Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA), wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2022r., sygn. akt III SA/Po 1467/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. (dalej: skarżąca) na postanowienie Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (dalej: organ) z 20 września 2021r., nr 309/20/2021 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego:
- a) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącej, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej albowiem sąd wbrew sprawiedliwości społecznej w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w wydanym wyroku w sposób stronniczy chroni interesy organu, nie zważając na prawa podmiotowe skarżącej, która zaskarżyła orzeczenie rażąco naruszające jej interesy; mianowicie WSA posługiwał się przy wydaniu wyroku nieuczciwymi, nierzetelnymi i dyskryminującymi skarżącą, jako obywatela, procedurami sądowymi tj. popełnił rażące zaniedbania w procesie postępowania dowodowego, w szczególności w lakoniczny sposób odniósł się po postawionych zarzutów oraz niejako skopiował treść uprzednio wydanego orzeczenia, przede wszystkim w skrótowy sposób odniósł się do jednego z najważniejszych postawionych zarzutów tj. naruszenia art. 16 w związku z art. 217 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2023r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.),
- b) art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia; oraz art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej; art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd; art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego, że żadna ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw tj. przepisów ustanawiających zasady sprawiedliwości proceduralnych tj. prawa obywatela do uczciwego postępowania sądowego (ang. fair trial), gdyż WSA naruszył zasady bezstronności i niezawisłości, zasady równości stron oraz zasady prawa obywatela do obrony albowiem nie przeprowadził wnikliwie postępowania dowodowego, w szczególności nie dokonał sprawdzenia czy wydana decyzja została tak wydana, aby nie wprowadzała w błąd skarżącej do wniesienia środka zaskarżenia,
- 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na tym, że sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie; art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w sytuacji gdy dokonał ustaleń, że zaskarżone postanowienie organu obarczone było wadą,
- b) art. 134 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, odnośnie tego, czy strona przekroczyła termin określony w art. 129 § 2 k.p.a., podczas gdy w dniu 23 lipca 2021r. decyzja została wydana odwołującej się, która pokwitowała odbiór decyzji, zapoznała się z nią oraz z pouczeniem w niej zawartym, tym samym nie naruszyła zasad związanych z wnoszeniem środka odwoławczego,
- c) art. 7, art. 8, art. 10 i art. 11 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym faktycznego i prawnego oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych polegających na wydaniu decyzji z pouczeniem o przysługującym środku zaskarżenia od wydanej decyzji, podczas gdy decyzja winna zawierać stwierdzanie ostateczności i informacji o braku uprawnień do jej zaskarżenia, tym samym wprowadzeniu odwołująca się w błąd, co do okoliczności związanych z dalszymi działaniami,
- d) naruszenie art. 16 k.p.a. w związku z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez niezamieszczanie klauzuli ostateczności na wydanej decyzji, która miała stanowić formę urzędowego potwierdzenia, że decyzja jest ostateczna, zaś zamieszczenie pouczenia o przysługującym terminie do wniesienia środka odwoławczego, tym samym wprowadzenie w błąd skarżącą w toku postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 złotych oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.
Z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła.
Na wstępie należy wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną; regulacja ta jako mająca charakter szczególny wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze NSA mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Przechodząc do zarzutów kasacyjnych należy zauważyć, że w orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z 27 czerwca 2012, sygn. akt II GSK 819/11 oraz wyrok z 26 marca 2010, sygn. akt II FSK 1842/08).
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy podkreślić, że wojewódzki sąd administracyjny nie może naruszyć przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego bezpośrednio, gdyż nie ma on kompetencji do rozpatrzenia indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, a – z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022r. poz. 2492) – sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Konsekwencją tego ustawowego uregulowania są wymagania co do konstrukcji skargi kasacyjnej. Podstawą skargi kasacyjnej może być, między innymi, "naruszenie przepisów, postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadmisnistracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni.
Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. (Duże komentarze Becka. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Pod red. Romana Hausera i Marka Wierzbowskiego. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2023r. str. 881 i powołany tam wyrok NSA z 22 listopada 2018r., I GSK 2081/18). W przedmiotowej sprawie opis zarzutów wymieniony w punktach 2 lit b, c i d skargi kasacyjnej nie odnosi się do stosownych przepisów p.p.s.a., co świadczy o wadliwości konstrukcyjnej skargi kasacyjnej, ale z uwagi na wyodrębniony graficznie zarzut opisany w punkcie 2 lit. b NSA może odnieść się do postawionych zarzutów, tym bardziej mając na uwadze uchwałę pełnego składu NSA z 26 października 2009r., I OPS 10/09.
Odczytując postawione zarzuty naruszenia przepisów postępowania w aspekcie wyżej wskazanym uprawnione jest stwierdzenie, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje ustalenia faktyczne w sprawie, będące konsekwencją niedokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, co poprzedzone było naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych. Złamanie ostatnio wskazanej zasady miało polegać na "wydaniu" skarżącej decyzji bez zamieszczenia informacji, że decyzja jest ostateczna.
