Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 865/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 718, obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) oddalił skargę Z. W. (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. G. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] (dalej też: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "Dyrektor LOR ARiMR") utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] (dalej też: "Kierownik BP ARiMR", "organ I instancji") przyznającą Z. W. płatność rolnośrodowiskową zgodnie z żądaniem strony w wysokości 1.218,00 zł w przypadku Wariantu 8.2 Ochrona gleb i wód realizowanego na powierzchni 2,90 ha. i odmawiającą płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w części dotyczącej Wariantu 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny z którego wynikało, że wniosek w niniejszej sprawie złożył w dniu [...] maja 2010 r. J. W. W toku postępowania wnioskodawca zmarł. W wyniku przeprowadzonego postępowania spadkowego spadkobiercą po zmarłym został Z. W., który zgłosił swój udział w postępowaniu w sprawie przyznania przedmiotowej płatności, jako następca prawny wnioskodawcy.
Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. przyznał Z. W. płatność rolnośrodowiskową na rok 2010 w łącznej wysokości 1.218,00 zł, w tym z tytułu: 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 - 0,00 zł (Wariant 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000), 8 - Ochrona gleb i wód - 1.218,00 zł (Wariant 8.2 - Międzyplon ozimy).W toku postępowania ustalono, iż w odniesieniu do wariantu 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - NATURA 2000 zadeklarowano we wniosku 118,75 ha powierzchni uprawnionej do płatności, obejmującej działki: "B", "C", "D" i "E", jednakże w odniesieniu do tych działek stwierdzono nieprawidłowości w postaci braku zachowania warunków programu rolnośrodowiskowego w stopniu dyskwalifikującym je w zakresie przyznania płatności. Stąd w ramach tego wariantu przyznano wnioskodawcy kwotę w wysokości 0,00 zł. Natomiast w odniesieniu do wariantu 8.2 - Międzyplon ozimy zadeklarowano powierzchnię 2,90 ha i w tym zakresie nie stwierdzono nieprawidłowości, co stanowiło podstawę przyznania kwoty 1.218,00 zł.
Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. G. decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Prawomocnym wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 1092/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że organ II instancji przedwcześnie zanegował, jako wiarygodne źródło dowodowe płytę zawierającą nagranie rozmów - wedle twierdzeń skarżącego - z M. W., które zostało przedstawione w postępowaniu odwoławczym, odnosząc się praktycznie jedynie do cech tego nagrania, a nie jego merytorycznej treści. Zdaniem Sądu dokonana w tym zakresie ocena powinna nastąpić dopiero po odtworzeniu tego nagrania uczestnikom rozmowy i ich przesłuchaniu na okoliczności będące przedmiotem tego nagrania. Dopiero wtedy można byłoby w sposób obiektywny i wszechstronny ocenić jego wartość dowodową, a tym samym również ocenić wiarygodność osób uczestniczących w tej rozmowie, jako świadków w kontekście wcześniejszych ich zeznań.
WSA podkreślił, że na płycie załączonej przez stronę, jako dowód w sprawie osoba wykonująca koszenie przyznała, że dokonała koszenia na działkach wchodzących w skład gospodarstwa rolnego należącego uprzednio do J. W. w 2010 r. Osoba ta wskazała, iż było to utrudnione ze względu na warunki na działkach i wykoszono tylko ich część, aczkolwiek na jednym z nagrań wskazuje, że nastąpiło to "wcześniej". Ponadto wspomina o jeszcze jednej osobie, która dokonywała koszenia w 2010 r. na terenie wchodzącym w skład powyższego gospodarstwa, a mianowicie o panu S. Stąd też, w ocenie Sądu I instancji dowód ten ma istotne znacznie w niniejszej sprawie i przedwcześnie został zakwestionowany. Zdaniem WSA organ rozpatrując ponownie sprawę powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną, która pozwoli na konfrontację zeznań świadków oraz pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie, w trakcie której zostanie odsłuchana płyta z nagraniami, w obecności osób uczestniczących w utrwalonej rozmowie, bacząc przy tym, aby protokół z tej rozprawy spełniał wymagania wynikające z art. 68, 69 i 71 k.p.a. Ponadto zdaniem Sądu organ powinien uwzględnić i ocenić w kontekście obowiązku prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej i konsekwencji z tym związanych szczególną sytuację w jakiej się znalazł skarżący, który będąc następcą zmarłego J. W., w okresie objętym wnioskiem o przyznanie płatności, kiedy powinny być prowadzone wymagane zabiegi agrotechniczne, jedynie przez krótki okres czasu miał wpływ na czynności podejmowane w gospodarstwie, gdyż został ustanowiony przez sąd zarządca tego gospodarstwa rolnego w osobie I. W., a faktycznie zajmował się nim syn zmarłego K. W., a tym samym trudno skarżącemu przypisywać odpowiedzialność za braki w powyższym rejestrze.
