Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1918/18 oddalił skargę Z. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej "skarżąca", "Grupa") na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niespełnienia warunków uznania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniu 19 grudnia 2016 r. do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Bydgoszczy wpłynął wniosek o potwierdzenie spełniania warunków uznania złożony przez Grupę. Na podstawie zgromadzonych dokumentów Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Bydgoszczy (dalej: Dyrektor OR ARiMR) w Toruniu [...] kwietnia 2018 r. wydał decyzję nr [...] o stwierdzeniu niespełniania warunków uznania przez Grupę oraz o jej wykreśleniu z rejestru grup.
Od decyzji tej skarżąca złożyła odwołanie do Prezesa ARiMR (dalej: "Prezes", "organ II instancji"), który decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o niespełnieniu przez Grupę warunków uznania, w zakresie produkcji produktu: drób żywy, mięso lub jadalne podroby drobiowe: świeże, chłodzone i mrożone - indyki, ze względu na które grupa została utworzona i wykreślił ją z rejestru grup. Prezes stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się umowa Spółki w formie aktu notarialnego Repertorium A nr [...] z 13 sierpnia 2012 r., której analiza pod kątem aktualności i zgodności jej postanowień z obecnymi wymogami ustawowymi wskazał, iż grupa nie dostosowała zapisów swojego aktu założycielskiego do wymogów znowelizowanej ustawy w zakresie celów działalności grupy oraz obowiązkowych zapisów o sankcjach w ustawowym terminie tj. do dnia 18 grudnia 2016 r. Tym samym skarżąca nie spełniła warunków określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 7 lit. b ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zmianie ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw oraz ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 1888), dalej "ustawa o zmianach".
Tym samym organ I instancji w wydanym rozstrzygnięciu zastosował prawidłowo przepisy ustawy o zmianach, z której wynika, że grupa musi dostosować swoje akty założycielskie m.in. w zakresie celów w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy zgodnie z art. 4 ust.1 pkt 1 ustawy o zmianach.
Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który ja oddalił. Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ orzekający w sprawie i uznał je za własne. Sąd uznał również, że organ prawidłowo zastosował przepisy prawa mające w sprawie zastosowanie. W ocenie Sądu, skarżąca złożyła wniosek w terminie (19 grudnia 2016 r.), nie zachowała jednak terminu prawa materialnego do dostosowania zapisów swojego aktu założycielskiego do nowych treści prawnych, zawartych w art. 3 ustawy z 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983, ze zm.), dalej "u.g.p.r.". Prawidłowo organ uznał, że jego obowiązkiem jest sprawdzenie treści aktu założycielskiego skarżącej na datę końcową przewidzianą do dokonania zmian, tj. na datę 18 grudnia 2016 r. i w ramach tego sprawdzenia dokonał analizy złożonej przez grupę umowy zawartej w formie aktu notarialnego z 13 sierpnia 2012 r. Sąd podkreślił, że treść art. 4 ust. 1 pkt. 1 ustawy o zmianach, nie budzi wątpliwości prawnych i dowodzi, że zapis dotyczy złożenia wniosku mającego na celu potwierdzenie przez organ zaistnienia u grupy producentów (w tym skarżącej) zmian wymaganych nowelą do ustawy o grupach producenckich w terminie do 18 grudnia 2016 r. Nie ulega wątpliwości, że ustawą zmieniającą doszło do zmiany treści art. 2 ust. 1 u.g.p.r. w zakresie celów jakie grupa zobowiązana jest spełniać.
Umowa grupy nie została zmieniona we wskazanym zakresie odnoszącym się do określenia w niej zarówno celów grupy jak i sankcji za brak spełniania warunków określonych ustawą o grupach, co zdaniem Sądu zostało prawidłowo ustalone przez organ i co nie budzi wątpliwości Sądu.
Następnie skarżąca złożyła, na podstawie art. 173 § 1 i 2, art. 175 § 1, art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", skargę kasacyjną, w której zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- 1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo, iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na tym, że organy dokonały błędnej wykładni art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., polegającej na przyjęciu, że dla ważności decyzji administracyjnej wystarczające jest złożenie na dokumencie ją stwierdzającym nieczytelnego podpisu osoby sporządzającej tę decyzję, o ile tylko podpis uzupełniony jest imienną pieczęcią składającego podpis w sytuacji, gdy doręczony stronie egzemplarz decyzji organu I instancji nie zawiera znaku złożenia pieczęci wskazującej na imię, nazwisko i stanowisko służbowe osoby sporządzającej decyzję, co stanowi równocześnie przyczynę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo skontrolował działalność organów administracji i dostrzegł naruszenie przez nie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zamiast oddalić skargę powinien ją uwzględnić,
- b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na tym, że organy niedostatecznie wyjaśniły przyczyny, dla których uznały, że Spółka nie spełnia warunków określonych w art. 3 u.g.p.r. oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 tej ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą o zmianach, ograniczając się jedynie do podania lakonicznych, ogólnikowych twierdzeń i subiektywnych ocen organu, przez co naruszona została zasada przekonywania, z której wynika obowiązek organów administracji publicznej wyjaśniania stronom w sposób jasny, zrozumiały i logiczny przyczyn podejmowania określonych działań przez te organy; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo skontrolował działalność organów administracji i dostrzegł naruszenie przez nie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zamiast oddalić skargę powinien ją uwzględnić,
- c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na tym, że organy oparły się przy wydawaniu decyzji na rozumieniu przepisów wskazanym w rządowym uzasadnieniu do art. 2 ustawy o zmianach mimo braku w polskim porządku prawnym możliwości uczynienia z wykładni autentycznej wyłącznej podstawy do wydawania decyzji, w tym zwłaszcza decyzji ograniczających prawa jednostki; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo skontrolował działalność organów administracji i dostrzegł naruszenie przez nie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zamiast oddalić skargę powinien ją uwzględnić,
- d) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organy art. 6 k.p.a. polegającego na tym, że organy oparły się przy wydawaniu decyzji na rozumieniu przepisów wskazanym w rządowym uzasadnieniu do art. 2 ustawy o zmianach mimo braku w polskim porządku prawnym możliwości uczynienia z wykładni autentycznej wyłącznej podstawy do wydawania decyzji, w tym zwłaszcza decyzji ograniczających prawa jednostki; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo skontrolował działalność organów administracji i dostrzegł naruszenie przez nie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zamiast oddalić skargę powinien ją uwzględnić,
- e) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na tym, że organy nie podjęły czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i zaniechały zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w tym zwłaszcza nie ustaliły rzeczywistych celów działania Spółki i ich zbieżności z celami wskazanymi w art. 2 u.g.p.r. oraz nie zbadały sposobu rozumienia przez Wspólników zapisów Umowy Spółki w zakresie § 11 ust. 3 umowy, które to czynności zostały zastąpione przyjęciem niezweryfikowanej w żaden sposób tezy, że nie można skutecznie dowodzić, czy umowa spółki obejmuje swym zakresem również cele określone w ustawie; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo skontrolował działalność organów administracji i dostrzegł naruszenie przez nie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zamiast oddalić skargę powinien ją uwzględnić,
- f) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd ograniczył się do ogólnikowej aprobaty stanowiska organów administracji nie wyjaśniając jednocześnie, dlaczego w jego ocenie stanowisko to jest słuszne i dlaczego argumenty podnoszone przez Spółkę w skardze nie zyskały jego aprobaty; powyższe naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia ono ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu,
- 2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:
- a) naruszenie przez Sąd prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, co przejawiało się w błędnym uznaniu przez Sąd, że organy na gruncie niniejszej sprawy prawidłowo zinterpretowały art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 u.g.p.r., przyjmując, że wskazane w art. 2 ust. 1 u.g.p.r. cele organizowania się w formie grupy producentów rolnych muszą zostać wskazane wprost w akcie założycielskim, na podstawie którego dana grupa producentów rolnych została zawiązana i w oparciu o który Spółka funkcjonuje, podczas gdy wystarczające jest by grupa w rzeczywistości została utworzona w celach określonych w tym przepisie,
- b) naruszenie przez Sąd prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, co przejawiało się w błędnym uznaniu przez Sąd, że organy prawidłowo zastosowały na gruncie niniejszej sprawy art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 u.g.p.r., jak również art. 4 ust. 1 pkt 7 lit. b u.g.p.r., podczas gdy organy mylnie przyjęły, że Spółka nie spełnia warunków określonych w ww. przepisach;
- c) naruszenie przez Sąd prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, co przejawiało się w błędnym uznaniu przez Sąd, że organy prawidłowo zastosowały na gruncie niniejszej sprawy art. 4 ust. 5 pkt 2 ustawy o zmianach, w sytuacji, w której skarżąca spełniała warunki wydania Spółce zaświadczenia potwierdzającego spełnianie przez nią warunków uznania jej za grupę producentów rolnych;
- d) naruszenie przez Sąd prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, co przejawiało się w błędnym uznaniu przez Sąd, że organy prawidłowo zastosowały na gruncie niniejszej sprawy art. 4 ust. 5 pkt 2 ustawy o zmianach, podczas gdy żaden z obowiązujących przepisów nie przewiduje wydania decyzji stwierdzającej niespełnienie warunków uznania, a zatem wydana została decyzja, której treść nie znajduje oparcia w ww. przepisie;
- e) naruszenie przez Sąd prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, co przejawiało się w błędnym uznaniu przez Sąd, że organy prawidłowo zastosowały na gruncie niniejszej sprawy art. 65 § 2 k.c. w procesie wykładni § 11 ust. 3 zawartego w akcie notarialnym umowy spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z 13 sierpnia 2012 r. (rep. A nr [...]) uznając, że "obowiązki" w rozumieniu wskazanego postanowienia umownego - wbrew art. 65 § 2 k.c. - oznaczają wyłącznie obowiązki wynikające wprost z treści umowy i nie obejmują swym zakresem obowiązków wynikających z ustawy, pomimo postanowienia § 1 umowy, w którym Wspólnicy oświadczyli, iż działają jako producenci rolni na podstawie ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw.
Na podstawie art. 176 § 1 pkt.
3) p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ze względu na to, że sankcjonowane przez wyrok Sądu Administracyjnego błędy organów administracji dotyczyły obu w/w decyzji administracyjnych, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Organ odpowiadając na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. W pełni poparł stanowisko Sądu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.
Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest rozstrzygnięcie, czy zarejestrowana grupa producentów rolnych złożyła we wskazanym terminie wniosek o jakim jest mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o zmianach oraz dokonała koniecznych zmian w akcie założycielskim, dostosowując treść swojego aktu do treści przepisów w wersji obowiązującej od 18 grudnia 2015 r. Termin dostosowania tych zmian i złożenia właściwego wniosku został określony jako roczny, liczony od dnia wejścia w życie zmian wprowadzonych omawianą nowelą. Zatem termin ten w sprawie niniejszej upływał zarówno na dokonanie zmian w akcie założycielskim jak i na zgłoszeniu stosownego wniosku w dniu 18 grudnia 2016 r.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego. Ze względu na komplementarność zarzutów skargi kasacyjnej zostaną one rozpatrzone łącznie, przy czym na wstępie jako najdalej idący zostanie rozpoznany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku. Może on być skuteczną podstawą kasacyjna tylko wtedy, gdy strona występująca ze skargą kasacyjną wykaże, że uzasadnienie skarżonego wyroku nie zawiera prawem określonych elementów lub posiada je, ale są one odniesione np. do zupełnie innego stanu faktycznego sprawy niż ten, który był przedmiotem rozpoznania. Jego naruszenie może też mieć miejsce, gdy uzasadnienie wyroku nie pozwala stwierdzić, czym kierował się sąd wydając wyrok, a tym samym nie pozwala na dokonanie pełnej kontroli instancyjnej wyroku. W sprawie objętej rozpoznawaną skargą kasacyjną taka sytuacja nie ma miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku posiada wszystkie elementy wymagane przepisami ustawy.
Zatem trudno w tym zakresie przyjąć, że narusza ono art. 141 § 1 p.p.s.a. tylko z tych przyczyn, że nie odpowiada w sposób satysfakcjonujący stronę jej twierdzeniom i wnioskom. Skarżąca w ramach tego zarzutu podnosi, że Sąd ograniczył się do ogólnikowej aprobaty stanowiska organów administracji nie wyjaśniając jednocześnie, dlaczego w jego ocenie stanowisko to jest słuszne i dlaczego argumenty podnoszone przez Spółkę w skardze nie zyskały jego aprobaty. Nie wskazuje jednak, jaki istotny wpływ na wynik sprawy mogła mieć ta okoliczność. A tylko wtedy zarzut naruszenia przepisów postępowania podniesiony w skardze kasacyjnej może być skuteczny, jeśli skarżący kasacyjnie wskaże nie tylko naruszenie przepisów postępowania, ale też to, jaki mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sam fakt posłużenia się przez sąd administracyjny argumentacją w zakresie wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego nawiązującą do argumentacji zawartej w kontrolowanej decyzji administracyjnej, czy nawet powtórzenie tej argumentacji, nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jeśli argumentacja ta poddaje się kontroli instancyjnej, jak to ma miejsce w sprawie niniejszej.
Podważenie tej argumentacji powinno się odbyć na drodze podnoszenia zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego czy naruszenia innych przepisów postępowania (zarzut w pkt. 1 f) petitum skargi kasacyjnej). Jeśli natomiast chodzi o zarzut sformułowany w pkt.1 d) petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (wyroki NSA z 18 listopada 2016 r., II GSK 702/15; z 19 czerwca 2018 r., II GSK 2336/16; z 18 kwietnia 2018 r., II GSK 2671/16; z 4 października 2018 r., II GSK 2983/16, tamże).
Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej, w którym wskazano na bezpodstawne przyjęcie, że dla ważności decyzji administracyjnej wystarczające jest złożenie na dokumencie ją stwierdzającym nieczytelnego podpisu osoby sporządzającej tę decyzję, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się ze stanowiskiem zajętym w tej sprawie przez Sąd I instancji. Sąd ten wyjaśnił, że skarżąca do skargi dołączyła ksero doręczonej jej decyzji organu I instancji, która rzeczywiście we wskazywanym zakresie jest mało czytelna jakkolwiek dosyć niewyraźnie na tle druku widać, że wskazane są dane podpisującego. Jak wynika z akt sprawy decyzja organu I instancji została podpisana przez upoważnionego pracownika. Nawet jeżeli doręczona skarżącej decyzja nie zawierała czytelnego podpisu, czy też tylko imiennej pieczęci identyfikującej przedstawiciela organu administracji, to trudno uznać, aby stanowiła tylko projekt decyzji, bowiem art. 107 § 1 k.p.a. nie wprowadza obowiązku złożenia czytelnej pieczęci.
Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, zgodnie z którym doręczenie skarżącej podpisanej decyzji bez zamieszczenia pieczęci imiennej jest uchybieniem formalnym, ale nie stanowi elementu konstytutywnego decyzji administracyjnej i nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji i jej ważności.
Również zarzut dotyczący niepełnego zebrania przez organ materiału dowodowego w sprawie, jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bezpodstawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na decyzję ostateczną tym samym stwierdził, że organ administracji publicznej nie naruszył postępowania. Sąd I instancji dokonał kontroli legalności decyzji ostatecznej stwierdzając, że jej uzasadnienie spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Treść uzasadnienia umożliwiła Sądowi I instancji prześledzenie toku rozumowania organu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Gdyby było inaczej, kiedy uzasadnienie decyzji ostatecznej nie zawierałoby wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne nie zawierałoby wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zastosowałby środka określonego w ustawie w art. 151 p.p.s.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kasator zupełnie pomija istotę przeprowadzonego postępowania, a mianowicie konieczność ustalenia na wniosek skarżącej, czy dokonała ona wymaganego dostosowania do wymogów przepisów u.g.p.r. - w brzmieniu nadanym ustawą o zmianach, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się z oceną Sądu I instancji, że zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, ponieważ analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a przede wszystkim treści umowy spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z 13 sierpnia 2012 r. zawartej w formie aktu notarialnego sporządzonego przez notariusza B. S. w Kancelarii Notarialnej w [...], Repertorium A numer [...] wykazała, że skarżąca nie dokonała wymaganego dostosowania do wymogów przepisów u.g.p.r. - w brzmieniu nadanym ustawą o zmianach.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. W ramach tej podstawy zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 5 pkt 2 ustawy o zmianach. Zgodnie z tym przepisem grupy wpisane do rejestru grup producentów przed dniem wejścia w życie ustawy o zmianach składają w terminie roku od dnia wejścia w życie tej ustawy do dyrektora oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego właściwego ze względu na siedzibę grupy wniosek o potwierdzenie spełniania warunków określonych w art. 3 albo art. 3a oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy o grupach (w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą). Dokonanie wymaganych zmian i dostosowanie do wymogów wynikających z ustawy zmieniającej zależało tylko od grupy i to ona powinna tych zmian dokonać. Złożenie wniosku o potwierdzenie spełniania ustawowych warunków nie inicjuje procedury dokonania zmian dostosowawczych, a stanowi tylko informację o zmianach już dokonanych, które to zmiany organ ARiMR ma niejako zatwierdzić potwierdzając spełnienie warunków.
Zatem rozpatrując wniosek grupy o potwierdzenie spełnienia warunków uznania złożony na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o zmianach, podczas weryfikacji spełniania warunków uznania organy obu instancji realizując procedurę potwierdzenia spełnienia warunków uznania winny odnieść się do dostosowania zapisów aktu założycielskiego.
Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazała, że skarżąca nie dokonała wymaganego dostosowania do wymogów przepisów u.g.p.r. - w brzmieniu nadanym ustawą o zmianach, Grupa nie spełniła warunku z art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 u.g.p.r., a weryfikacja wspomnianego aktu założycielskiego pod kątem zawarcia obowiązkowych postanowień w myśl wymogów art. 4 ust. 1 ustawy o zmianach wykazała, że umowa spółki z 13 sierpnia 2012 r., nie jest zgodna z ustawowymi zapisami. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko przyjęte przez organy a za nim Sąd I instancji, że niezasadne jest stanowisko skarżącej odnośnie spełnienia wymogów art. 2 ust. 1 u.g.p.r. w zakresie zawartych w umowie Spółki celów działania grupy.
Należy zaakcentować, że ustawą o zmianach dokonano zmiany brzmienia art. 2 ust. 1 u.g.p.r. w zakresie celów działania grup producentów rolnych. Zmiana brzmienia tego przepisu miała niewątpliwie na celu dookreślenie katalogu celów, dla których mogą tworzyć się grupy producentów rolnych i uwzględnienie w nim także celów określonych w art. 27 rozporządzenia nr 1305/2013, ze względu na realizację których grupy producentów rolnych miałyby możliwość otrzymania wsparcia finansowego ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. W ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 zaplanowano bowiem kontynuowanie wsparcia dla grup producentów rolnych, ale otrzymana pomoc finansowa może być wydatkowana jedynie zgodnie z celami określonymi w art. 27 rozporządzenia nr 1305/2013. Uzasadnione było zatem rozszerzenie katalogu celów, dla których mogą tworzyć się grupy producentów rolnych, o cele zdefiniowane w art. 27 rozporządzenia nr 1305/2013.
W umowie Spółki brak było pełnego katalogu celów wyszczególnionych w art. 2 u.g.p.r., w brzmieniu nadanym ustawą o zmianach, ze względu na które grupa jest tworzona (rozwijanie umiejętności biznesowych, marketingowych, organizowanie i ułatwianie procesów wprowadzania innowacji). Analiza § 11 ust. 3 wspomnianej umowy doprowadziła do konkluzji, że zawarte w nim zapisy nie spełniają wymogów określonych w art. 4 ust. 1 pkt 7 lit. b u.g.p.r., gdyż nie określają one sankcji wobec członka grupy, który nie spełnia warunków określonych w ustawie. Organ odwoławczy zasadnie stwierdził, a Sąd I instancji zaakceptował, że w umowie Spółki brak było zaktualizowanych zapisów w powyższym zakresie.
W kontekście powyższych rozważań należy wskazać, że art. 4 ust. 1 u.g.p.r., zawiera przykładowy (w szczególności) katalog zapisów, które powinny zostać zawarte w treści aktu założycielskiego (umowy spółki). Wśród zapisów tych wskazane jest m.in. uwzględnienie sankcji wobec członka grupy. Nie ma natomiast wskazanego expressis verbis wymogu wpisania w takim dokumencie zapisów o realizacji celów, o jakich mowa w art. 2 ust. 1 u.g.p.r. Spełnienie warunku realizacji takich celów mogłoby być stwierdzone bez dosłownego zapisania tych celów w akcie założycielskim (umowie spółki), jeśli realizację tych celów można stwierdzić na podstawie analizy przedmiotu i celu działalności wynikającego z treści aktu założycielskiego (umowy spółki) i analizy innych dokumentów grupy oraz jej działalności. Spółka jednak ich nie wykazała, a należy zgodzić się z Sądem I instancji, że do ustalenia czy treść umowy odpowiada wymogom u.g.p.r. nie przyczyni się przesłuchanie członków grupy na okoliczność tego jak oni tę treść rozumieją.
