualnie nie jest już gruntem nieużytkowanym rolniczo. Zgodzić należy się jednak z zarzutem i wywodami organu wnoszącego skargę kasacyjną, że nie są to jedyne przypadki "niezachowania" – o którym stanowi § 27 ust. 4.
Za trafnością tego stanowiska przemawia treść § 27 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w którym prawodawca ustanowił wyjątek od reguły wynikającej z § 27 ust.4.
Stanowi on, że przepisu ust. 4 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, jeżeli ponadto do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa.
Prawodawca wskazał zatem jednoznacznie na "niezachowanie" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo "w wyniku" przeniesienia lub utraty posiadania gruntów". Skoro tak, przyjąć trzeba, że przeniesienie (w sposób określony przepisem) lub utrata posiadania gruntów – na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu nieużytkowane rolniczo – jest rodzajem niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo.
Wyjątek ten dotyczy w sposób jednoznaczny niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia /.../ lub utraty posiadania gruntów, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu – ale pod określonym tym przepisem warunkiem, a to pod warunkiem, że do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa.
Nie ulega zatem kwestii, że sam fakt niezachowania trwałych użytków zielonych w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów, na których występują takie użytki, nie jest wystarczający do odstąpienia od stosowania § 27 ust. 4 powołanego aktu wykonawczego.
Istota problemu wymaga wyjaśnienia, jak należy rozumieć użyty przez ustawodawcę zwrot "do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa".
Zdaniem NSA przyjąć należy, że "powierzchnia tych gruntów" – do których została/nie została przyznana płatność – oznacza zgłoszoną do płatności powierzchnię trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego, nieużytkowanych rolniczo, "niezachowaną" w wyniku przeniesienia /.../ lub utraty posiadania gruntów.
Rzecz zatem w tym by nie miało miejsca (uprzednio) przyznanie płatności rolnośrodowiskowej do gruntów, na których występują trwałe użytki zielone, a których rolnik "nie zachował" (już nie posiadał) – wskutek przeniesienia lub utraty posiadania.
Warunek z § 27 ust. 5 nie zostanie tym samym spełniony i ust. 4 (zmniejszenie) będzie miał zastosowanie, gdy w chwili uprzedniego przyznawania płatności rolnośrodowiskowej do gruntów (z trwałymi użytkami zielonymi i elementami krajobrazu trwałe) powierzchni tych gruntów, nieużytkowanych rolniczo – w wyniku przeniesienia /.../ lub utraty posiadania gruntów rolnik "nie zachował".
W efekcie, według zaleceń NSA wyrażonych w tym wyroku, organ miał poczynić ustalenia, co do spełnienia warunku z § 27 ust. 5 w rozumieniu przedstawionym przez NSA, bowiem takich ustaleń dotąd organ nie poczynił.
Po tym wyroku ponownie została wydana decyzja (z 5 listopada 2015r.) o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na 2012r.
Na mocy tej decyzji orzeczono analogicznie, jak w pierwszej decyzji wydanej na gruncie tej sprawy (z 28 maja 2013r.) tj umorzono postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w części dotyczącej działek wymienionych w punkcie 1 decyzji oraz przyznano wzmiankowaną płatność na rok 2012 pomniejszoną o dwukrotność stwierdzonej różnicy między obszarem zadeklarowanym we wniosku o płatność oraz stwierdzoną podczas kontroli (przekraczała 2 ha)
Jak już powiedziano, skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego – pkt 2 art. 174 P.p.s.a., jak i naruszenie przepisów postępowania pkt 1 art. 174 P.p.s.a., czyli tak, jak na gruncie rozpoznawanej sprawy, to w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego. Ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).
Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09).
Zatem aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 14 maja 2018r., II OSK 3113/17).
