Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 1371/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA) wyrokiem z 23 listopada 2016 r., I SA/Ol 695/16, oddalił skargę M.Z. (dalej także: "skarżący") na decyzje Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie.

WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Lidzbarku Warmińskim, decyzjami: z [...] 2016 r. nr [...], z [...] 2016 r. nr [...] oraz z [...] 2016 r. nr [...] – wydanymi m.in. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2015, poz. 346; dalej: rozporządzenie zmieniające), – zmienił w części dotyczącej premii zalesieniowej odpowiednio decyzje: z [...] 2012 r. nr [...], z [...] 2012 r. nr [...] oraz z [...] 2014 r. nr [...]. Organ wskazał, że kwoty premii zalesieniowej zostają ustalone odpowiednio w wysokości: 5 593,00 zł, 12 078,50 zł oraz 32 106,20 zł.

W wyniku rozpoznania odwołań skarżącego, Dyrektor ARiMR: decyzją z [...] 2016 r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję z [...] 2016 r. (nr [...]); decyzją z [...] 2016 r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję z [...] 2016 r. (nr [...]); decyzją z [...] 2016 r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję z [...] 2016 r. (nr [...]). W motywach powyższych decyzji Dyrektor ARiMR przypomniał, że skarżącemu decyzjami Kierownika ARiMR: z [...] 2012 r. (nr [...]), przyznano płatność z tytułu: wsparcia na zalesienie w wysokości 35 437,00 zł, premii pielęgnacyjnej w wysokości 4 559,00 zł i premii zalesieniowej w wysokości 7 426,00 zł (płatne corocznie przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia); z [...] 2012 r. (nr [...]) przyznano płatność z tytułu: wsparcia na zalesienie w wysokości 76 064,50 zł, premii pielęgnacyjnej w wysokości 9 845,50 zł i premii zalesieniowej w wysokości 16 037,00 zł (płatne corocznie przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia); z 13 czerwca 2014 r. (nr [...]) przyznano płatność z tytułu: wsparcia na zalesienie w wysokości 203 447,60 zł, premii pielęgnacyjnej w wysokości 26 170,60 zł i premii zalesieniowej w wysokości 42 628,40 zł (płatne corocznie przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia).

Decyzje te, na podstawie § 2 rozporządzenia zmieniającego, decyzjami z [...] 2016 r. i z [...] 2016 r. r. zostały zmienione w części dotyczącej premii zalesieniowej. Przyczyną tego było to, że od 2015 r. do kwalifikującego się hektara do płatności bezpośrednich jest możliwość zaliczenia m.in. gruntów zalesionych w ramach PROW 2007-2013, czyli tych do których wypłacane są corocznie premie zalesieniowe. Stawka premii zalesieniowej 1580 zł/ha została wyliczona z uwzględnieniem (rekompensatą) utraconej (wówczas) średniej płatności bezpośredniej, gdyż do 2015 r. zgodnie z przepisami wspólnotowymi nie było można wypłacać płatności bezpośrednich do gruntów zalesionych. Nowa stawka premii zalesieniowej 1190 zł/ha jest rekompensatą za utracone dochody z działalności rolniczej i nie uwzględnia komponentu, jakim są płatności bezpośrednie, gdyż w tym przypadku nie można mówić o utraconych korzyściach z tego tytułu.

Do gruntów, które nie będą kwalifikowały się do płatności bezpośrednich, stawka premii zalesieniowej nie ulegnie zmianom (art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, ze zm.; dalej: rozporządzenie 1307/2013). Podkreślono, że jest to korzystne dla beneficjentów, bo np. w 2015 r. stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha wynosi 453,70 zł. Różnica w stawce za 1 ha premii zalesieniowej wynosi: 1580 zł - 1190 zł = 390 zł/ha, a stawka za 1 ha jednolitej płatności obszarowej wynosi 453,70 zł/ha.

Decyzją z [...] 2016 r. (nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na decyzje z [...] 2016 r.

