Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 2293/19, oddalił skargę Z. P. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z [...] września 2019 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Z. P., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Ponadto, zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 3 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2114 ze zm.) przez błędne ich zastosowanie polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, wyrażające się w braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechaniu dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy oraz braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadami logiki i zasadami wiedzy rolniczej, wyrażającą się uznaniem, iż w toku postępowania administracyjnego nie zachodziła konieczność przesłuchania wnioskowanych przez skarżącego świadków, a które to zeznania mogły mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionego zarzutu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.
W zarzucie tym skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez błędne ich zastosowanie polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, wyrażające się w braku wszechstronnej oceny zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechaniu dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy oraz braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadami logiki i zasadami wiedzy rolniczej, wyrażającą się uznaniem, iż w toku postępowania administracyjnego nie zachodziła konieczność przesłuchania wnioskowanych przez skarżącego świadków, a które to zeznania mogły mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Odnosząc się do powołanego zarzutu, przede wszystkim stwierdzić należy, że w myśl art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie zaś z ust. 2 w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4).
Natomiast z ust. 3 wynika, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Z przedstawionych regulacji wynika zatem, że prawodawca w sposób istotny zmodyfikował reguły procesowe obowiązujące na gruncie postępowania administracyjnego. Na tle niniejszej sprawy istotne znaczenie mają regulacje dotyczące postepowania dowodowego, a mianowicie art. 3 ust. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z których to wynika, że organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz że to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
W orzecznictwie NSA na tle tych regulacji prezentowane są następujące poglądy.
Stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1538/18, LEX nr 2771551, a także wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 710/17, LEX nr 2424917). Skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także - do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1331/18, LEX nr 2725735).
Organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn.. akt I GSK 1367/18, LEX nr 2725693).
Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zatem przepisy te dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prane, np. w zakresie przedstawienia dowodów świadczących o uprawnieniu strony do wnioskowanych płatności. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym.
Zatem postawiony w skardze kasacyjnej zarzut w części dotyczącej naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. należało uznać w sprawie za nieskuteczny.
Zasadnie Sąd I instancji zauważył, że w zakresie uprawnień do otrzymania dopłat unijnych decydujące znaczenie ma wyłącznie okoliczność faktycznego władania i użytkowania (uprawy) deklarowanych działek, nie zaś sam tytuł prawny do gruntów. Wnioskujący o płatności ma obowiązek udokumentować fakt władania gruntem rolnym oraz rzeczywiste rolnicze gospodarowanie na posiadanym gruncie. Aby spełnić warunek utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami przez cały rok, grunty te muszą pozostawać w tym czasie w posiadaniu osoby ubiegającej się o przyznanie płatności. Stan posiadania na dzień 31 maja może być miarodajny jedynie dla określenia wysokości przyznanego świadczenia. Posiadanie powinno mieć charakter trwały.
Przypomnieć zatem należy, że w myśl art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli: został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (pkt 1) oraz łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha (pkt 2). Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności.
Przez prowadzenie działalności rolniczej należy rozumieć całość czynności rolniczych od momentu rozpoczęcia uprawy, tj. od przygotowania gruntu pod kolejny sezon wegetacyjny, poprzez zasiew, nawożenie, ochronę roślin oraz zbiór płodów rolnych. Płatności obszarowe powinny zatem trafiać do tych podmiotów, które konkretne grunty uprawiają (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1988/11, LEX nr 1361526). Z regulacji dotyczących przyznania pomocy finansowej w formie jednolitej płatności obszarowej i jednolitej płatności uzupełniającej wynika, iż pomoc ta może być przyznana tym rolnikom, którzy faktycznie rolniczo użytkują posiadane działki rolne, a zatem tym, którzy samodzielnie decydują o rodzaju upraw, o dokonaniu zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymują grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 734/11, LEX nr 1216706).
Posiadanie, o którym mowa w ustawie o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego, to nie tylko samo posiadanie gruntu, ale również rolnicze użytkowanie tego gruntu przez rolnika ubiegającego się o te płatności. Istotą płatności obszarowych jest przyznanie ich osobie, która jest faktycznym użytkownikiem gruntów, która rzeczywiście je uprawia, tzn. decyduje, co uprawiać i dokonuje swobodnie odpowiednich zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony. Dla uzyskania płatności bezpośrednich nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je rolniczo użytkować – co oznacza, ze prawo do płatności przysługuje właśnie podmiotowi, który faktycznie użytkuje działkę rolną (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1083/20, LEX nr 3106521).