Konieczne również jest wzięcie pod uwagę powstałego na tym tle sporu między skarżącym, jako ostatecznie ustalonym następcą prawnym J. W., a K. W., który wraz ze swą siostrą pierwotnie został uznany za spadkobiercę wspomnianego powyżej spadkodawcy.
Dyrektor LOR ARiMR decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] uchylił decyzję Kierownika BP ARiMR z dnia [...] lutego 2013 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.
Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] Kierownik BP ARiMR przyznał Z. W. płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości w kwocie 1.218,00 zł (wariant 8.2 Ochrona gleb i wód), natomiast w przypadku Wariantu 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków odmówił przyznania płatności.
Po rozpatrzeniu odwołania Z. W., Dyrektor LOR ARiMR decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] uchylił decyzję Kierownika BP ARiMR z dnia [...] lipca 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] Kierownik BP ARiMR przyznał Z. W. płatność rolnośrodowiskową zgodnie z żądaniem strony w wysokości 1.218,00 zł w przypadku Wariantu 8.2 Ochrona gleb i wód realizowanego na powierzchni 2,90 ha., natomiast odmówił płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w części dotyczącej Wariantu 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków.
Uzasadniając odmowę przyznania płatności w ramach Wariantu 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków organ I instancji wskazał, iż informacje jakoby M. W. i R. S. dokonali koszenia w terminie sierpień - wrzesień na działkach rolnych: "B", "C, "D", "E" o łącznej powierzchni 118,75 ha w gospodarstwie strony nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale. Organ I instancji podkreślił, że w przypadku wariantu 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, na działkach rolnych: "B", "C", "D", "E" o łącznej powierzchni 118,75 ha, z dokumentów złożonych przez stronę wynika, że producent nie dokonał zabiegów agrotechnicznych wynikających z programu rolnośrodowiskowego tj. m.in. koszenia łąk.
Dyrektor LOR ARiMR decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR z dnia [...] maja 2016 r.
Organ II instancji wskazał, iż stan działek rolnych: "A", "B", "C", "D", "E" został ustalony przez Kierownika BP ARiMR w sposób prawidłowy. Podniósł, że zapisy zawarte w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej, wskazują, iż w roku 2010 na działkach rolnych: "B", "C", "D", "E", na których zadeklarowany był wariant 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków nie zostały wykonane zabiegi agrotechniczne, które precyzyjnie określone zostały w załączniku nr 3. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie zarządca gospodarstwa w związku z wystąpieniem nadzwyczajnych okoliczności (powódź, deszcz nawalny) nie był w stanie wykonać zadań wynikających z realizacji zobowiązania w zakresie wariantu 5.1 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków, tym samym w roku 2010 nie realizował zobowiązania w tym zakresie. Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Z. W. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. G. z dnia [...] sierpnia 2016 r. Zdaniem WSA zasadnicze znaczenie w toku prowadzonego przez organy postępowania administracyjnego miało ustalenie, czy na działkach zgłoszonych do płatności rolnośrodowiskowej w 2010 r. dokonano koszenia traw w okresie od 1 sierpnia do 30 września 2010 r. zgodnie z wytycznymi dla wariantu 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000 wskazanych w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego.
WSA wskazał, ze prowadząc ponowne postępowanie odwoławcze organ II instancji, a także Sąd orzekający w sprawie, związane są zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oceną prawną wyrażoną w uprzednio wydanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 marca 2014 r. Podniósł, że zgodnie z powyższymi wskazaniami organ I instancji w dniu 4 lipca 2014 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której przesłuchano w obecności skarżącego Z. W. i jego pełnomocnika - na okoliczność dotyczącą wykonywania zabiegów agrotechnicznych w gospodarstwie - I. W. i K. W. Podczas tejże rozprawy świadkom oraz skarżącemu, przedstawiono zgromadzone dokumenty, dowody, odtworzono również płytę z nagraniem (nośnik CD). W dniu 8 lipca 2014 r. przesłuchano świadka M.W., który nie mógł stawić się na rozprawę wyznaczoną na dzień 4 lipca 2014 r. Podczas drugiej rozprawy administracyjnej w dniu 4 września 2014 r. organ I instancji przesłuchał M. W., T. K. i Z. W..