W pierwszej kolejności WSA wskazał, że premia zalesieniowa to jedna z form pomocy na zalesianie opisana w § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r., poz. 153, dalej także: "rozporządzenie zalesieniowe"). Przepis ten stanowi, że premia ta stanowi zryczałtowaną płatność z tytułu utraconych dochodów wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez 15 lat, licząc od dnia wykonania zalesienia. W dniu 15 marca 2015 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 10 marca 2015 r. zmieniające rozporządzenie zalesieniowe (Dz. U. 2015, poz. 346, dalej: "rozporządzenie zmieniające"), które w § 1 pkt 4 zmieniło stawkę na kwotę 1.190 zł – dla gruntów kwalifikujących się na podstawie art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 do jednolitej płatności obszarowej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

WSA wskazał następnie, że grunty, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, to każdy obszar, który zapewnił rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu płatności jednolitych lub systemu jednolitej płatności obszarowej określonych, odpowiednio, w tytule III oraz IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 i który w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, jest zalesiony zgodnie z art. 31 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 lub art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 lub w ramach systemu krajowego, którego warunki są zgodne z art. 43 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

WSA podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie nie było sporne, że przedmiotowe grunty objęte premią zalesieniową były gruntami, o których mowa w powyższym art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia nr 1307/2013 oraz że do gruntów tych przyznane zostały na 2015 r. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Oznaczało to, że wypełniła się sytuacja, o której mowa w § 2 rozporządzenia zmieniającego i wobec tego stanu faktycznego organ I instancji wydał decyzje zmieniające wysokość premii zalesieniowych przyznanych na podstawie decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie.

Odnosząc się do zarzutu wydania § 2 rozporządzenia zmieniającego bez upoważnienia ustawowego, WSA stanął na stanowisku, że rozporządzenie to miało podstawę w art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 173 z późn. zm., dalej także: "ustawa PROW") a minister nie przekroczył udzielonego mu upoważnienia. Delegacją dla Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do zmiany decyzji o przyznanej pomocy przez dokonanie zmiany wysokości premii zalesieniowej jest przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy PROW. Użyte w tym przepisie pojęcie "szczegółowe warunki i tryb przyznawania (...) pomocy" obejmuje swoim znaczeniem stanowienie o zmianie stawki pomocy (§ 1 pkt 4 rozporządzenia) i czynnościach organu będących skutkami tej zmiany czyli wydawanie decyzji zmieniających decyzje (§ 2 rozporządzenia zmieniającego).

Minister upoważniony do określania szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy mógł zatem w rozporządzeniu zmienić stawkę pomocy oraz zawrzeć kompetencję do wydawania decyzji zmieniającej decyzję ostateczną.

W związku z powyższym WSA uznał, że § 2 rozporządzenia zmieniającego wydany został w zgodzie z upoważnieniem ustawowym i prowadzi do możności uznania, że jest on przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej także: "k.p.a."). Z treści tego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale 13 działu II k.p.a., o ile przewidują to właśnie przepisy szczególne. Przepis art. 163 k.p.a. nie został powołany przez organ w podstawach decyzji, niemniej miał on w sprawie zastosowanie.

WSA stwierdził, że wbrew zarzutom skargi, nie doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 17 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., nr 78. poz. 483, dalej: Konstytucja RP), a kwestionowane przez skarżącego rozporządzenie wydane zostało w zgodzie z upoważnieniem wynikającym z ustawy z dnia 7 marca 2007r. Również argumenty dotyczące ochrony praw nabytych okazały się nieprzekonywujące wobec konkluzji, że zmiana wysokości premii zalesieniowej wiąże się dla skarżącego z korzyściami finansowymi związanymi z jednoczesnym przyznaniem jednolitej płatności obszarowej.

