Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Ke 163/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Z. T. na postanowienie Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 21 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania.
Sąd I Instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 14 maja 2018 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Ostrowcu Świętokrzyskim wpłynął, za pośrednictwem formularza geoprzestrzennego, złożony w formie elektronicznej w aplikacji eWniosekPlus, wniosek Z. T. o przyznanie płatności na rok 2018.
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Kierownik decyzją z dnia 6 grudnia 2018 r., przyznał Z.T. jednolitą płatność obszarową w wysokości 7 702,39 zł, płatność za zazielenienie w wysokości 5 169,37 zł, płatność redystrybucyjną w wysokości 2 455,24 zł oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej 92,63 zł.
Postanowieniem z dnia 9 września 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ostrowcu Świętokrzyskim wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania dla Z. T. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 zakończonego decyzją ostateczną z dnia 6 grudnia 2018 r.
Po przeprowadzonym postępowaniu wznowieniowym Kierownik wysłał do Z.T. w dniu 15 stycznia 2020 r. pismo określone jako - decyzja Nr 0241-2020-0000003, które stanowiło nieakt. Przedmiotowy dokument nie zawierał bowiem podpisu Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ostrowcu Świętokrzyskim lub osoby upoważnionej.
Od przedmiotowego dokumentu Z. T. w terminie prawem przepisanym złożyła odwołanie, do którego dołączyła zaskarżone pismo.
Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (Dyrektor, organ) postanowieniem z 21 lutego 2020 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez Z. T. od decyzji z dnia 15 stycznia 2020r., w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ostrowcu Świętokrzyskim (Kierownik).
W uzasadnieniu Dyrektor podkreślił, że należy odróżnić tzw. nieakt, czyli czynność prawną nieistniejącą od decyzji nieważnych. Powołując się na stanowisko prezentowane w doktrynie wskazał, że elementami konstytutywnymi czynności prawnej nieistniejącej, w tym również czynności stosowania prawa, jest zaistnienie zdarzenia faktycznego stwarzającego jedynie pozory czynności prawnej ze względu na formę, czas i miejsce powstania oraz podmiot, który je podjął. Nadto wyargumentował, że sytuacja taka może powstać w dwóch przypadkach, a mianowicie: gdy wydano decyzję w nieistniejącym postępowaniu lub gdy w prawnie istniejącym postępowaniu wydano nieistniejącą decyzję. Pierwszy przypadek zachodzi, gdy brak zdolności do prowadzenia postępowania przez podmiot, który je podjął lub prowadzi, albo jest legitymowany podmiot, ale nie istnieje strona. Drugi przypadek zachodzi, gdy decyzja nie ma prawnych cech o charakterze zewnętrznym lub nie została doręczona stronie.
Nieakt nie wiąże ani organów, ani strony, stąd dla uchylenia się przed jego skutkami nie zachodzi konieczność stwierdzania jego wadliwości. Decyzja nieważna wiąże natomiast do czasu stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 158 kpa. Z uwagi na te skutki istotne jest prawidłowe rozróżnianie decyzji nieważnych i nieaktów czy czynności prawnych nieistniejących.
Brak podpisu na decyzji przesłanej stronie można dostrzec od razu i stanowi o jej wadliwości i tym samym braku przedmiotu zaskarżenia. Decyzja bez podpisu stanowi bowiem nieakt administracyjny, który nie wiąże organu administracyjnego. Nieakt jest zdarzeniem faktycznym, a nie prawnym, tzn. nie wywołuje mimo pozorów, jakichkolwiek skutków w sferze prawnej, a zatem jego konsekwencją nie może być powstanie, zmiana lub zniesienie stosunku prawnego. Organ w konsekwencji podkreślił, że nieaktowi nie można przypisać waloru obowiązywania w sensie normatywnym, albowiem nie wiąże on nikogo: ani adresatów, ani podmiotu, który go wydał. W szczególności treścią nieaktu nie są związane sądy ani organy administracji. Nie przysługuje mu również domniemanie ważności.
Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019 poz. 2325), dalej jako p.p.s.a., WSA w Kielcach wskazał, że niedopuszczalność odwołania organ wywiódł z braku przedmiotu zaskarżenia, albowiem stronie został przesłany dokument niepodpisany przez Kierownika lub upoważnioną przez niego osobę. Sąd podziela stanowisko organu, że decyzja bez podpisu stanowi nieakt administracyjny, który nie wiąże organu administracyjnego. Nieakt jest zdarzeniem faktycznym, a nie prawnym, tzn. nie wywołuje mimo pozorów – jakichkolwiek skutków w sferze prawnej, a zatem jego konsekwencją nie może być powstanie, zmiana lub zniesienie stosunku prawnego.