Organ skonfrontował zeznania tych świadków z nagraniami pochodzącymi z płyty CD. Następnie organ I instancji dodatkowo, na wniosek pełnomocnika skarżącego, przeprowadził przesłuchanie uzupełniające G. W. i Z. W. oraz przesłuchał nowego świadka R. S. WSA podniósł, iż co prawda przesłuchanie M. W. w dniu 8 lipca 2014 r. odbyło się bez obecności skarżącego i jego pełnomocnika, to jednak nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji udział skarżącego, jak i jego pełnomocnika, w dniu 4 września 2014 r. w rozprawie administracyjnej, podczas której m.in. odczytano zeznania świadka M. W. i przesłuchano go ponownie, stanowi realizację praw przysługujących skarżącemu wynikających z art. 10 k.p.a. W ocenie WSA organ odwoławczy szczegółowo przeanalizował zapisy płyty CD i skonfrontował je z zeznaniami poszczególnych świadków. Zdaniem WSA organ II instancji przeprowadzając postępowanie uzupełniające uwzględnił też i ocenił prawidłowość prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej.
Wskazał, że Rejestr w gospodarstwie był prowadzony i wynika z niego, iż w roku 2010 tylko na działce rolnej "A" nr ewid. 6/17 położonej w woj. lubuskim, powiat S., gmina G., obręb ewidencyjny G., na której zadeklarowany był do płatności wariant 8.2 Międzyplon O. zostały przeprowadzone zabiegi agrotechniczne: 30 sierpnia 2010 r. - koszenie bobiku na powierzchni 2,90 ha, 10 września 2010 r.- orka bronowanie na powierzchni 2,90 ha, 21 września 2010 r.- wysiew poplonu żyto ozime 150 kg/ha 2,90 ha, 18 marca 2011 r.- zaoranie poplonu 2,90 ha.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik Z. W. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
1/ naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. z 2016r., poz. 1066), w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz.718, ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., w zw. z art. 7, 10, 12 § 1, 77 § 1, 80 i 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23, dalej k.p.a.), polegające na nieprawidłowym sprawowaniu kontroli legalności działalności organu administracji, m.in. powierzchownym i niespójnym oraz poprzez dowolną ocenę rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w ramach niniejszej sprawy, jak również nieuwzględnienie przy ponownym rozpoznaniu sprawy okoliczności wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., w sprawie o sygnaturze akt II SA/Go 1092/13, co skutkowało oddaleniem zamiast uwzględnieniem skargi, a w konsekwencji nie uchylenie decyzji organu II instancji;
2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, mających bezpośredni wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.§ 2 ust 1 pkt 1-4, §9 ust 4 pkt 1 lit. a Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262 ze zm.),poprzez ich nieuwzględnienie i niezastosowanie, a w efekcie wydanie zaskarżonej decyzji z przyznaniem płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości.
W uzasadnieniu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, skarżący przedstawił argumenty na ich poparcie.
Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wielkopolskim, zasądzenie kosztów procesu oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i uwzględnienie skargi w całości oraz zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania za wszystkie instancje wraz z kosztami zastępstwa procesowego i uiszczoną opłatą skarbową od pełnomocnictwa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. G. (reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego) wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz o przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.
Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że zarzuty te są niezasadne.
Warunkiem koniecznym do dokonania kontroli zaskarżonego orzeczenia sądu wojewódzkiego jest przede wszystkim poprawne pod względem formalnym skonstruowanie podstaw kasacyjnych. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 14 maja 2018r., II OSK 3113/17).
O istotnym wpływie naruszenia przepisu na wynik sprawy mowa wówczas, gdy zachodzi duże prawdopodobieństwo, że w przypadku, gdyby nie doszło do jego naruszenia, zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie różniłoby się od rozstrzygnięcia, które zostało wydane. Strona skarżąca powinna zatem wskazać na konkretne braki w postępowaniu dowodowym, które - pomimo pozostałego zebranego w sprawie materiału dowodowego - nie pozwoliły organom na uzyskanie pełnego obrazu stanu faktycznego sprawy, albo wykazać, że jego ocena jest dowolna, tj. brak w niej logiki, doświadczenia życiowego, podstawowej wiedzy dotyczącej badanych kwestii, reguł obowiązujących w zakresie czynności dokonywanych przez stronę, czy też że ocena ta została dokonana jedynie na części z ustalonych okoliczności itp. (wyrok NSA z 27 czerwca 2018r., I FSK 1458/16).