Mając na uwadze powyższe, WSA orzekł o oddaleniu skarg w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, skarżąc go w całości oraz domagając się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania ewentualnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonych decyzji i poprzedzających je decyzji organu I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na nieuchyleniu zaskarżonych decyzji pomimo, iż przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
2. 1) art. 16 § 1 k.p.a., w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy PROW oraz § 2 rozporządzenia zmieniającego poprzez przyjęcie, że zmiana ostatecznych decyzji administracyjnych może nastąpić na podstawie przepisów wykonawczych wydanych bez umocowania ustawowego;
3. 2) art. 163 k.p.a. oraz § 2 rozporządzenia zmieniającego poprzez przyjęcie, że art. 163 k.p.a. i § 2 rozporządzenia zmieniającego mogą być stasowane, w sytuacji gdy § 2 rozporządzenia zmieniającego został wydany z naruszeniem delegacji zawartej w ustawie o PROW;
4. 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:
5. 1) błędną wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy PROW poprzez uznanie, że delegacja ustawowa do określenia "szczegółowych warunków i tryb przyznawania (...) pomocy" obejmuje swoim zakresem delegacje do wydania przez ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozporządzenia regulującego warunki i tryb zmiany decyzji ostatecznych;
6. 2) błędną wykładnie art. 2 Konstytucji RP poprzez zignorowanie wykładni tego przepisu udzielonej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego;
7. 3) niewłaściwe zastosowanie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy PROW - tj. odmowę jego zastosowania, w sytuacji przekroczenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi delegacji ustawowej z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy PROW, i w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia Sądu o akt prawny sprzeczny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP;
8. 4) niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez uwzględnienie przy orzekaniu § 2 rozporządzenia zmieniającego w sytuacji gdy przepis ten został wydany z naruszeniem delegacji ustawowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów procesu według norm przepisanych, w tym kosztu zastępstwa prawnego organu administracji w trzech zaskarżonych sprawach administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna przesłanka nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, w zakresie wskazanym w zarzutach kasacyjnych.

W ramach ustawowych podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy PROW i § 2 rozporządzenia zmieniającego, art. 163 k.p.a., art. 21 ust. 5 ustawy PROW oraz art. 2, art. 92 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP.

Przystępując do ich rozpoznania wypada zauważyć, że przed 2015 r. rolnik mógł co do zasady ubiegać się o wsparcie na zalesienie ze środków budżetowych UE, w ramach kolejnych PROW (2004 – 2006; 2007 – 2013 i 2014 – 2020), bez możliwości jednoczesnego ubiegania się o przyznanie płatności obszarowej. Wparcie to miało z jednej strony służyć zwiększaniu obszarów leśnych i tworzeniu terenów zalesionych na gruntach rolnych i gruntach innych (z sukcesją naturalną), a z drugiej strony – stanowić rekompensatę dla rolników z tytułu utraconych przez nich dochodów, w związku z podjętymi na tych gruntach działaniami zalesieniowymi. Od 2015 r. rolnicy, oprócz pomocy na zalesienie mogą ubiegać się o jednolitą płatność obszarową, pod warunkiem jednak, że nie dojdzie do nadkompensacji przyznanych płatności. Zapobieganie powstawania takich sytuacji należy do państw członkowskich.

W stanie faktycznym sprawy skarżący kasacyjnie otrzymał w latach 2011 i następnych pomoc na zalesienie, na którą składają się trzy elementy (wsparcie na zalesienie, premia pielęgnacyjna i premia zalesieniowa), która od 2015 r. została zmniejszona, w części dotyczącej premii zalesieniowej. Kwestią sporu nie jest fakt otrzymania pomocy, a jedynie to, czy organ mógł ją zmniejszyć (od 2015 r.), na podstawie § 2 rozporządzenia zmieniającego.

WSA zgodził się z organem, że były podstawy prawne do zmiany decyzji, ponieważ rozporządzenie zmieniające miało podstawę w przepisie ustawy PROW, a minister nie przekroczył udzielonego mu upoważnienia. WSA wskazał, że delegacją dla Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do zmiany decyzji o przyznanej pomocy przez dokonanie zmiany wysokości premii zalesieniowej jest art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy PROW. Użyte w tym przepisie pojęcie "szczegółowe warunki i tryb przyznawania (...) pomocy" obejmuje swoim znaczeniem stanowienie o zmianie stawki pomocy (§ 1 pkt 4 rozporządzenia) i czynnościach organu będących skutkami tej zmiany czyli wydawanie decyzji zmieniających decyzje (§ 2 rozporządzenia). Ponadto WSA stwierdził, że § 2 rozporządzenia zmieniającego jest przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 163 k.p.a. Z czym nie zgadza się skarżąca kasacyjnie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ocena WSA jest prawidłowa.

Zauważyć należy, że jako podstawę prawną decyzji organ wskazał, m.in. art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy PROW oraz § 2 rozporządzenia zmieniającego w zw. z częścią I pkt 1 tabeli lp. 3 załącznika nr 4 do rozporządzenia zalesieniowego.

