Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 15 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 163/20, oddalił skargę Wojewody Lubuskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kożuchowie (dalej: strona skarżąca) z 19 grudnia 2019 r. w sprawie określenia średniej ceny jednostki paliwa w Gminie Kożuchów w roku szkolnym 2019/2020.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok – wskazując na treść art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) – wniósł Wojewoda Lubuski, zaskarżając orzeczenie w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.: art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 i 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461 ze zm.) w zw. z art. 148 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że uchwała Nr XVIII/175/19 Rady Miejskiej w Kożuchowie z 19 grudnia 2019 r. w sprawie określenia średniej ceny jednostki paliwa w Gminie Kożuchów w roku szkolnym 2019/2020 jest aktem prawa miejscowego i jako taki akt podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa, podczas gdy uchwała ta nie spełnia kryteriów aktu prawa miejscowego.
Mając na względzie powyższe wniósł o:
- a) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności § 3 uchwały Nr XVIII/175/19 Rady Miejskiej w Kożuchowie z 19 grudnia 2019 r. w sprawie określenia średniej ceny jednostki paliwa w Gminie Kożuchów w roku szkolnym 2019/2020, lub
- b) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok.
- c) o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Kożuchowie wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie zarzut kasacyjny został oparty na treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a., który nie ma jednak uzasadnionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że wskazana wyżej uchwala posiada cechy właściwe dla aktu prawa miejscowego, nie stanowi bowiem aktu kierownictwa wewnętrznego mającego charakter konkretny i jednorazowy, a zawiera ustalenia posiadające cechy norm generalnych i abstrakcyjnych, których działanie odpowiada aktom prawa miejscowego.
Podkreślić należy, że określenie średnich cen paliwa jest konieczne do realizacji przez gminę jej obowiązków ustawowych, a nałożonych przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 910 ze zm.; dalej: Prawo oświatowe), tj. dowozu dzieci niepełnosprawnych do placówek oświatowych. Krąg osób wskazanych w art. 39a Prawa oświatowego, a uprawnionych do otrzymania zwrotu kosztów przewozu jest nieograniczony, koszty te bowiem przysługują wszystkim rodzicom zamieszkałym na terenie gminy, jeśli samodzielnie dowożą niepełnosprawne dzieci, młodzież i uczniów do placówek oświatowych.
Zatem, ww. przepis Prawa oświatowego, a w konsekwencji podejmowane na jego podstawie uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego zawierają normy powszechnie obowiązujące, adresowane do nieograniczonego kręgu adresatów (nieokreślonej części społeczności gminnej, którą wskazano w sposób generalny) i wpływające na uprawnienia tych podmiotów. Co więcej, co należy stanowczo podkreślić, norma zawarta w uchwale jest kierowana do podmiotów pozostających poza strukturą administracji i ma zastosowanie w sytuacjach niejednorazowych i konkretnych, a powtarzalnych.
Zgodzić się należy także ze stanowiskiem Sądu I instancji, w myśl którego fakt, że średnia cena jednostki paliwa w gminie określana przez radę gminy w uchwale jest jednym z elementów obliczeniowych podstawianych do wzoru określonego w art. 39a ust. 2 Prawa oświatowego, co ma istotne znaczenie dla ustalenia charakteru prawnego uchwały. Dlatego też, jak słusznie podaje Sąd I instancji, uchwała dotycząca średniej ceny jednostki paliwa, mimo że ustawodawca w Prawie oświatowym nie określił jej expresis verbis, jako akt prawa miejscowego, to aktem takim jest w istocie.
Biorąc pod uwagę powyższe, jako że uchwala zawiera regulację o charakterze ogólnym oraz abstrakcyjnym, wyznacza sposób postępowania w stosunku do rodzajowo określonych adresatów, tj. podmiotów znajdujących się na obszarze działania organu w sytuacjach w niej przewidzianych (w wielu, powtarzalnych okolicznościach), w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowi akt prawa miejscowego, wobec czego wniesiona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie (vide także wyrok NSA z 5 listopada 2020 r., sygn.. akt I OSK 1646/20).
Mając na względzie treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia treść art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).