O istotnym wpływie naruszenia przepisu na wynik sprawy mowa wówczas, gdy zachodzi duże prawdopodobieństwo, że w przypadku, gdyby nie doszło do jego naruszenia, zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie różniłoby się od rozstrzygnięcia, które zostało wydane. Strona skarżąca powinna zatem wskazać na konkretne braki w postępowaniu dowodowym, które - pomimo pozostałego zebranego w sprawie materiału dowodowego - nie pozwoliły organom na uzyskanie pełnego obrazu stanu faktycznego sprawy, albo wykazać, że jego ocena jest dowolna, tj. brak w niej logiki, doświadczenia życiowego, podstawowej wiedzy dotyczącej badanych kwestii, reguł obowiązujących w zakresie czynności dokonywanych przez stronę, czy też że ocena ta została dokonana jedynie na części z ustalonych okoliczności itp. (wyrok NSA z 27 czerwca 2018r., I FSK 1458/16).
Skarga kasacyjna powyższych warunków nie spełnia w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie została bowiem przedstawiona argumentacja mająca stanowić rozwinięcie zarzutów w tym zakresie i wykazująca ich zasadność. W pkt 2 ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej ograniczono się do postawienia zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt1a i c, art. 151 P.p.s.a. polegającym na oddaleniu, zamiast uwzględnieniu skargi, w konsekwencji zaakceptowania w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie na nieprawidłowo zinterpretowanych przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego.
Natomiast w zarzucie sformułowanym w pkt 2 ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 a i c, art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o PROW poprzez akceptację dla naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów, wybiórcze rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności faktu, że do utraconych gruntów dokonano płatności jedynie przed datą ich utraty, co nie powinno skutkować nałożeniem sankcji. Nie wyjaśniono przy tym, w jaki konkretnie sposób sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia tych przepisów. Nie wskazano również, dlaczego uchybienia w tym zakresie popełnione przez sąd pierwszej instancji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej stwierdza lakonicznie, że w przypadku niepopełnienia ww. uchybień sąd powinien był uwzględnić skargę, a nie ją oddalić, jednakże stwierdzenie takie jest niewystarczające.
Za nietrafny należy uznać zarzut sformułowany w pkt 2 ppkt 2 petitum niniejszej skargi tj. naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 106 § 3 P.p.s.a. został oparty na tym, że Sąd I instancji nie wyszedł poza granice sprawy, choć powinien był to uczynić, w szczególności w związku z nieuwzględnieniem przez organ II Instancji nakazujących zastosowanie wobec skarżącej zwolnienia od sankcji zdefiniowanych w § 27 ust.5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.
Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. ustanawia dwie podstawowe zasady postępowania sądowoadministracyjnego: zasadę związania sądu granicami danej sprawy oraz zasadę niezwiązania granicami skargi (zarzutami i wnioskami skargi). Przepis ten stanowi, że: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". W związku z czym przedmiot i ramy postępowania sądowoadministracyjnego wyznacza stosunek administracyjnoprawny. Określenie "w granicach danej sprawy" oznacza bowiem, że sąd jest zobligowany do rozstrzygania w sprawie administracyjnej, której dotyczy skarga.
Z kolei określenie "niezwiązanie granicami skargi" oznacza, że dla sądu zasadnicze znaczenie ma sam fakt wszczęcia postępowania sądowego, a nie treść zarzutów skargi i podniesionej w niej argumentacji, czy też treść sformułowanych wniosków. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie pełnej analizy prawnej przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, które były lub powinny być postawione w danej sprawie, pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107). Dlatego w orzecznictwie jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że dla Sądu I instancji zarzuty i wnioski skargi mają charakter jedynie informacyjny, ukierunkowujący na ewentualną wadliwość zaskarżonego aktu. Niezwiązanie granicami skargi należy rozumieć zatem zarówno jako możliwość wyjścia przez Sąd I instancji poza granice skargi, jak i objęcie kontrolą przez ten sąd tylko części zarzutów podniesionych w środku prawnym.