Artykuł 20 ustawy PROW, w zakresie niezbędnym do rozpoznania tej sprawy, stanowi: "1. Pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, 3, 6, 7 oraz 9 - 15, jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej.

1. 2. Właściwym w sprawach dotyczących przyznawania pomocy w drodze decyzji administracyjnej jest:
2. 1) kierownik biura powiatowego Agencji - w przypadku działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3, 9 oraz 11-15; (...)
3. 3. W decyzji w sprawie przyznania pomocy w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 12, 14 i 15:
4. 1) określa się również zmniejszenia tej pomocy i wykluczenia z tej pomocy, jeżeli te zmniejszenia i wykluczenia wynikają z przepisów Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz
5. 2) ustala się kwotę podlegającą odliczeniu na podstawie przepisów Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, jeżeli zachodzą przesłanki ustalenia tej kwoty określone w tych przepisach. (...)."

Działania określone w art. 5 ust. 1 pkt 12, 14 i 15 ustawy PROW to: wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), program rolnośrodowiskowy i zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne. Natomiast przepisy prawne wskazane w art. 1 pkt 1 ustawy PROW to rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21 października 2005 r., str. 1, ze zm.; dalej: rozporządzenie 1698/2005) oraz akty prawne wydane na jego podstawie.

Wskazane rozporządzenie, mimo utraty mocy z dniem 1 stycznia 2014 r., ma nadal zastosowanie do operacji realizowanych zgodnie z programami zatwierdzonymi przez Komisję na mocy tego rozporządzenia przed 1 stycznia 2014 r. (zob. art. 88 w zw. z art. 90 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005; Dz.U.UE.L.2013.347.487; dalej: rozporządzenia 1305/2013), z pewnymi jednak zastrzeżeniami wynikającymi z nowej regulacji, mającymi za zadanie zapewnienie ciągłości w płatnościach oraz elastyczności między filarem I i II.

W myśl art. 89 rozporządzenia 1305/2013 (stanowiącego kontynuację rozporządzenia 1698/2005) "W celu ułatwienia przejścia z systemu ustanowionego rozporządzeniem (WE) nr 1698/2005 na system ustanowiony niniejszym rozporządzeniem Komisja jest uprawniona do przyjmowania aktów delegowanych zgodnie z art. 83 ustanawiających warunki, na jakich wsparcie zatwierdzone przez Komisję na mocy rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 może zostać połączone ze wsparciem udzielonym na mocy niniejszego rozporządzenia, w tym w odniesieniu do pomocy technicznej i ewaluacji ex post. (...).".

Nadto, zgodnie z punktem 22 i 24 preambuły powołanego rozporządzenia "... Państwa członkowskie powinny również zapewnić, aby płatności dla rolników nie prowadziły do podwójnego finansowania na mocy niniejszego rozporządzenia oraz rozporządzenia (UE) nr 1307/2013..."

Odpowiednio w myśl art. 14 ust. 1 zd. pierwsze i ust. 2 zd. pierwsze rozporządzenia 1307/2013 (stanowiącego z kolei kontynuację rozporządzenia 73/2009) "...1. Do dnia 31 grudnia 2013 r. państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o udostępnieniu, jako wsparcie dodatkowe dla działań w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich finansowanych z EFRROW zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 1305/2013, do 15 % ich rocznych pułapów krajowych na rok kalendarzowy 2014, określonych w załączniku VIII do rozporządzenia (WE) nr 73/2009 oraz ich rocznych pułapów krajowych na lata kalendarzowe 2015-2019, określonych w załączniku II do niniejszego rozporządzenia.

W związku z tym odpowiednia kwota nie może już być dostępna na przyznawanie płatności bezpośrednich...." oraz "...Do dnia 31 grudnia 2013 r. państwa członkowskie, które nie podjęły decyzji, o której mowa w ust. 1, mogą podjąć decyzję o udostępnieniu w formie płatności bezpośrednich do 15 % lub - w przypadku Bułgarii, Estonii, Hiszpanii, Litwy, Łotwy, Polski, Portugalii, Rumunii, Słowacji, Finlandii, Szwecji i Zjednoczonego Królestwa - do 25% przydzielonej kwoty na wsparcie dla działań w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich finansowanych z EFRROW na okres 2015-2020, jak określono w rozporządzeniu 1305/2013. W związku z tym odpowiednia kwota nie może już być dostępna na wsparcie dla działań w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich..."

Nadto, zgodnie z punktem 18 i 46 preambuły powołanego rozporządzenia "Aby osiągnąć cele WPR, systemy wsparcia mogą wymagać dostosowania do rozwoju sytuacji, w razie konieczności w krótkim terminie. Należy zatem przewidzieć możliwość przeglądu systemów wsparcia, w szczególności w świetle rozwoju sytuacji gospodarczej lub budżetowej, w związku z czym beneficjenci nie będą mogli zakładać, że warunki przyznawania wsparcia nie ulegną zmianie." i "Aby wesprzeć zrównoważony rozwój rolnictwa na obszarach o szczególnych ograniczeniach naturalnych, państwa członkowskie powinny mieć możliwość wykorzystania części pułapów dla płatności bezpośrednich na przyznawanie wszystkim rolnikom prowadzącym działalność na tych obszarach lub na niektórych z tych obszarów, w przypadku gdy postanowi o tym dane państwo członkowskie, rocznej płatności obszarowej oprócz płatności podstawowej. Taka płatność nie powinna zastąpić wsparcia przyznawanego na podstawie programów rozwoju obszarów wiejskich i nie powinna być przyznawana rolnikom na obszarach, które wyznaczono zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1698/2005, lecz których nie wyznaczono zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 1305/2013."

Z analizy powołanej regulacji należy więc wnioskować, że w 2014 r. po raz ostatni przedmiotowa pomoc mogła być przyznana według dotychczasowych reguł. W regulacji tej znalazły się również przepisy mające umożliwić państwom członkowskim płynne przejście na nowe zasady realizacji płatności. Niektóre z nowych rozwiązań prawnych mają charakter obligatoryjny dla wszystkich krajów UE, inne zaś zostały pozostawione do opracowywania we własnym zakresie przez poszczególne państwa członkowskie. Polska (w związku z wprowadzonymi zmianami) wystąpiła do UE o przesunięcie 25% środków z II filara do I filara WPR. W ten sposób pierwotne kwoty w ramach poszczególnych filarów uległy zmianie, co niewątpliwie wymagało dokonania weryfikacji przyznanej wcześniej pomocy na zalesianie i w razie konieczności podjęcia decyzji o zmianie jej wysokości.

Zakres pomocy na zalesianie w badanym okresie wyznaczał art. 36 lit. b) rozporządzenia 1698/2005. W myśl tego przepisu wsparcie, o którym mowa w sekcji 2 Oś 2 tego rozporządzenia, pn. "Poprawa środowiska naturalnego i terenów wiejskich" dotyczy "...środków ukierunkowanych na zrównoważone użytkowanie gruntów leśnych poprzez:

1. i) pierwsze zalesianie gruntów rolnych;

ii) pierwsze zakładanie systemów rolnoleśnych na gruntach rolnych;

iii) pierwsze zalesianie gruntów nierolniczych."

Wsparcie przewidziane w art. 36 lit. b) obejmuje tylko jeden lub więcej elementów, i tak:

1. - Według art. 43 wsparcie przewidziane w art. 36 lit. b) ppkt i) obejmuje:
2. a) koszty założenia;
3. b) roczną premię na zalesiony hektar w celu przyczynienia się do pokrycia kosztów utrzymania przez maksymalny okres 5 lat;
4. c) roczną premię na hektar w celu przyczynienia się do pokrycia straty dochodu wynikającej z zalesiania przez maksymalny okres 15 lat dla rolników lub ich stowarzyszeń, uprawiających dane grunty przed ich zalesieniem, lub dla jakiejkolwiek innej osoby fizycznej lub podmiotu prawa prywatnego.
5. - Według art. 44 wsparcie przewidziane w art. 36 lit. b) ppkt ii) jest udzielane rolnikom w celu stworzenia systemów rolnoleśnych łączących w sobie systemy ekstensywnego rolnictwa i leśnictwa. Uprawa gruntów jest połączona z uprawą drzew. Wsparcie obejmuje koszty założenia.
6. - Według art. 45 wsparcie przewidziane w art. 36 lit. b) ppkt iii) na zalesienie gruntów, które nie kwalifikują się zgodnie z art. 36 lit. b) ppkt i), obejmuje koszty założenia. W przypadku gruntów rolnych, na których zaprzestano działalności rolniczej, wsparcie obejmuje również roczne premie, o których mowa w art. 43 ust. 1 lit. b).