Skarga kasacyjna powyższych warunków nie spełnia w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie została bowiem przedstawiona argumentacja mająca stanowić rozwinięcie zarzutów w tym zakresie i wykazująca ich zasadność.
Wnosząc skargę kasacyjną strona podniosła naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. p.o.u.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., w zw. z art. 7, 10, 12 § 1, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a. co stosownie do art. 174 pkt 2 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zobowiązywało ją do wskazania nie tylko konkretnej normy procesowej, ale też wyjaśnienia, na czym polega owo naruszenie, a także do wykazania, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do niego nie doszło, to w sprawie zostałoby podjęte rozstrzygnięcie o innej treści. Naruszenie to zdaniem strony polegało na nieprawidłowym sprawowaniu kontroli legalności działalności organu administracji, (m.in. powierzchownym i niespójnym) oraz poprzez dowolną ocenę rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w ramach niniejszej sprawy, jak również nieuwzględnienie przy ponownym rozpoznaniu sprawy okoliczności wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., w sprawie o sygnaturze akt II SA/Go 1092/13, co skutkowało oddaleniem zamiast uwzględnieniem skargi.
Z wyrażonym przez stronę stanowiskiem nie można się zgodzić.
Przede wszystkim wypada zauważyć, że analiza treści podniesionych zarzutów jak i towarzyszącej im argumentacji wskazuje, że autor skargi kasacyjnej w istocie kwestionuje ustalenia faktyczne w zakresie ustalenia, czy na działkach zgłoszonych do płatności rolnośrodowiskowej w 2010 r. dokonano koszenia traw w okresie od 1 sierpnia do 30 września 2010 r. zgodnie z wytycznymi dla wariantu 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000 wskazanych w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego i nieuwzględnienia w tym zakresie okoliczności wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Związanie sądu w rozumieniu tego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie oraz zareagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej co do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Związanie to obejmuje nie tylko ten sąd i organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ i sąd orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego zakończenia (art. 170 i art. 171 p.p.s.a.). W orzecznictwie (podobnie w piśmiennictwie) przyjmuje się, że ocena traci swoją moc wiążącą w razie zmiany stanu prawnego, zmiany istotnych okoliczności faktycznych, wzruszenia orzeczenia w przewidzianym do tego trybie oraz z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego.
Przedmiotem postępowania administracyjnego w tej sprawie było przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 w pomniejszonej wysokości. Postępowanie to zostało przez ustawodawcę w pewnym zakresie zmodyfikowane w stosunku do postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami k.p.a.
Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 - 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1387 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udzielić stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, z wyłączeniem art. 81 k.p.a. Poza tym, zgodnie z art. 21 ust. 3 powołanej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz udzielić wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
W myśl powołanego przepisu ograniczeniu uległa również realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W przypadku pierwszej z zasad ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielania stronom niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu. Natomiast w przypadku drugiej z zasad organ został zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie.
Należy zauważyć, że w wyroku z 13 marca 2014 r. WSA stwierdził, że organ II instancji przedwcześnie zanegował jako wiarygodne źródło dowodowe płytę zawierającą nagranie rozmów wedle twierdzeń skarżącego z M. W., które zostało przedstawione w postępowaniu odwoławczym, odnosząc się praktycznie jedynie do cech tego nagrania, a nie jego merytorycznej treści, a dokonana w tym zakresie ocena powinna nastąpić dopiero po odtworzeniu tego nagrania uczestnikom rozmowy i ich przesłuchaniu na okoliczności będące przedmiotem tego nagrania.
Zdaniem Sądu I instancji organ rozpatrując ponownie sprawę powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną, która pozwoli na konfrontację zeznań świadków oraz pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie, w trakcie której zostanie odsłuchana płyta z nagraniami, w obecności osób uczestniczących w utrwalonej rozmowie, bacząc przy tym, aby protokół z tej rozprawy spełniał wymagania wynikające z art. 68, 69 i 71 k.p.a. Ponadto organ powinien uwzględnić i ocenić w kontekście obowiązku prowadzenie rejestru działalności rolnośrodowiskowej i konsekwencji z tym związanych szczególną sytuację w jakiej się znalazł skarżący, który będąc następcą zmarłego J. W., w okresie objętym wnioskiem o przyznanie płatności, kiedy powinny być prowadzone wymagane zabiegi agrotechniczne, jedynie przez krótki okres czasu miał wpływ na czynności podejmowane w gospodarstwie, gdyż został ustanowiony przez sąd zarządca tego gospodarstwa rolnego w osobie I. W., a faktycznie zajmował się nim syn zmarłego K. W., a tym samym trudno skarżącemu przypisywać odpowiedzialność za braki w powyższym rejestrze.