Zatem rolnik ubiegający się o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego powinien gospodarować na gruncie, a to gospodarowanie, w ocenie NSA, winno obejmować cały proces produkcji rolniczej w zakresie danej uprawy, począwszy od przygotowania gruntu pod siew, zasianie uprawy, zabiegi agrotechniczne oraz zbiór plonów. Nie wystarczy zatem do uzyskania płatności rolniczych w ramach tych systemów posiadanie gruntu w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, czy bycie ich właścicielem.
Zasadnie zatem Sąd I instancji w okolicznościach faktycznych sprawy stwierdził, iż należy podzielić stanowisko organów orzekających w sprawie, iż skarżący w toku postępowania prowadzonego przed organami obu instancji nie wykazał, że był faktycznym użytkownikiem spornych działek w roku 2018. Podkreślenia wymaga, że jeżeli o płatności wystąpi rolnik, który posiada grunty rolne, faktycznie je uprawia, utrzymuje je zgodnie z normami i spełnia inne przesłanki warunkujące ich przyznanie, określone w przepisach krajowych i unijnych, płatności będą mu przysługiwać nawet w przypadku bezprawnego użytkowania działek rolnych. Przy ustalaniu prawa do płatności bez znaczenia zatem pozostaje tytuł prawny do nieruchomości.
Trafnie też organ odwoławczy zauważył, że wyjaśnienia składane przez stronę w toku prowadzonego postępowania są wewnętrznie niespójne, bowiem skarżący konsekwentnie twierdził, że sporne działki w roku 2018 były w jego posiadaniu, zaś w oświadczeniu z dnia 12 lutego 2019 r. przyznał, że "Brat bezprawnie korzystał z tych działek" a następnie oświadczył, że "plonu nie zdążył zebrać ponieważ brat go uprzedził". Zasadnie wobec przedstawionej powyżej argumentacji organ wywiódł, że warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie gruntów w znaczeniu ich rolniczego użytkowania, obejmującego nie tylko dokonanie zasiewów ale także m.in. wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych, utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej, w tym także nawożenia, zbierania plonów, czy decydowanie o innym przeznaczeniu.
Wskazać dalej należy, że co prawda strona, zgodnie z art. 78 k.p.a., posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu, jednakże uprawnienie to podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, organ powinien każdorazowo rozważyć, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2191/12, LEX nr 1450898). Zasadnie organ uznał, a Sąd I instancji to stanowisko podzielił, że zgłaszani przez stronę świadkowie nic by nie wnieśli do sprawy, przedstawiając w tym przedmiocie stosowną argumentację.
Ponadto powtórzenia jeszcze raz wymaga to, że skarżący kasacyjnie sam przyznał, że jego "Brat bezprawnie korzystał z działek", że "plonu nie zdążył zebrać ponieważ brat go uprzedził". Podkreślenia wymaga, że posiadanie w przypadku płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w przywołanym wyżej jednolitym orzecznictwie, traktowane jest jako faktyczne, rzeczywiste użytkowanie gruntów rolnych, bez znaczenia jest to, czy posiadacz legitymuje się tytułem prawnym do użytkowanych działek rolnych (z wyjątkiem gruntów Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego).
Zauważyć w tym miejscu należy, że skarżący kasacyjnie w złożonym do NSA środku zaskarżenia podnosi, że był posiadaczem przedmiotowego gruntu, że to on zbierał plony. Takie stwierdzenie stoi jednak w wyraźnej sprzeczności z zeznaniami strony złożonymi przed organem I instancji gdzie wprost wskazał, że plonu nie zbierał, gdyż uczynił to jego brat.
W świetle powyższego postawiony zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Wobec przedstawionej powyżej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Mając na względzie sytuację życiową i majątkową skarżącego, w pierwszej instancji, któremu przyznano prawo pomocy, uznać należało w myśl art. 207 § 2 p.p.s.a., że w sprawie tej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Natomiast o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w tym zakresie właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny.