Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Po 407/16, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę
L.G. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z [...] r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w pomniejszonej wysokości.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że Skarżąca 15 maja 2013 r. wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] r., przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w łącznej wysokości 9.535,20 zł. Jednocześnie organ umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na działkach ewidencyjnych [...] z zadeklarowanymi działkami rolnymi [...] w związku z wycofaniem ich przez skarżącą z wniosku.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (dalej: "Dyrektor ARiMR") decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Odnosząc się do faktu nie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 do działek rolnych [...] z deklaracją wariantu 5.1 oraz działki rolnej [...] z wariantem 3.1.2 organ wyjaśnił, że skarżąca składając w roku 2013 wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) i zobowiązując się do kontynuowania zobowiązania podjętego przez przekazującego działki ewidencyjne M.W. nie przedstawiła żadnej umowy potwierdzającej przeniesienie posiadania działek ewidencyjnych.
Organ odwoławczy wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu 24 czerwca 2015 r. wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych wniosku na rok 2013 o wstąpienie do toczącego się postępowania, a w związku z ich nieusunięciem dnia 9 lipca 2015 r. pozostawił wniosek bez rozpoznania. Wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych nie został przez organ uwzględniony z uwagi na nieuprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminowi. Skarga L.G. na postanowienie Dyrektora ARiMR w Poznaniu z dnia [...] października 2015 r. o odmowie przywrócenia terminu do usunięcia wspominanych braków formalnych została oddalona przez WSA w Poznaniu wyrokiem z 6 kwietnia 2016r. sygn. akt III SA/Po 1265/15..
Następnie organ wyjaśnił z jakich powodów wnioskowana płatność do poszczególnych pakietów nie została przyznana lub została przyznana w zmniejszonej wysokości. W ocenie Sądu pierwszej instancji decyzje organów obu instancji w powyższym zakresie były prawidłowe. WSA uznał, że w kontrolowanej sprawie materiał dowodowy został oceniony zgonie z regułami określonymi w przepisach ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich(...) w szczególności, zgodnie z art. 21 tejże ustawy. Zdaniem
WSA, organ ARiMR prawidłowo zwłaszcza wskazał na konieczność zastosowania 100% zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej do wskazanych w uzasadnieniu działek rolnych zgłoszonych do pakietu 5 wariantu 5.1 - z powodu ich niewykoszenia (§ 38 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2007-2013, Dz. U. z 2013 r., poz. 361, dalej: "rozporządzenie", w zw. z załącznikiem nr 7 do tego rozporządzenia), a także na niedopuszczalność zmiany, w czwartym roku realizacji programu, zobowiązania rolnośrodowiskowego przez dodanie pakietu 3 wariantu 3.1 oraz pakietu 4 wariantu 4.1, czy zwiększenie obszaru gruntów w zakresie pakietu 5 wariantu 5.1 (§ 6 ust. 1 rozporządzenia).
WSA wskazał ponadto, że zarzut naruszenia art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niepoinformowanie strony o trybie i sposobach niezbędnych do uzupełnienia braku formalnego w sytuacji, gdy strona zwracała się do organu o przedłużenie terminu jego uzupełnienia, odnosi się do odrębnego postępowania to jest do postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej złożonym na rok 2013 o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) wobec przeniesienia posiadania gruntów od M.W.. Wniosek ten z powodu nieuzupełnienia braków formalnych w terminie został pozostawiony przez organ ARiMR bez rozpoznania i choć ta okoliczność faktyczna ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, z uwagi na uznaną w konsekwencji przez organ ARiMR niedopuszczalności zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego skarżącej, jej zakwestionowanie wykracza poza jej granice (art. 135 P.p.s.a.). Ponadto, wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Po 1265/15, Wojewódzki
Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na postanowienie Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu z dnia [...] października 2015 r. o odmowie przywrócenia skarżącej terminu do usunięcia wspomnianych braków formalnych. Niezależnie od powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z argumentacji strony oraz akt sprawy nie wynika, aby skarżąca z wnioskiem o udzielenie pouczeń, co do istotnych okoliczności faktycznych i prawnych do organu się zwracała, a zgodnie z art. 21 ust.2 pkt 3 ww. ustawy o wspieraniu i rozwoju obszarów wiejskich (...) wzmiankowane pouczenia sa udzielane wyłącznie na wniosek strony.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L.G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania., zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.
Powyższemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów o postępowaniu mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrole zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w szczególności poprzez zaakceptowanie, iż nie doszło do skutecznego przeniesienia posiadania gruntów rolnych od M.W., w sytuacji gdy kwestia ta nie została ostatecznie przesądzona, albowiem w postępowanie w tym przedmiocie nie zostało prawomocnie zakończone;
- b) art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozpoznania sprawy w przedmiocie przywrócenia terminu do uzupełniania braków w postępowaniu o przeniesienia posiadania gruntów rolnych od M.W. i skarga kasacyjna od wyroku Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2016r. sygn. akt III Sa/Po 1265/15 - podczas gdy, okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy - co podkreślił również WSA w uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu. Rozpoznanie sprawy w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku nie może wyjść poza ramy zaskarżenia i poszukiwać nowych podstaw kasacyjnych lub też modyfikować już istniejące. Tak więc skuteczność skargi kasacyjnej zależy w znacznym stopniu od tego, czy została ona prawidłowo sformułowana, zgodnie z wymogami określonymi w p.p.s.a.
Zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a. zarzuty skargi kasacyjnej powinny być skierowane pod adresem sądu pierwszej instancji, a zatem jako podstawę zaskarżenia skarżący kasacyjnie winien wskazać przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne w połączeniu z odpowiednimi przepisami procesowymi i/lub materialnymi, jakie miały lub powinny mieć zastosowanie w postępowaniu administracyjnym. Nadto, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna być oparta na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo – na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyraźne rozdzielenie podstaw kasacyjnych (na materialną i procesową) oznacza, że podstawą zarzutów kasacyjnych powinny być normy (na zasadzie wyłączności) materialne albo procesowe (ustrojowe), bez możliwości powoływania ich zamiennie lub uzupełniająco.
Należy też wskazać, że zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wnoszący skargę kasacyjną jest zobowiązany nie tylko do wskazania przepisu prawa (z podaniem jednostki redakcyjnej – artykułu, paragrafu, ustępu, punktu, litery, itd.), ale też do wyjaśnienia, na czym polega jego naruszenie, a dodatkowo, w przypadku naruszenia prawa materialnego – wskazania formy tego naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie), natomiast w przypadku prawa procesowego – wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do niego nie doszło, to zostałoby podjęte rozstrzygnięcie o innej treści. W orzecznictwie jak i piśmiennictwie przez błędną wykładnię prawa materialnego przyjmuje się błąd w rozumowaniu i niewłaściwe odczytanie treści poddanej interpretacji normy materialnej, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego – mylne przyporządkowanie określonej normy prawnej do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie odpowiadają w pełni wymogom ustawowym. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła (na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 w zw. z art. 1 § 2 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, a także art. 125 §1 pkt 1 p.p.s.a.) przez dokonanie wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji i zaakceptowanie, że nie doszło do skutecznego przeniesienia posiadania gruntów rolnych od M.W., mimo że kwestia ta nie została prawomocnie zakończona, a także przez niezastosowanie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i niezawieszenie postępowania w tej sprawie do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Poznania z 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Po 1265/15, w przedmiocie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków w postępowaniu o przeniesienie posiadania przedmiotowych gruntów rolnych.
Tak więc zarzut ten, mimo oparcia skargi kasacyjnej na obu podstaw kasacyjnych, wskazuje jedynie naruszenie przepisów p.p.s.a., a więc przepisów postępowania, bez wskazania, na czym miałoby polegać ewentualne naruszenie prawa materialnego. Nadto, nie wyjaśnia, na czym miałoby polegać naruszenie przepisów postępowania, a co za tym idzie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy też zauważyć, że powołane w skardze kasacyjnej przepisy p.p.s.a. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151) stanowią podstawę orzeczniczą dla sądu pierwszej instancji, a więc ich zastosowanie zależy od wyniku przeprowadzonej przez ten sąd kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Prawidłowo, zarzut ten należy więc powiązać z właściwymi przepisami p.p.s.a. mającymi zastosowanie na wcześniejszym etapie postępowania przed sądem pierwszej instancji ewentualnie z przepisami regulującymi procedurę administracyjną.
Wnosząca skargę kasacyjną wprawdzie odwołała się do art. 1 § 2 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) p.p.s.a., lecz w tym zakresie nie przedstawiła żadnego uzasadnienia, a tym samym nie wykazała, po pierwsze, aby Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli decyzji, która została wydana przez inny podmiot niż organ administracji publicznej, po drugie, aby dokonał kontroli według kryterium innego niż kryterium legalności, po trzecie, aby rozpoznał skargę na inny akt niż decyzja i po czwarte, aby zastosował nieprzewidziany ustawą środek prawny.
Poza tym art. 1 p.p.s.a. nie zawiera jednostki redakcyjnej "§ 2".
Wadliwe sformułowanie zarzutu kasacyjnego nie oznacza jednak, że Naczelny Sąd Administracyjny może całkowicie odstąpić od jego rozpoznania. W uchwale (7) sędziów NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, Sąd wyraził pogląd, że "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych."
Kierując się treścią uchwały należy w pierwszej kolejności wskazać, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez NSA skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Poznaniu z 6 kwietnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Po 1265/15 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej.
Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zatem do uznania sądu ustawodawca pozostawił podjęcie decyzji, co do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji miał podstawy do tego, aby rozpoznać sprawę bez oczekiwania na rozpoznanie skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Poznaniu w sprawie o sygn. akt III SA/Po 1265/16 oddalającego skargę. Wprawdzie przedmiotowy wyrok był nieprawomocny, niemniej jednak akt administracyjny, którego wyrok ten dotyczy, był ostateczny i wywoływał określone skutki prawne. Nadmienić też wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 1011/18 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Poznaniu, co oznacza, że pozostały w mocy ustalenia organu dotyczące nieskutecznego przejęcia przez stronę zobowiązania rolnośrodowiskowego na rok 2013. Z powyższych względów za nietrafny należało uznać zarzut ujęty w pkt 1.b) petitum skargi kasacyjnej.
Odnosząc się natomiast do zarzutu wskazanego w skardze kasacyjnej jako pierwszy należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, a więc zbadał czy organ prawidłowo, zgodnie z regułami obowiązującymi w tym postępowaniu, ustalił stan faktyczny sprawy oraz czy właściwie zastosował prawo materialne. Uzyskany wynik przeprowadzonej kontroli dał podstawę do oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a.), co wykluczyło możliwość zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. może dojść jedynie wówczas, gdy sąd po przeprowadzeniu postępowania stwierdzi, że w wyniku wydania zaskarżonego aktu administracyjnego mogło dojść do naruszenia przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała. Jak wcześniej zostało wskazane zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane z naruszeniem wymogów ustawowych.
W skardze kasacyjnej nie zostały powołane żadne przepisy regulujące procedurę administracyjną, które można byłoby ewentualnie połączyć z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Również odwołanie się do art. 1 § 2 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. nie mogło przynieść pożądanego przez stronę efektu. Jak wynika z akt sprawy Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli aktu wydanego przez Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, a więc przez organ, którego działania podlegają kontroli WSA w Poznaniu. Kontrolą objęto decyzję, która co do zasady podlega zaskarżeniu do WSA. Sąd pierwszej instancji zastosował też adekwatny do wyniku postępowania środek prawny.
Z powyższych względów za nietrafny należało uznać zarzut ujęty w pkt 1.a) petitum skargi kasacyjnej.
Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 360 złotych obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu będącego radcą prawnym, orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.).