Konieczne również jest wzięcie pod uwagę powstałego na tym tle sporu między skarżącym, jako ostatecznie ustalonym następcą prawnym J. W., a K. W., który wraz ze swą siostrą pierwotnie został uznany za spadkobiercę wspomnianego powyżej spadkodawcy.
Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną Sąd I instancji (podobnie jak organy) uwzględnił zalecenia wskazane przez WSA w wyroku z 13 marca 2014 r. Organ I instancji w dniu [...] lipca 2014 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której przesłuchano w obecności skarżącego Z. W. i jego pełnomocnika I. W. i K. W. na okoliczności dotyczące wykonywania zabiegów agrotechnicznych w gospodarstwie. Podczas rozprawy świadkom oraz skarżącemu, przedstawiono zgromadzone dokumenty, dowody, odtworzono również płytę z nagraniem (nośnik CD).W dniu 8 lipca 2014 r. przesłuchano świadka M. W., który nie mógł stawić się na rozprawę wyznaczoną na dzień 4 lipca 2014 r. Podczas drugiej rozprawy administracyjnej w dniu 4 września 2014 r. organ I instancji przesłuchał M. W., T. K. i Z. W. Na wniosek pełnomocnika skarżącego, przeprowadził przesłuchanie uzupełniające G. W. i Z. W. oraz przesłuchał nowego świadka R. S. Przesłuchanie M. W. w dniu 8 lipca 2014 r. odbyło się bez obecności skarżącego i jego pełnomocnika, jednakże w dniu 4 września 2014 r. odczytano jego zeznania i przesłuchano go ponownie.
Za niewystarczający należało zatem uznać zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie Z. W. i jego pełnomocnika o rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r., bowiem skarżącemu, jak i jego pełnomocnikowi, w dniu 4 września 2014 r. odczytano zeznania świadka M. W. i przesłuchano go ponownie.
Poza przesłuchaniem świadków, organy przeanalizowały zgromadzone w sprawie dokumenty, które nie potwierdziły, ażeby M. W. i R. S. dokonali koszenia w terminie sierpień - wrzesień na działkach rolnych: "B", "C, "D", "E" o łącznej powierzchni 118,75 ha w gospodarstwie strony w przypadku wariantu 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, na działkach rolnych: "B", "C", "D", "E" o łącznej powierzchni 118,75 ha. Z dokumentów złożonych przez stronę wynika, że producent nie dokonał zabiegów agrotechnicznych wynikających z programu rolnośrodowiskowego tj. m.in. koszenia łąk.
Skarżący będący następcą zmarłego J. W., w okresie objętym wnioskiem o przyznanie płatności, kiedy powinny być prowadzone wymagane zabiegi agrotechniczne, jedynie przez krótki okres czasu miał wpływ na czynności podejmowane w gospodarstwie, gdyż został ustanowiony przez sąd zarządca tego gospodarstwa rolnego w osobie I. W., a faktycznie zajmował się nim syn zmarłego K. W.. Prawidłowo wskazano, że płyta CD nie mogła być nagrana w roku 2011. G. W., podczas złożonych zeznań wskazała wprost, że nagranie mogło powstać po otrzymaniu decyzji o odmowie płatności rolnośrodowiskowej czyli wiosną 2013 roku. Potwierdzeniem tego faktu jest również znacznik czasowy znajdujący się na płycie wskazujący na dzień 18 lutego 2013 r. Podkreślenia wymaga, że M. W. zaprzeczył, wskazując wielokrotnie, że w okresie sierpień-wrzesień 2010 r. w gospodarstwie zarządzanym przez I. W., nie kosił ponieważ łąki były podmokłe.
Powyższe potwierdził także K.W. Natomiast R.S. wykonał koszenie na powierzchni około 3 ha, jednak jak wynika, między innymi z nagrania (płyta CD) koszenie było wykonane za przyzwoleniem J. W. czyli w terminie do 18.07.2010 r.
Należy wskazać, że podniesiony zarzut naruszenia przepisów postępowania ma charakter polemiczny. Zarzucając niewiarygodność, niespójność zeznań i oddziaływanie na świadków wnoszący skargę kasacyjną nie powołuje żadnych konkretnych okoliczności, które by potwierdzały, że na działkach zgłoszonych do płatności rolnośrodowiskowej w 2010 r. dokonano koszenia traw w spornym okresie od 1 sierpnia do 30 września 2010 r. zgodnie z wytycznymi dla wariantu 5.1.
Tym samym zgłoszone przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego dowody nie podważyły ustaleń organów.
Mając powyższe na uwadze uznać należy za trafne stanowisko Sądu I instancji, że przeprowadzone przez organ postępowanie odpowiada regułom wyznaczonym przez przepisy k.p.a. i ustawy o płatnościach. Organ w sposób prawidłowy zgromadził materiał dowodowy oraz dokonał swobodnej jego oceny (art. 80 k.p.a.). Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organy zgodnie z art. 80 k.p.a. na podstawie całokształtu materiału dowodowego prawidłowo uznały, za niespełnione wymogi określone w załączniku nr 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który w przypadku wymogów dla wariantu 5.1 ochrona siedlisk lęgowych ptaków jednoznacznie określa termin koszenia pomiędzy 1 sierpnia, a 30 września bez możliwości zastosowania żadnych odstępstw.
Brak skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania niweczy także zasadność zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz - równolegle - naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepisy te mają charakter wynikowy, tj. określają sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny w zależności od tego, czy organy administracji publicznej dopuściły się takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też do takiego naruszenia nie doszło. W sprawie rozpoznanej przez Sąd I instancji nie stwierdzono takiego naruszenia przepisów przez organy, a zatem Sąd ten zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a. i nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Niezrozumiały i nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten ustanawia dwie podstawowe zasady postępowania sądowoadministracyjnego: zasadę związania sądu granicami danej sprawy oraz zasadę niezwiązania granicami skargi (zarzutami i wnioskami skargi). Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może przynieść zamierzone efekty tylko wówczas, gdy wnoszący skargę kasacyjną wykaże, że sąd pominął lub w sposób wybiórczy odniósł się do istotnych kwestii, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do tego nie doszło, to rozstrzygnięcia byłoby inne. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej okoliczność ta nie została wykazana. Trudno też ustalić, w czym w istocie strona upatruje naruszenie art. 1 p.u.s.a. (bez wskazania numeru jednostki redakcyjnej). Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Określa on zatem kognicję sądów administracyjnych oraz kryterium, zgodne z którym dokonują one powierzonej im kontroli. Naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. może zatem nastąpić poprzez dokonanie kontroli na podstawie innego kryterium niż zgodność z prawem czy też innego niż wynikające w danej sprawie z ustawy szczególnej. Nie jest zaś uchybieniem tym przepisom dokonanie kontroli legalności decyzji organu administracji publicznej w wyniku skargi strony i zastosowanie środka wskazanego w art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim działał w tym przypadku w zakresie swojej kognicji i stosował przy kontroli decyzji wydanej przez organ administracji publicznej kryterium legalności. Zarzut naruszenia art.1 p.u.s.a. jest zatem niezasadny.
Niezrozumiały i nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 12 § 1 k.p.a. który stanowi, iż organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Skoro zarzuty oparte na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie odniosły zamierzonego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną skutku w postaci podważenia prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy, za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia prawa materialnego.
Strona jako formę tego naruszenia wskazała bowiem jego niewłaściwe zastosowanie. Ten zarzut pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego (por. pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 507/05,opubl. w Lex pod 187513 i powołane tam orzecznictwo) Jak wykazano wyżej, brak jest jednak podstaw do przyjęcia, iż ustalony przez organy i zaakceptowany przez sąd I instancji stan faktyczny był niezgodny z rzeczywistym.
Rolnik chcąc skorzystać z płatności PRŚ musi w pełni spełniać warunki przyznania płatności, określone w przepisach prawa krajowego oraz unijnego. Zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowej określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2009.33.262, ze zm.).
Jednym z warunków uzyskania tej płatności jest wypełnianie warunków w ramach określonych pakietów lub ich wariantów. Szczegółowe warunki określają załączniki do rozporządzenia. Dla wariantu 5.1 ochrona siedlisk lęgowych ptaków, który w roku 2010 był zadeklarowany, jako wariant realizowany w gospodarstwie należącym do J. W., w załączniku nr 3 wprowadzono obowiązek koszenia trwałych użytków zielonych od dnia 1 sierpnia do 30 września. Niewypełnienie tego warunku skutkuje tym, że płatność nie jest przyznawana.
Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).