Podobnie kwestię tę reguluje § 8 ust. 1 rozporządzenia zalesieniowego.

Przepis ten stanowi, że "Pomoc na zalesianie obejmuje:

1. 1) wsparcie na zalesienie - stanowiące jednorazową, zryczałtowaną płatność z tytułu poniesionych kosztów zalesienia i ewentualnego ogrodzenia uprawy leśnej w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną w pierwszym roku, licząc od dnia wykonania zalesienia;
2. 2) premię pielęgnacyjną - stanowiącą zryczałtowaną płatność z tytułu poniesionych kosztów prac pielęgnacyjnych oraz ochrony uprawy leśnej przed zwierzyną w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez 5 lat, licząc od dnia wykonania zalesienia;
3. 3) premię zalesieniową - stanowiącą zryczałtowaną płatność z tytułu utraconych dochodów wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez 15 lat, licząc od dnia wykonania zalesienia."

Tak więc rolnikowi mogła być przyznana płatność na zalesienie w pełnym lub ograniczonym zakresie, w zależności od charakteru gruntu, na którym prowadzone było zalesianie i do wysokości nieprzekraczającej maksymalnych wysokości i stawek określonych w załączniku I rozporządzenia unijnego, a dodatkowo, od 2015 r. otrzymana przez rolnika pomoc nie mogła prowadzić do nadkompensacji przyznanych w ogóle płatności. Co zobowiązywało państwa członkowskie do podejmowania działań w celu zapobieżenia powstawaniu takich sytuacji.

Zgodnie z § 2 rozporządzenia zmieniającego "W przypadku gdy pomoc na zalesianie gruntów rolnych w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 została przyznana do gruntów, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, ze zm.), kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zmienia decyzję o przyznaniu tej pomocy w części dotyczącej premii zalesieniowej przez dokonanie zmiany wysokości tej premii przysługującej od roku, w którym rolnik, któremu ta pomoc została przyznana, spełnił warunki określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. poz. 308), uwzględniając odpowiednią stawkę określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem."

Przepis ten odwołuje się więc m.in. do regulacji unijnych, co nie powinno budzić żadnych wątpliwości zważywszy na materię, jaką reguluje. Jak zostało wcześniej wskazane zmiana regulacji w zakresie przyznawania płatności dla rolnictwa i obszarów wiejskich (w zakresie I II filara WPR) na poziomie unijnym wymusiła niejako zmianę przepisów krajowych. Do przestrzegania przepisów unijnych Polska zobowiązała się z chwilą przystąpienia do UE. Wyrazem realizacji ciążących na Polsce obowiązków jest poddane kontroli sądowej powołane rozporządzenie zmieniające.

Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy PROW. Przepis ten stanowi:

"1. Minister właściwy do spraw rozwoju wsi określa, w drodze rozporządzenia:

1. 1) szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, w szczególności:
2. a) tryb składania wniosków o przyznanie pomocy,
3. b) szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy,
4. c) szczegółowe wymagania, jakim powinna odpowiadać umowa - w przypadku działań, w ramach których pomoc jest przyznawana na podstawie umowy,
5. d) działania i przypadki, w których następca prawny wnioskodawcy albo nabywca gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części albo przejmujący posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może, na swój wniosek, wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy oraz warunki i tryb wstąpienia do tego postępowania,
6. e) działania i przypadki, w których następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części albo przejmującemu posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może być przyznana pomoc oraz warunki i tryb przyznania tej pomocy
7. - mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji programu oraz specyfikę poszczególnych działań" i "1a. Wydając rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, dotyczące działań objętych programem, w których warunkiem przyznania pomocy jest spełnianie, w ramach wzajemnej zgodności w rozumieniu art. 19 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8), wymogów, norm lub minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, minister właściwy do spraw rozwoju wsi określi:

1. 1) sposób dokonywania oceny wagi stwierdzonej niezgodności, o której mowa w art. 54 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1122/2009, w przypadku niezgodności w zakresie minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin;
2. 2) wyrażoną w procentach wielkość zmniejszenia pomocy w zależności od dokonanej oceny wagi stwierdzonej niezgodności, a także przypadki, które uznaje się za drobną niezgodność, biorąc pod uwagę przeprowadzanie oceny zgodnie z zasadami określonymi w art. 51 ust. 4 rozporządzenia 1698/2005, art. 47, art. 71 i art. 72 rozporządzenia 1122/2009, jak również wielkość gospodarstwa rolnego oraz jego położenie geograficzne;
3. 3) szczegółowe warunki i tryb podejmowania działań, o których mowa w art. 51 ust. 2 i art. 51 ust. 4 lit. a rozporządzenia 1698/2005, w przypadku niestosowania zmniejszeń lub wykluczeń określonych w tych przepisach, mając na względzie zapewnienie współmierności tych działań do rodzaju stwierdzonych niezgodności i ograniczenie ich nadmiernej uciążliwości dla beneficjenta."

Zatem katalog zagadnień, które ustawodawca powierzył do uregulowania w rozporządzeniu jest bardzo szeroki i mieści się w granicach przyznanych kompetencji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego użyte w powołanym przepisie pojęcie "szczegółowe warunki i tryb przyznawania (...) pomocy" obejmuje swoim znaczeniem stanowienie o zmianie stawki pomocy (§ 1 pkt 4 rozporządzenia) i czynnościach organu będących skutkami tej zmiany, czyli wydawanie decyzji zmieniających decyzje (§ 2 rozporządzenia). Oznacza to, że minister mógł zmienić stawkę pomocy na zalesianie.

Z kolei zapewnienie prawidłowej realizacji programu przy uwzględnieniu specyfiki działań zobowiązywało organ do dokonania weryfikacji uprawnień rolnika, a w konsekwencji do wzruszenia wydanej decyzji w zakresie premii zalesieniowej. Tym samym § 2 rozporządzenia zmieniającego, który dopuszcza możliwość zmiany sposobu finansowania rolnictwa w trakcie realizacji programu jest nie tylko zgodny z intencją prawodawcy unijnego, ale też merytorycznie uzasadniony, co prawidłowo wywiedziono – wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie – w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W dalszej kolejności wskazać na przepis art. 21 ust. 5 ustawy PROW, który stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ wyższego stopnia może zmienić decyzję ostateczną w sprawie przyznania pomocy, na mocy której strona nabyła prawo, również bez zgody strony, jeżeli nie ograniczy to nabytych przez nią praw. Z treści tego przepisu nie można jednak wywodzić braku podstaw do zastosowania art. 163 k.p.a. W istocie przepis ten przyznaje dodatkowe uprawnienie organowi wyższego stopnia do zmiany decyzji ostatecznej w sprawach objętych regulacją ustawy PROW.

Takiego zakazu nie można również wywieść z ust. 1 art. 21 ustawy PROW, zgodnie z którym – z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zatem, jedynie na przeszkodzie w zmianie decyzji mógłby stanowić sam art. 163 k.p.a. W myśl którego – organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że przepis ten nie ma charakteru uregulowania samoistnego. Jego zastosowanie jest możliwe od spełnienia ustanowionych w przepisach prawa materialnego podstaw uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo w rozumieniu przepisu art. 155 k.p.a., a nadto, jeśli nie zachodzą wady kwalifikowane decyzji stanowiące podstawę uruchomienia trybów nadzwyczajnych o stwierdzenie nieważności lub wznowienie postępowania.

W stanie sprawy podstawą zmiany decyzji stanowił § 2 rozporządzenia zmieniającego mający umocowanie nie tylko w ustawie PROW, ale też – jak wykazano wyżej – w prawie unijnym. Tym samym zostały spełnione kryteria wywodzone z art. 163 k.p.a.