Dyrektor OR ARiMR analizując wniosek o potwierdzenie spełniania warunków uznania ocenia wprowadzenie zmian dostosowawczych według stanu na datę złożenia wniosku, ewentualnie jego uzupełnienia, jednak na datę nie późniejszą niż wynikającą z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o zmianach, to jest jednego roku od wejścia w życie ustawy o zmianach. Nie ulega też wątpliwości, że przedmiotowy termin to termin prawa materialnego, a nie prawa procesowego. Ustawa o zmianach określiła skutki prawne zachowania terminu. W przypadku złożenia wniosku z zachowaniem terminu i zachowaniem zmian w akcie założycielskim zgodnie z nowymi, prawnymi wymaganiami, organ wydawał grupie zaświadczenie potwierdzające spełnianie przez grupę warunków określonych w art. 3 albo art. 3a oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 u.g.p.r. w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą o zmianach (art. 4 ust. 6).
Natomiast w przypadku niezłożenia wniosku w terminie bądź złożenia wniosku w terminie ale niedokonania zmian merytorycznych wymaganych nową treścią przepisów ustawy o grupach producenckich, organ wydawał decyzję o stwierdzeniu niespełniania przez grupę warunków określonych w art. 3 albo art. 3a oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 u.g.p.r. w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą o zmianach i wykreślał ją z rejestru grup (art. 4 ust. 5). Tak też prawidłowo Dyrektor OR ARiMR uczynił, Prezes utrzymał decyzję w mocy i co słusznie uznał Sąd I instancji za zgodne z prawem.
Przechodząc do oceny zarzutu dotyczącego naruszenia art. 65 § 2 k.c. (pkt 2e petitum skargi kasacyjnej), przez błędną wykładnię woli stron zawartej w umowie spółki, wskazać trzeba, że przede wszystkim zamiar stron w jasny sposób wynikał z samej treści umów i nie nasuwał wątpliwości, jaki był cel umów, o czym dalej. Należy podkreślić, że kontrolując zgodność z prawem decyzji administracyjnej w sprawie niniejszej, Sąd I instancji nie był zobowiązany do kontrolowania legalności tej decyzji z pozycji oraz przy uwzględnieniu kryteriów, o których mowa w art. 65 § 1 i 2 k.c., a mianowicie zasad współżycia społecznego, ustalonych zwyczajów, czy też zgodnego zamiaru stron umowy oraz jej celu. Przywołana regulacja jednoznacznie i wprost odnosi się bowiem do reguł wykładni oświadczeń woli, co ma swoje uznane i ustalone znaczenie dla potrzeb rozstrzygania sporów prawnych na gruncie prawa cywilnego. W tym zwłaszcza, jeżeli nie przede wszystkim, między stronami zawartej umowy, co w rozpatrywanej sprawie nie ma przecież miejsca, albowiem spór przebiega na innej zupełnie płaszczyźnie.
Przepis art. 65 § 2 k.c. w zakresie, w jakim przy badaniu umów daje pierwszeństwo kryterium zgodnego zamiaru stron, nie znajduje zastosowania przy kwalifikowaniu umów dla potrzeb ustalenia zakresu celów działalności grupy producentów rolnych. Nie może i nie powinno bowiem budzić żadnych wątpliwości, że - nawet jeżeli taki byłby zgodny zamiar stron, strony umowy nie mogą oświadczeniem woli kształtować swych publicznoprawnych obowiązków odmiennie, niż wynika to z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Autonomia woli stron w zakresie odnoszącym się do kształtowania treści umowy nie może bowiem prowadzić do nadawania tej umowie treści odmiennych od tych, które wynikają z przyjętych umową postanowień, a tym samym prowadzić do dowolnego kwalifikowania zawartej umowy, wbrew jej treści oraz wbrew prawu i mieć przesądzający charakter. Dlatego nawet w przypadku wątpliwości co do rzeczywistej konstrukcji umów w sprawach, jak kontrolowane, podstawą ich wyjaśnienia nie jest art. 65 k.c., a wskazane wyżej przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Z przedstawionych powodów rozpoznawany zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Biorąc to wszystko pod uwagę, należało skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego jak w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804 ze zm.). NSA, zasądzając na rzecz organu kwotę 360 zł, uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który występował przed Sądem I instancji, sporządził w terminie odpowiedź na skargę kasacyjną.