Sąd podniósł, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 września 1981 SA 791/81, ONSA 1981, nr 2 poz. 91 oraz w wyroku z 20 lipca 1981 r. SA 1163/81, OSP 1982, z. 9-10 poz. 169 z glosą J. Borkowskiego).
Wobec powyższego uznać należy, że niezbędnym elementem decyzji jest podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji w imieniu organu. Ujęcie decyzji administracyjnej jako oświadczenia woli czyni istotnym złożenie podpisu, bowiem dopiero po złożeniu podpisu na dokumencie oświadczenie woli zostaje wyrażone w formie pisemnej (wyrok NSA z 12 lutego 1991 r., SA/Lu 889/90, OSP 1992, z. 2 poz. 27 z glosą J. Stelmasiaka i M. Zdyba).
W ocenie Sądu I instancji skoro stronie został doręczony nieakt, dokument bez jednego z elementów koniecznych dla uznania go za decyzję, to nie można przyjąć jakoby decyzja była wprowadzona do obrotu prawnego, a w konsekwencji rozpoczął bieg termin do skutecznego jej zaskarżenia.
W konsekwencji Sąd uznał za uprawnione stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu, że doręczenie stronie nieaktu powoduje w konsekwencji brak przedmiotu zaskarżenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości oraz orzeczenie, co do istoty sprawy poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach w całości i przekazanie sprawy w całości temu organowi do ponownego rozpoznania - na podstawie art. 188 p.p.s.a.; ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy w całości temu Sądowi do ponownego rozpoznania; oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania za I i II instancję według norm przepisanych.
Wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez bezzasadne oddalenie skargi Z. T. i nie dostrzeżenie uchybień organu II instancji polegających na naruszeniu:
- 2. art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., bowiem organ II instancji nie dokonał wszechstronnej oceny materiału sprawy, w wyniku czego nie ustalono, czy w aktach sprawy znajdował się podpisany egzemplarz decyzji organu I instancji, czy tylko egzemplarz decyzji organu 1 instancji przesłany do skarżącej nie został podpisany, co ma istotne znaczenie, gdyż dla stwierdzenia istnienia decyzji administracyjnej konieczne jest, aby co najmniej jeden egzemplarz decyzji zaopatrzony był w wymagany podpis;
- 3. art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., bowiem organ II instancji nie dokonał wszechstronnej oceny materiału sprawy, w wyniku czego nie ustalono, czy skarżącej, po złożeniu przez nią odwołania a przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, doręczono podpisaną decyzję organu I instancji, co miało istotne znacznie, gdyż jako skrajnie formalne należałoby traktować podejście, które pozbawiło stronę uprawnienia do złożenia odwołania z tego tylko powodu, że wniosła je przed formalnym odebraniem decyzji (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2020 r., I OSK 1581/19);
- 4. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a., bowiem organ II instancji niewłaściwe zastosował te przepisy, na niekorzyść strony, stwierdzając niedopuszczalność odwołania skarżącej od decyzji organu 1 instancji, w wyniku błędnego uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest przedmiotu zaskarżenia, a nadto, że złożenie odwołania przez stronę uprawnioną przed formalnym doręczeniem decyzji jest niedopuszczalne.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności wskazać należy, że decyzja administracyjna stanowi władczą formę działania organu administracji publicznej w sprawach indywidualnych, a jej konieczne (obligatoryjne) elementy określone zostały w art. 107 § 1 k.p.a., to za uzasadnione uznać należy stanowisko, że uzewnętrznienie woli organu wywołujące skutki prawne określone tą decyzją może nastąpić z chwilą jej doręczenia adresatowi. Prowadzi to do wniosku, że zasadniczo stronie postępowania powinien być więc doręczany egzemplarz decyzji zawierający wymagany podpis, a więc jej oryginał, a nie jej odpis, czy też kopia. Strona postępowania jest bowiem uprawniona do otrzymania oryginału decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 13, Wyd. C.H. Beck 2014, str. 457; por. również np. wyrok NSA z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2932/12). W ten bowiem właśnie sposób dochodzi do prawidłowego zakomunikowania stronie postępowania woli organu, a więc tak, jak wymaga tego - gdy chodzi o formę - art. 107 § 1 k.p.a., jakkolwiek w orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, zgodnie z którym doręczenie stronie decyzji w trybie art. 109 § 1 k.p.a. nie oznacza obowiązku doręczenia oryginału decyzji, której oryginał - z natury rzeczy tylko jeden - powinien co do zasady pozostać w aktach sprawy, co oznacza dopuszczalność doręczenia stronie kopii decyzji (por. wyrok NSA z 29 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 1012/11).
Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. decyzja zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny.
Dla prawnego bytu decyzji administracyjnej, a więc stwierdzenia istnienia ważnej decyzji wydanej przez właściwy organ administracji, konieczne jest, aby co najmniej jeden egzemplarz decyzji (jej oryginał) zaopatrzony był w wymagany podpis, co nie wyklucza praktyki zaopatrywania przez organ administracji w wymagany podpis większą ilość egzemplarzy decyzji, celem doręczenia ich stronom oraz pozostawienia w aktach sprawy.
W ocenie Naczlenego Sądu Administracyjnego, czego nie dostrzegł Sąd I instancji, należy rozróżnić dwie kwestie, tj. wydanie decyzji administracyjnej i skuteczne doręczenie stronie decyzji administracyjnej. Przepisy k.p.a. nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone skutki prawne. Pojęcia "wydania decyzji" nie można rozumieć jako wydania decyzji adresatowi w znaczeniu, w jakim używa się go w odniesieniu do wydania rzeczy. Dlatego wydanie decyzji jest czynnością procesową organu administracji publicznej polegającą na podpisaniu decyzji zawierającej wymagane przez prawo elementy.
W związku z tym datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania decyzji jest data umieszczona na decyzji. Z chwilą podpisania decyzji mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym. Oznacza to, że decyzja istnieje, natomiast dzień jej wydania jest miarodajny dla oceny jej podstawy prawnej i faktycznej.
Jeszcze raz podkreślic należy, że dla bytu (istnienia) decyzji administracyjnej kluczowe jest, by co najmniej jeden egzemplarz tej decyzji został podpisany przez upoważnionego pracownika organu. Dla bytu (istnienia) decyzji administracyjnej fakt, czy podpisany egzemplarz decyzji został doręczony stronie nie ma znaczenia. W takim wypadku decyzja administracyjna będzie istniała. Przyjmuje się bowiem, że decyzja rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej wydania (sporządzenia i podpisania), jednak skutki prawne wywołuje dopiero z chwilą doręczenia (art. 110 k.p.a.).
Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że tylko egzemplarz decyzji przesłany do skarżącej nie został opatrzony podpisem pracownika upoważnionego organu. Oznacza to, że w aktach sprawy znajdował się podpisany egzemplarz decyzji. Zatem było to wystarczające do uznania, że decyzja ta ma byt prawny i istnieje. Decyzja ta - do czasu jej skutecznego doręczenia skarżącej - nie miała jedynie mocy wiążącej (art. 110 k.p.a.). W konsekwencji organ II instancji nieprawidłowo uznał decyzję organu I instancji za nieakt i przyjął, że brak jest przedmiotu zaskarżenia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Adminisatrcyjnego organ II instancji, a za nim Sąd I instancji wbrew regulacji wynikajacej z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., nie przeprowadził wszechstronnej oceny materiału sprawy, w wyniku czego nie ustalił, czy w aktach sprawy znajdował się podpisany egzemplarz zaskarżonej decyzji organu I instancji, czy tylko egzemplarz decyzji organu I instancji przesłany do skarżącej nie został podpisany.
Ponadto również błędnie Sąd I instancji zaakceptował to, że organ II instancji niezasadnie zastosował art. 134 k.p.a błędnie stwierdzając, jakoby odwołanie skarżącej od decyzji organu I instancji było niedopuszczalne. W sytuacji gdy kwestia dopuszczalności odwołania skarżącej wynikła z winy organu I instancji i uchybień tego organu przy doręczeniu skarżącej decyzji. W związku z tym to skarżącą obarczono negatywnymi konsekwencjami uchybień organu I instancji, odbierając jej uprawnienie do złożenia odwołania, mimo że skarżąca podjęła starania mające zapewnić jej prawo do wniesienia skutecznego środka odwoławczego.
Doręczenie skarżącej egzemplarza decyzji bez podpisu (odpisu, kopii decyzji, czy też jej projektu) - w sytuacji braku podważenia okoliczności, że w aktach sprawy znajduje się podpisany oryginał - nie może uzasadniać twierdzenia o nieskuteczności wniesienia odwołania w sprawie.
Ograniczając się w rozpatrywanej sprawie do stwierdzenia doręczenia skarżącej egzemplarza bez wymaganego podpisu i nie podejmując wyjaśnień odnośnie do tego, czy stronie postępowania doręczona została decyzja zawierająca wszystkie określone art. 107 § 1 k.p.a. jej elementy, Sąd I instancji doprowadził do przedwczesnego i tym samym niezasadnego oddalenia skargi skarżącej i możliwości wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.