W drugiej kolejności wskazać należy, że możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 163 (oraz art. 155 i art. 161) k.p.a. jest niewątpliwie odstępstwem od zasady ochrony praw dobrze nabytych oraz od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a. i chociaż każda z tych zasad ma odmienny charakter i pełni inne funkcje, to pozostają one w ścisłym związku.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej podnieść należy, że o ile zasada ochrony praw nabytych ma wymiar materialnoprawny, o tyle zasada trwałości decyzji ostatecznych ma wymiar formalnoprawny. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w aspekcie formalnoprawnym rodzi materialnoprawny skutek w postaci cofnięcia nabytych praw lub ich odmiennego ukształtowania. Niczym nieuzasadnione jest oczekiwanie, że raz ukształtowane prawa i obowiązki nigdy nie ulegną zmianie. Zasada ochrony praw nabytych, jako jeden z istotnych filarów współczesnej koncepcji państwa prawa, nie jest bowiem zasadą wszechogarniającą i bezwzględną. Zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmiany sytuacji prawnej jednostek, w tym również zniesienia lub ograniczenia dotychczas posiadanych praw. Uwagi te nabierają szczególnego znaczenia w odniesieniu do tej sfery aktywności, którą jest działalność rolnicza.

Jej specyfika wyraża się, między innymi, w oddziaływaniu na nią szeregu zewnętrznych czynników natury obiektywnej, które wymagają odpowiedniej reakcji ze strony prawodawcy. (por. wyrok NSA z 8 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1220/16; dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za niezasadne należy również uznać zarzuty o naruszeniu interesów majątkowych skarżącego. Mianowicie, jak trafnie wskazał WSA, akceptując prawidłowe ustalenia organu odwoławczego, zmiana wysokości premii zalesieniowej wiąże się dla skarżącego z korzyściami finansowymi związanymi z jednoczesnym przyznaniem jednolitej płatności obszarowej.

Z uwagi na powyższe za chybione należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia norm konstytucyjnych wskazanych w skardze kasacyjnej.

Reasumując, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej WSA zasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., prawidłowo uznając, że rozporządzenie zmieniające zostało wydane w zgodzie z upoważnieniem wynikającym z ustawy PROW w kontekście przytoczonych wyżej przepisów unijnych.

Końcowo jeszcze raz należy uwypuklić kwestię tego, że mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisy prawa krajowego stanowią bezpośrednie urzeczywistnienie wiążących Polskę jako państwo członkowskie Unii Europejskiej regulacji prawnych. Za sprawą aktywności Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyinterpretowano jedną z najważniejszych norm kolizyjnych, zwaną zasadą pierwszeństwa lub supremacji prawa unijnego względem prawa krajowego, uznając ją jednocześnie za jeden z głównych filarów funkcjonowania Unii Europejskiej. Oznacza to, że sprawujące w Polsce wymiar sprawiedliwości sądy administracyjne, kontrolując legalność działania organów administracji publicznej w sprawach skarg na decyzje administracyjne, w których zastosowanie mają wiążące regulacje prawa unijnego, zobligowane są do rozstrzygania o skutkach obowiązywania abstrakcyjnej i generalnej normy prawnej wobec określonego działania lub zaniechania indywidualnie oznaczonego adresata z uwzględnieniem zarówno "«tradycyjnych» norm prawa krajowego", jak też źródeł pierwotnego i pochodnego prawa unijnego, w tym honorowania zasady bezpośredniej skuteczności, zasady efektywności oraz zasady pierwszeństwa.

W judykaturze, jak również w piśmiennictwie zgodnie podnosi się, że z zasady pierwszeństwa wynika, że unijny porządek prawny powinien mieć zagwarantowaną pełną skuteczność w porządkach prawnych państw członkowskich – czego urzeczywistnieniem w niniejszej sprawie była treść kwestionowanej przez skarżącego kasacyjnie regulacji § 2 rozporządzenia zmieniającego.

Dodać należy, że argumentacja Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje także oparcie w wyrokach tego sądu z 11 czerwca 2019 r. o sygn. akt I GSK I GSK 1439/18, I GSK 1451/18, I GSK 1664/18, I GSK 1465/18 oraz I GSK 1466/18 (dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku – na podstawie art. 184 p.p.s.a.

W pkt 2 sentencji wyroku orzeczono o zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego w oparciu o art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c i pkt 2b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Na zasądzone koszty (240 zł) składa się wynagrodzenie za sporządzenia i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną radcy prawnego organu, który prowadził sprawę przed sądem I instancji.