Ewentualny brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, czy też odniesienie się tylko do niektórych z nich samo przez się jeszcze nie oznacza, że doszło do naruszenia wskazanego przepisu. Innymi słowy skoncentrowanie się przez sąd wyłącznie na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i pominięcie pozostałych kwestii nie można w sposób automatyczny postrzegać jako uchybienia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. może przynieść zamierzone efekty tylko wówczas, gdy wnoszący skargę kasacyjną wykaże, że sąd pominął lub w sposób wybiórczy odniósł się do istotnych kwestii, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do tego nie doszło, to rozstrzygnięcia byłoby inne. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej okoliczność ta nie została wykazana.
Mając na uwadze powyższe, omówione zarzuty należało uznać za pozbawione podstaw.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy wskazać, że sposób rozumowania autora skargi kasacyjnej nie jest prawidłowy. Przede wszystkim wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnej, organ a następnie Sąd I instancji nie wyłożył (a następnie zastosował) § 27 ust. 4 i ust.5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w sposób sprzeczny z poglądem wyrażonym w ww. wyroku NSA z 26 maja 2015r. Powołany § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi, że jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie /.../.
Według § 4 ust. 2 pkt 1 - powołanego w treści przytoczonego wyżej przepisu - rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 /.../ zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody.
W świetle obu powołanych regulacji nie powinno budzić wątpliwości, że niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo - w rozumieniu § 27 ust. 4 - jest naruszeniem obowiązku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.
Ponadto, w myśl § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jednym z warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest realizowanie 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 /.../ - obejmującego wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych.
Według zaleceń NSA wyrażonych w omawianym wyroku z 26 maja 2015 r., organ miał poczynić ustalenia, czy została przyznana płatność rolnośrodowiskowa do gruntów, na a po w wyniku których występują trwale użytki zielone, a których rolnik nie zachował (już nie posiadał wskutek przeniesienia lub utraty posiadania). W takiej bowiem sytuacji (a więc w razie udzielenia twierdzącej odpowiedzi) warunek z § 27 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie zostanie spełniony i tym samym ust.4 tego przepisu będzie mieć zastosowanie, czyli konieczne będzie zmniejszenie płatności, co też organ na gruncie obecnie kontrolowanej sprawy uczynił.
Autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego błędu upatrywał również w tym, że utrata działek (zmniejszenie powierzchni deklarowanej we wniosku) nastąpiło na wskutek okoliczności niezawinionej przez skarżącego tj. wypowiedzenia umowy dzierżawy, czego strona nie mogła przewidzieć. Odnosząc się do powyższej argumentacji, należy wskazać, że termin "siła wyższa" nie obejmuje sytuacji, które można było przewidzieć, wiedząc o naturze zobowiązania. Pojęcie siły wyższej nie zostało zdefiniowane w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym, czy też rozporządzeniu 1974/2006, gdzie wymieniono jedynie przypadki uznane przez ustawodawcę za siłę wyższą. Przez "siłę wyższą" należy rozumieć więc zdarzenie o charakterze przypadkowym lub naturalnym (żywiołowym), nie do uniknięcia, takim, nad którym człowiek nie panuje. Chodzi tu zwłaszcza o zdarzenia mające charakter katastrofalnych działań przyrody i zdarzeń nadzwyczajnych w postaci zaburzeń życia zbiorowego, jak wojna, zamieszki krajowe itp. (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 183/10, dostępny w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Siła wyższa nie obejmuje zatem sytuacji, które można przewidzieć. Natomiast pojęcie "wyjątkowej okoliczności" jest pojęciem nieostrym, ocennym, które w słownictwie potocznym powszechnie rozumiane jest jako pojęcie dotyczące okoliczności wykraczających ponad przeciętność w danych stosunkach. Rolnik podejmujący 5-letnie zobowiązanie na dzierżawionej działce winien mieć na względzie, że umowa może być wypowiedziana i zabezpieczyć się przed ryzykiem jej zerwania (tak m.in. w wyroku NSA z 5 lutego 2019r., sygn. akt I GSK 2758/18).
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.