W tym miejscu należy przypomnieć,że ze stanu faktycznego dokonanego przez organ, a zaaprobowanego przez WSA wynika, że przesyłka zawierająca decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kole z dnia 19 maja 2021r. została skutecznie doręczona skarżącej 7 czerwca 2021r. Spowodowało to otwarcie terminu do wniesienia odwołania, który zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. wynosi 14 dni i termin ten upłynął 21 czerwca 2021r. W tym terminie, mimo prawidłowego pouczenia, skarżąca nie wniosła odwołania. Udostępnienie, wskutek wniosku skarżącej z 23 czerwca 2021r., decyzji nie miało charakteru procesowego tj. nie otwierało terminu do wniesienia środka odwoławczego i oceny tej nie może zmienić fakt, że na przesłanym wówczas egzemplarzu decyzji brak było adnotacji o tym, że decyzja jest ostateczna, a znajdowało się pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia. Trafnie podkreślił WSA, że tzw. doręczenie zastępcze (art. 44 k.p.a.), przy zachowaniu wszystkich warunków do przyjęcia skuteczności tego doręczenia, a tak było w przedmiotowej sprawie, czego autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje, powoduje że wywołuje ono skutki prawne doręczenia.
Otwiera termin do wniesienia odwołania. Ponowne doręczenie decyzji, jak w okolicznościach sprawy tj. na wniosek skarżącej, wywołuje jedynie skutek informacyjny i nie wywołuje otwarcia na nowo terminu do wniesienia odwołania (wyroki NSA: z 18 lutego 2021r., sygn. akt IIOSK 1642/20; z 8 września 2020r. sygn. akt II OSK 3072/19; z 23 października 2018r., sygn. akt I OSK 2927/16; z 23 sierpnia 2018r., sygn. akt II FSK 3344/16). Powtórzyć należy, że brak adnotacji na tak informacyjnie doręczonej decyzji o jej ostateczności nie zmienia tylko informacyjnego skutku takiego doręczenia. Nieuzasadnione są zarzuty że doręczona wówczas decyzja zawierała również pouczenie o przysługującym odwołaniu oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, gdyż zgodnie z art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. elementem decyzji jest takie pouczenie. Doręczenie decyzji bez takiego pouczenia (doręczenie informacyjne) byłoby nielegalną ingerencją w treść decyzji.
Mając na uwadze powyższe NSA stwierdza, że wojewódzki sąd administracyjny nie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 134, art. 7, art..8, art. 10, art. 11 oraz art. 16 w związku z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Podkreślić należy, że sformułowany zarzut naruszenia art. 16 w związku z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. jest oczywiście bezzasadny, skoro z prawidłowo ustalonego i zaakceptowanego przez wojewódzki sąd administracyjny, a nie kwestionowanego przez autora skargi kasacyjnej stanu faktycznego wynika, że skarżąca nie składa wniosku o wydanie zaświadczenia.
Przypomnieć należy, że 16 czerwca 2021r. skarżąca zwróciła się z pytaniem o organu I instancji: " (...) czy zostanie wydana decyzja z związku z postępowaniem wyjaśniającym jakie toczy się przy udziale moim, Pana Jana oraz świadka, albowiem minęło już 30 dni od dnia kiego po raz ostatni byłam w Agencji". Po uzyskaniu informacji, 23 czerwca 2021r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie decyzji z dnia 19 maja 2021r.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy podkreślić, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone w zaskarżonym orzeczeniu, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie i jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Autor skargi kasacyjnej wprawdzie przywołał ustawową formułę, że naruszenie wskazanych przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nastąpiło przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i wskazał, że polegało to na zastosowaniu niekonstytucyjnych przepisów ustawowych i wykonawczych jako podstawy materialnoprawnego zaskarżenia, ale nie wykazał powodów, dla których należałoby uznać że ostatnio wspomniane przepisy nie są zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Na marginesie należy zauważyć, że zastosowane przez organ przepisy i poddane kontroli WSA w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości, z uwagi na przedmiot zaskarżenia w sprawie, nie są przepisami prawa materialnego, ale procesowego.
Autor skargi kasacyjnej przy opisie omawianych zarzutów wskazał, że WSA w sposób stronniczy chroni interesy organu, nie zważając na prawa podmiotowe skarżącej, posługiwał się nieuczciwymi, nierzetelnymi i dyskryminującymi skarżącą, jako obywatela, procedurami sądowymi tj. popełniał rażące zaniedbania w zakresie postępowania dowodowego, w sposób lakoniczny odniósł się do podstawionych zarzutów i skopiował treść uprzednio wydanego orzeczenia, a także nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 16 w związku z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Na wstępie należy zauważyć, że zarzut naruszenia poprzez nieodniesienie się do jednego z zarzutów podniesionego w skardze nie może być skutecznie postawiony w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, a nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W pozostałym zakresie sformułowany zarzut wadliwego przeprowadzenia kontroli przez WSA zaskarżonego aktu jest gołosłowny. W żaden sposób w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby wojewódzki sąd administracyjny dopuścił się takiego procesowego zachowania, o którym mowa w skardze kasacyjnej.
Mając na uwadze powyższe uwagi NSA uznał za bezpodstawne zarzuty naruszenia art. 2, art. 87, art. 45, jak też art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca miała ustawowo zagwarantowane prawo do zaskarżenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Z prawa tego nie skorzystała. Trafnie WSA zauważył, że skarżąca nie zgłosiła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Składając odwołanie w dniu 5 lipca 2021r. działała przez profesjonalnego pełnomocnika.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).